資金平衡導(dǎo)向下北京老舊小區(qū)改造的問題與策略研究——以勁松北社區(qū)改造為例

梁 穎 江 曼 劉 楚 呂海虹 原 藝 LIANG Ying, JIANG Man, LIU Chu, LYU Haihong, YUAN Yi

1 研究背景及意義

1.1 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造已經(jīng)成為我國“十四五”期間規(guī)劃建設(shè)的重點工程之一

當(dāng)前我國建于2000年前的老舊小區(qū)數(shù)量高達17萬個，由于建成年代較早、配建標(biāo)準較低、物業(yè)管理不完善、物質(zhì)空間老化、設(shè)施缺失等問題較為突出，影響了至少1億居民的生活品質(zhì)，折射出城鎮(zhèn)居住空間發(fā)展不平衡不充分的嚴峻現(xiàn)實。這些小區(qū)的總規(guī)模高達40億m2，其潛藏的巨大投資潛力不言而喻。2020年7月《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）印發(fā)，標(biāo)志著老舊小區(qū)改造已正式上升為我國國家層面的戰(zhàn)略性調(diào)控措施之一。《意見》要求我國在“十四五”期末基本完成2000年前建成的老舊小區(qū)改造，充分表明政府對于全面、快速推動改造工作的決心。

北京當(dāng)前已全面進入城市更新的發(fā)展階段，中心城區(qū)的老舊小區(qū)用地超130 km2，占總居住用地的比例已高達40%[1]165，占住宅套數(shù)的比例高達35%[2]64。作為存量更新和社會治理的共同組成，老舊小區(qū)改造已經(jīng)成為城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升的重要抓手，也成為北京當(dāng)前打通規(guī)劃實施“最后一公里”的有效手段之一。

1.2 實現(xiàn)資金平衡是推動老舊小區(qū)高質(zhì)量改造的關(guān)鍵

《意見》將老舊小區(qū)改造的內(nèi)容劃分為3個類別，其中基礎(chǔ)類主要為市政基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施及樓體維修改造，提升類和完善類分別主要對應(yīng)環(huán)境改善、公共服務(wù)設(shè)施完善等內(nèi)容。改造任務(wù)的系統(tǒng)化要求增加了相應(yīng)的實施壓力，資金缺口較大、實施動力不足已成為當(dāng)前制約老舊小區(qū)改造的核心瓶頸之一。《意見》對于改造資金的籌措提出了4種主要方式，即居民出資、政府財政補助、原產(chǎn)權(quán)單位和專業(yè)經(jīng)營單位的資金支持和社會資本參與。從改造內(nèi)容的對應(yīng)性來看，《意見》明確了政府財政補助和專業(yè)經(jīng)營單位的資金均重點支持基礎(chǔ)類的改造項目，而作為居民出資的主要來源，住房維修專項資金僅適用于住宅公共部分的改造[3]58。可見上述3類改造資金均主要適用于基礎(chǔ)類改造項目，提升類和完善類的改造項目資金緊缺問題尤為突出，作為對接居民個性化需求的重要組成，其改造質(zhì)量較大程度上取決于社會資本的投資力度，因此探索實現(xiàn)改造資金平衡、提升社會資本參與改造的意愿對于老舊小區(qū)高質(zhì)量改造具有重要意義。

2 資金平衡導(dǎo)向下老舊小區(qū)改造的主要推動手段及問題

2.1 當(dāng)前研究綜述

為了更好地兼顧效率和公平，從各國城市更新的演進歷程上看，普遍呈現(xiàn)出由政府或市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元參與的發(fā)展趨勢[4]1，為使公私兩方主體充分發(fā)揮各自優(yōu)勢、形成互利共贏局面，產(chǎn)生了政府與社會資本的合作模式（PPPs模式），并長期在各國舊改中發(fā)揮著積極推動作用。該模式起源自20世紀90年代的英國，企業(yè)以一定時長內(nèi)某種特許經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益獲取融資完成實施，并以運營收益平衡改造成本[5]244，[6]1。雖然我國的探索進程較為短暫、尚存在一定的操作局限性，但利用好PPPs模式推動老舊小區(qū)改造已成為當(dāng)前的廣泛共識[7]11，[8]5，[9]91，[10]74。受制度背景的深刻影響，雖然各國PPPs模式運作機制存在一定差異性，但其核心目的和作用均相同，即圍繞緩解投資壓力、降低投資風(fēng)險、實現(xiàn)改造成本和收益的資金平衡、提升社會資本的參與意愿，形成了公共融資激勵和運營激勵兩類主要手段。

公共融資激勵在資金平衡中的作用更側(cè)重于“節(jié)流”，主要采用金融財稅等調(diào)控手段，重在降低和緩解資金平衡的難度和壓力。一方面，依靠融資、信貸等方式的創(chuàng)新，以融資成本、時限、渠道、資質(zhì)等方面的保障，令企業(yè)可獲取長期限、低成本的資金[10]75，[11]108，[12]102。另一方面，為政府多渠道讓利，包括稅務(wù)的減免、遞延、反哺等機制[11]107，[13]90，以及財政獎補或?qū)ｍ椯Y金支持[7]11，[10]72，[11]107，[12]103，[14]40，[15]36等。

運營激勵則更側(cè)重于“開源”，重在挖掘社會資本收益潛力，定向賦予社會資本一定的收益期權(quán)。一方面為空間利用的運營激勵，存在以住宅出售一次性獲取收益和以設(shè)施經(jīng)營長期增收兩種方式，主要手段為收益空間的用途調(diào)整，如盤活存量資產(chǎn)，通過商鋪租金、停車管理費增收[16]67-68；或收益空間的增容，如住宅加層[7]11、建筑密度獎勵機制（美國）[6]10等；或建立跨項目平衡機制，通過“肥瘦捆綁”實現(xiàn)多項目統(tǒng)籌平衡[11]106，[17]80等。另一方面為服務(wù)管理的運營激勵，如賦予社會資本基礎(chǔ)物業(yè)管理、有償社區(qū)服務(wù)（如養(yǎng)老、家政、維修、裝修等）、商業(yè)服務(wù)（如廣告）等經(jīng)營收益權(quán)[8]3-4，[9]94。

本文重點聚焦與規(guī)劃實施緊密關(guān)聯(lián)的空間利用運營激勵及改造成效維護涉及的基礎(chǔ)物業(yè)管理問題。

2.2 當(dāng)前研究主要問題

我國當(dāng)前老舊小區(qū)基礎(chǔ)類項目改造存在多種資金來源，企業(yè)可獲得穩(wěn)定、低額工程凈利潤，因投資風(fēng)險較低已成為當(dāng)前社會資本參與的主要方式。然而，提升類和完善類項目改造因利潤不穩(wěn)定、存在一定風(fēng)險，社會資本普遍持觀望態(tài)度，缺乏較為具體的實踐探索和實操經(jīng)驗?？傮w而言，我國當(dāng)前的探索仍然較大程度上停留在方向性、策略性層面，在研究視角、調(diào)控手段上存在一定系統(tǒng)性、實操性局限。

2.2.1 研究視角的局限

（1）空間協(xié)調(diào)層面：重項目自身、輕區(qū)域整體

項目視角下的資金平衡，往往以區(qū)域或整體市場的不平衡為代價。如住宅增容模式因其資金回籠速度較快、投資風(fēng)險低而較受市場歡迎，但該模式帶來的人口增量為城市遺留了公服設(shè)施資源和實施資金雙重缺口[14]43；而經(jīng)營空間的過量供給亦將引發(fā)區(qū)域供需市場失衡，進而導(dǎo)致項目收益能力降低、打破平衡預(yù)期[18]。

（2）作用環(huán)節(jié)層面：重改造建設(shè)、輕維護管理

當(dāng)前老舊小區(qū)改造重點聚焦在建設(shè)環(huán)節(jié)，較為忽視物業(yè)管理的完善，帶來成效快速衰敗、改造資源浪費的隱患，同時大量老舊小區(qū)由于體制原因普遍存在管理缺失的問題，如北京超半數(shù)老舊小區(qū)物業(yè)失管[2]65，完善物業(yè)管理對于打破靜態(tài)空間成效、持續(xù)給予居民獲得感具有重要意義。

2.2.2 調(diào)控手段的局限

（1）成本控制層面：重金融財稅、輕建設(shè)運營

當(dāng)前研究的成本壓縮調(diào)控手段主要聚焦在金融財稅等公共融資領(lǐng)域，較為忽視建設(shè)環(huán)節(jié)及運營環(huán)節(jié)中的成本控制問題。然而老舊小區(qū)中不同群體的需求差異體現(xiàn)出多樣化和個性化的特征，如何精準對接民需、合理篩選改造項目，依據(jù)需求急迫程度科學(xué)安排實施時序，縮減運營管理成本等問題，亦對于改造資金的有序投放和成效最大化具有積極意義。

（2）收益提升層面：重規(guī)劃導(dǎo)控、輕實操落地

當(dāng)前經(jīng)營收益期權(quán)最長時限為20年，在經(jīng)營時限既定的前提下，空間利用及服務(wù)管理兩者的收益影響因素具有一定的差異性。就空間利用而言，其收益主要受到經(jīng)營的規(guī)模及效益兩方面制約。經(jīng)營空間規(guī)模往往不足，不僅資源增容的難度較高，老舊小區(qū)內(nèi)部建設(shè)空間趨于飽和，受既有住宅日照條件的限制可供拆改新建的空間較為稀少，且既有資源存在較大的利用障礙，存量資源普遍存在土地用途變更、產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)等實施利用的路徑障礙；同時，除住宅出售模式可一次性快速回收成本，長周期經(jīng)營模式還需面對收益的穩(wěn)定性、可持續(xù)性保障和坪效提升等方面的經(jīng)營效益挑戰(zhàn)。就服務(wù)管理而言，制約收益的因素包括居民需求和選擇、服務(wù)質(zhì)量等，物業(yè)費的收繳還涉及居民繳費意愿的復(fù)雜問題。而當(dāng)前的調(diào)控手段主要聚焦規(guī)劃層面如何擴展資源的來源，對于資源利用的實施路徑、經(jīng)營效益和服務(wù)管理增收等實操性問題的應(yīng)對之策較為缺乏。

3 勁松北社區(qū)概況及改造難點

3.1 勁松北社區(qū)概況

勁松北社區(qū)位于北京市朝陽區(qū)勁松街道，地處中心城東二環(huán)至東三環(huán)之間、國貿(mào)CBD以南3 km處，是1978年建成的第一批成建制小區(qū)。當(dāng)前，小區(qū)常住人口9 494人、4 199戶，小區(qū)占地約26 hm2，總規(guī)模約20萬m2[19]。不僅居民改造的意愿較為強烈，小區(qū)陳舊的面貌與城市核心地帶的高端發(fā)展定位亦形成較強反差。

3.2 資金平衡導(dǎo)向下勁松北社區(qū)的改造難點

總體而言，勁松北社區(qū)改造實踐表現(xiàn)出一定的典型性、較高的復(fù)雜性，資金平衡存在一定難度。

（1）就空間協(xié)調(diào)而言，勁松街道老舊小區(qū)眾多，因建成年代較早，配套設(shè)施缺口較大。住宅增容模式存在人口、規(guī)模雙增量及對公共服務(wù)進一步加壓等問題，與北京當(dāng)前“減量提質(zhì)”的規(guī)劃要求存在多重矛盾，這決定了企業(yè)無法通過出售住宅快速回收成本，必將面臨經(jīng)營增收模式的收益風(fēng)險和不確定性挑戰(zhàn)。

（2）就作用環(huán)節(jié)而言，改造實施與物業(yè)管理完善的需求均較為強烈。該社區(qū)80%以上的住宅長期無物業(yè)管理[20]，極大地加速了社區(qū)老舊的進程。

（3）就改造成本而言，資金需求量較大。改造需求方面，由于該社區(qū)建成年代較早，老舊問題較為嚴峻、改造需求較多；改造質(zhì)量方面，因社區(qū)居民老齡化程度高達37%[21]46，對于無障礙性、安全性等改造需求迫切且品質(zhì)要求較高，相應(yīng)地增加了改造造價；改造投資主體方面，作為社會資本參與老舊小區(qū)改造的試點項目，政府不負擔(dān)該社區(qū)先期示范改造區(qū)域的基礎(chǔ)類改造項目的財政投資，較大程度上加重了企業(yè)的投資負擔(dān)。

（4）就改造收益而言，存在多重復(fù)雜的實施、運營挑戰(zhàn)。

針對設(shè)施經(jīng)營收益，設(shè)施經(jīng)營的規(guī)模存在4個方面的挑戰(zhàn)：其一，北京中心城要求規(guī)劃建筑規(guī)模動態(tài)零增長，在不增量的基礎(chǔ)上挖掘既有資源成為保障經(jīng)營空間規(guī)模的巨大阻力；其二，社區(qū)地處城市已建成區(qū)的核心地帶，周邊空間幾乎沒有剩余資源可與項目進行捆綁開發(fā)、平衡收益；其三，社區(qū)內(nèi)部存量資源總量較為有限，存量用房僅約5 000 m2、停車位僅約600個；其四，資源利用難度較大，其分布較為零散，權(quán)屬復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大，且既有資源中約3 000 m2存量用房為鍋爐房、約1 000 m2空間為堆煤場，公益性設(shè)施用地若調(diào)整用途為經(jīng)營性用地存在路徑障礙，同時由于歷史原因其余大量用房缺少完整的房權(quán)手續(xù)，亦存在盤活利用的困難。

設(shè)施經(jīng)營的效益存在兩方面挑戰(zhàn)：其一，社區(qū)當(dāng)前公共服務(wù)設(shè)施存在缺口，改造為公共服務(wù)設(shè)施用房不僅無法產(chǎn)生經(jīng)營收益，還會擠壓既有的可盈利空間資源，這將極大地制約社會資本改造公益性設(shè)施的積極性；其二，社區(qū)內(nèi)部及周邊的商業(yè)服務(wù)設(shè)施較為成熟完善，如便利店、小超市等，居民對于新增商業(yè)服務(wù)的需求較為有限，新增設(shè)施如何與既有商業(yè)設(shè)施形成錯位發(fā)展，保障長期、穩(wěn)定經(jīng)營增收的挑戰(zhàn)較大。

針對服務(wù)管理收益，核心難點在于如何提高物業(yè)費的收繳率，社區(qū)當(dāng)前僅有10%的住房為商品房[20]，大部分住宅原為單位公房，居民們習(xí)慣了單位統(tǒng)包統(tǒng)管的服務(wù)模式，對于物業(yè)服務(wù)付費存在較強的抵觸心理，基礎(chǔ)物業(yè)管理的自平衡難度較高。

4 勁松北社區(qū)改造概況及其資金平衡構(gòu)成和問題

4.1 勁松北社區(qū)改造及其資金平衡概況

2018年7 月，愿景集團與勁松街道簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，企業(yè)負責(zé)勁松北社區(qū)的改造設(shè)計及實施，并在規(guī)范入駐的情況下逐步接管勁松一區(qū)到八區(qū)整體的物業(yè)管理。2019年8月勁松北社區(qū)“一街兩園”示范區(qū)完成改造（見圖1），圍繞居民的個性化需求開展了包括加裝電梯、配套設(shè)施完善、無障礙改造、環(huán)境提升等30余項定制化改造[22]，并接管了社區(qū)的物業(yè)管理工作。

圖1 改造示范區(qū)范圍Fig.1 Scope of the reconstruction demonstration area

改造收益約為627萬元/年，主要包括兩部分：一為設(shè)施經(jīng)營收益，包含存量用房改造后的租金及停車管理費；二為服務(wù)管理收益，其中基礎(chǔ)物業(yè)管理前3年可獲區(qū)財政扶持資金[22]，當(dāng)前物業(yè)收費依據(jù)房管所統(tǒng)一標(biāo)準制定[23]，進入運營成熟期后物業(yè)費調(diào)整到平均1.15元/m2，若收繳率提升至80%，預(yù)計收益可達220萬元/年，而增值服務(wù)收益受居民需求影響，企業(yè)按照較為保守的低額收益進行初步測算（見表1）。

表1 改造收益簡析Tab.1 Brief analysis of renovation income

根據(jù)居民定制化需求和社區(qū)物業(yè)失管問題，企業(yè)對示范區(qū)改造投資共約3 000萬元[21]47，并產(chǎn)生年均基礎(chǔ)物業(yè)運營成本279萬元，這兩方面成為項目成本的主要構(gòu)成（見表2）。根據(jù)企業(yè)測算，結(jié)合綜合運營收益，項目在動態(tài)平衡運營、財務(wù)等成本的基礎(chǔ)上，運營10年可實現(xiàn)資金平衡，運營20年可實現(xiàn)8%的較低收益率[23]，這既保障了項目的可實施性，亦在較大程度上實現(xiàn)了改造收益還用于社區(qū)和居民的目標(biāo)。

表2 改造成本簡析Tab.2 Brief analysis of renovation cost

4.2 資金平衡導(dǎo)向下勁松北社區(qū)改造的主要問題

（1）社區(qū)內(nèi)部空間協(xié)調(diào)問題

項目利用社區(qū)約1/3存量用房資源及約90%停車空間的收益，僅能支撐約10%社區(qū)空間[24]的高質(zhì)量改造，剩余資源難以支撐社區(qū)整體實現(xiàn)與示范區(qū)同等質(zhì)量的改造，先期改造遺留的資源較少，后續(xù)引入社會資本進行投資改造的吸引力較弱。

（2）部分項目未實現(xiàn)資金平衡問題

就成本收益的構(gòu)成對應(yīng)性而言，盈利性項目包括經(jīng)營性設(shè)施、半經(jīng)營性設(shè)施、停車管理設(shè)施的運營和增值服務(wù)。存在運營赤字的包括如下兩項：其一，即使企業(yè)已獲3年的財政補貼，運營成熟期亦按照較為理想化的收繳率進行測算，基礎(chǔ)物業(yè)管理缺口仍高達59萬元/年，需要依靠其他收益測算值的14.5%填補赤字，即便除去停車管理和公益性設(shè)施涉及的低額人員費用成本，其虧損缺口仍然較大，此外可以預(yù)見未來物業(yè)管理費的收繳難度還將隨著收費標(biāo)準的提升進一步加大，因此保障物業(yè)管理收益處于較高且穩(wěn)定水平對于改善項目資金平衡壓力仍具有重要意義；其二，為公益性設(shè)施運營，因不產(chǎn)生經(jīng)營收益，無法平衡其自身的較低運營成本。

雖然勁松北社區(qū)示范區(qū)改造的資金平衡尚存在一定局限性，但其實踐中的創(chuàng)新性理念、方法及其面臨的共性改造困境均為社會資本參與老舊小區(qū)改造提供了有益經(jīng)驗和啟示。

5 資金平衡導(dǎo)向下勁松北社區(qū)改造的經(jīng)驗及啟示

5.1 研究視角優(yōu)化

勁松北社區(qū)改造中一定程度上打破了聚焦項目自身的、靜態(tài)的資金平衡視角局限，以整體、動態(tài)的資金平衡理念引領(lǐng)改造。

就收益方式而言，體現(xiàn)了區(qū)域整體協(xié)調(diào)性較強的特征。一方面，以城市修補為導(dǎo)向，結(jié)合人群構(gòu)成特征，通過補充社區(qū)缺口較大的生活性服務(wù)業(yè)設(shè)施和社區(qū)便民服務(wù)（如養(yǎng)老照料、維修等）進行增收，充分考慮居民的實際需求挖掘贏利點，從“什么賺錢干什么”的盈利思維轉(zhuǎn)為“需要什么補什么”的民生思維；另一方面，以存量盤活為導(dǎo)向，在既有資源再利用中挖掘收益，令社區(qū)的發(fā)展充分落實城市當(dāng)前“減量提質(zhì)”的規(guī)劃要求，不以區(qū)域利益受損為代價換取社區(qū)的良性發(fā)展。

就改造內(nèi)容而言，體現(xiàn)了關(guān)注社區(qū)長效、動態(tài)良性發(fā)展的理念，將空間改造與物業(yè)管理的完善共同作為改造任務(wù)，有利于提升改造成效和居民獲得感的持續(xù)性。

5.2 調(diào)控手段系統(tǒng)化

在整體、動態(tài)資金平衡導(dǎo)向下的改造內(nèi)容和收益方式，企業(yè)以“投資—設(shè)計—建設(shè)—運營”一體化實施模式深度參與改造，各環(huán)節(jié)的聯(lián)動亦可令資金平衡壓力更好地倒逼成本管控和收益增值，實現(xiàn)高精度的需求把脈、高效率的資源利用和高品質(zhì)的服務(wù)管理。

5.2.1 建設(shè)成本控制：以需求的精準對接優(yōu)化實施時序、提升資金投放效率

企業(yè)通過大樣本問卷調(diào)查、規(guī)劃師親身入住的“沉浸式”設(shè)計、意見征求等方式深度換位思考、搜集民意，統(tǒng)籌問題及需求，深度挖掘居民呼聲最高的定制化改造需求，并結(jié)合老齡化人群特征，優(yōu)先實施了需求迫切的無障礙設(shè)施、社區(qū)食堂等項目，以有限改造資金的精準投放實現(xiàn)了改造成本控制和資源高效利用。同時，架空線入地的單項改造成本高達512萬元，投資占比約17%，是成本最高的改造項目之一，然而作為必選項目之一，居民的改造意愿及獲得感卻較低。因此，為實現(xiàn)改造需求、成本與實施成效的統(tǒng)籌，勁松北社區(qū)在后續(xù)改造中將其簡化為捆扎改造，在實現(xiàn)線路規(guī)范及環(huán)境品質(zhì)提升的基礎(chǔ)上，大幅度壓縮了近期改造成本，節(jié)省的公共投資可用于近期更大范圍的改造，待遠期資金壓力較小時可再行實施標(biāo)準化改造。

5.2.2 物業(yè)成本控制：以片區(qū)整體規(guī)?；\營降低管理成本

由于物業(yè)管理收益存在較大的不可控性，其運營成本的壓縮顯得尤為重要?；谄髽I(yè)長期的改造實踐經(jīng)驗，若物業(yè)服務(wù)規(guī)模達80萬m2以上，可有效降低管理成本，進入成熟期后基本可實現(xiàn)盈虧自平衡。因此，企業(yè)能否合規(guī)接管勁松一區(qū)至八區(qū)的物業(yè)管理工作將成為物業(yè)管理成本控制的重要前提。

5.2.3 設(shè)施經(jīng)營收益擴大

5.2.3.1 保障經(jīng)營規(guī)模

（1）以資源的精細挖潛保障設(shè)施規(guī)模

老舊小區(qū)中普遍潛藏著規(guī)模較為可觀的存量資源，如隨著基礎(chǔ)設(shè)施的升級和生活質(zhì)量的改善而被閑置或低效利用的堆煤場、鍋爐房、自行車棚等，但這類空間由于規(guī)模較小、零星分布而往往易被忽視，若能將小微資源聚少成多、有序匹配化整為零的改造需求，將有效緩解資源不足的困境。企業(yè)通過系統(tǒng)開展資源梳理，在示范區(qū)改造中共利用挖潛的存量用房十余處，最小空間僅25 m2，總量達1 700 m2[21]47，并將停車設(shè)施進行集中管理，為經(jīng)營增收提供了可承載的空間。

（2）以產(chǎn)權(quán)不完整資源的過渡期利用保障企業(yè)的收益期權(quán)

老舊小區(qū)內(nèi)的大量存量用房普遍因歷史原因無完整房權(quán)手續(xù)，若能充分利用此類既有用房增補設(shè)施，既可緩解空間供給不足的資源矛盾，又可產(chǎn)生經(jīng)營收益并節(jié)約設(shè)施新建成本，對于滿足功能完善和資金平衡雙重需求具有積極意義。勁松北社區(qū)挖潛的資源中約30%的用房缺少完整房權(quán)手續(xù)，可產(chǎn)生約20%的經(jīng)營收益，當(dāng)前由朝陽區(qū)房管局授權(quán)、街道辦事處協(xié)調(diào)相關(guān)部門辦理經(jīng)營手續(xù)，以合規(guī)經(jīng)營實現(xiàn)資產(chǎn)價值提升、保障運營收益。

對于此類用房改造應(yīng)重點完善兩方面管控措施：一是給予特許經(jīng)營的政策保障，探索經(jīng)營手續(xù)辦理的簡易程序；二是以街鎮(zhèn)等基層管理部門為主體，建立嚴格的用途、時限等使用約束及違約懲罰機制，經(jīng)營權(quán)到期后應(yīng)進一步研究此類空間的產(chǎn)權(quán)、用途及其實施路徑等相關(guān)問題。

（3）以土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離保障低成本利用

基于我國當(dāng)前土地制度，存量土地用途變更引發(fā)的土地收益增值需通過上市“招拍掛”或補繳土地出讓金等方式實現(xiàn)利益分配和共享，若令社會資本能夠以較低成本與產(chǎn)權(quán)主體分享經(jīng)營增值收益，需要以土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離給予經(jīng)營保障，涉及存量劃撥用地、出讓用地及用房的再利用等多種情形，其中劃撥公益性用地更新為經(jīng)營性用地的實施阻力最大。如勁松北社區(qū)存在一處閑置鍋爐房，其存量資源占比約70%，該用房因缺乏路徑難以更新利用，若將其作為補充養(yǎng)老、菜市場等設(shè)施的場地，初步測算可產(chǎn)生350萬元以上的年均收益。

對于此類資源改造利用，應(yīng)重點完善兩方面管控措施，一是簡化用途變更的審批、管理及授權(quán)等流程，節(jié)約時間成本，如部分用房的功能改變可通過土地兼容規(guī)則的修改實現(xiàn)，由區(qū)規(guī)劃管理部門審定，而土地的用途改變應(yīng)不涉及權(quán)屬變更、不走“招拍掛”流程，并給予不繳納土地出讓金等成本保障；二是建立嚴格的用途、時限等相關(guān)約束與違約懲罰機制。

（4）以“微增容”落實減量規(guī)劃要求

由于加裝電梯等改造不會造成戶數(shù)、規(guī)劃人口承載量和公共服務(wù)需求的增加，這與前文提到的住宅增容模式存在本質(zhì)區(qū)別，因此應(yīng)鼓勵此類因改善居住環(huán)境、造福民生所必要的“微增容”[18]，并可通過規(guī)劃不計容的方式對接規(guī)劃管控要求。同時，若居民未出資參與改造，應(yīng)避免其分享由占用公共空間帶來的住宅增容收益[26]79，可通過不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息不變更的方式進行約束。

5.2.3.2 提升經(jīng)營效益

（1）以經(jīng)營業(yè)態(tài)精確配置保障收益的穩(wěn)定持續(xù)

為實現(xiàn)資源高效利用、精準化配置設(shè)施業(yè)態(tài)，基于社區(qū)內(nèi)部及周邊商業(yè)設(shè)施較為完善的特征，企業(yè)重點聚焦半公益性設(shè)施的增補。因該類設(shè)施較低的收益難以負擔(dān)較高的市場租金，在市場經(jīng)營擠壓和規(guī)劃管控盲區(qū)的雙重作用下，實際多為占道或流動經(jīng)營，此類設(shè)施的缺失成為老舊小區(qū)的共性問題，完善該類空間供給對于回應(yīng)民需及保障經(jīng)營收益的可持續(xù)性均具有重要意義。在示范區(qū)改造中，約60%空間（約1 000 m2）規(guī)劃為半公益性設(shè)施，用以補充租金承擔(dān)能力較弱的便民服務(wù)設(shè)施（修補攤、理發(fā)店、社區(qū)食堂等），約30%空間規(guī)劃為市場化的經(jīng)營性設(shè)施（小超市、糕點店等），約10%空間規(guī)劃為公益性設(shè)施（社區(qū)會客廳等）免費提供給社區(qū)使用[21]47。

（2）以經(jīng)營方式升級提升收益、產(chǎn)出效益

勁松北社區(qū)當(dāng)前經(jīng)營模式為傳統(tǒng)的“瓦片”經(jīng)營，市場化設(shè)施租金為8—9元/（m2?d），便民服務(wù)設(shè)施租金為3—5元/（m2?d），較低的租金導(dǎo)致對該類資源的大量需求，必然與資源緊缺產(chǎn)生矛盾，進而引發(fā)改造不平衡、不充分的問題。目前企業(yè)正在積極探索股權(quán)經(jīng)營合作等模式，基于資源及經(jīng)營能力差異化進行合作，以經(jīng)營方式的升級實現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險的分攤和經(jīng)營的增收。

（3）以政府購買或規(guī)劃激勵推動公益性設(shè)施的改造運營

為改善公益性設(shè)施不產(chǎn)生經(jīng)營收益帶來的實施動力制約，建議采用靈活多元的激勵機制如資金激勵，可按照一定的租賃標(biāo)準作為高質(zhì)量改造的經(jīng)營獎勵；或規(guī)劃指標(biāo)獎勵，允許新增同等規(guī)模的經(jīng)營性設(shè)施等。

5.2.4 基礎(chǔ)物業(yè)管理收益保障：以“先嘗后買”和社區(qū)治理提升居民信賴和服務(wù)付費的自覺

提升居民對社區(qū)的責(zé)任意識和對企業(yè)服務(wù)的信賴是提高物業(yè)費收繳率的關(guān)鍵因素之一，因此企業(yè)積極優(yōu)化服務(wù)方式并深入開展治理，以“先嘗后買”暖民心、以社區(qū)活動聚民心、以民需改造得民心，逐步獲取居民認可，以確權(quán)戶數(shù)同意率及面積同意率“雙過半”獲取物業(yè)進駐資格。一方面，企業(yè)承諾提供3個月物業(yè)服務(wù)無償體驗期，先期亦采用與房管所持平的低收費，以先服務(wù)、再體驗、后收費的方式，讓居民在看得見、摸得著的成效中打消對管理品質(zhì)的顧慮。另一方面，改造設(shè)計方案充分吸納居民意見，使居民更加珍視融入自身改造設(shè)想的社區(qū)環(huán)境；同時，頻繁組織趣味運動會、周末觀影、消夏集市等社區(qū)活動，居民社區(qū)歸屬感的持續(xù)增長亦為服務(wù)付費的意識提升奠定了堅實基礎(chǔ)。

此外，物業(yè)的規(guī)范化引入、先期的無償服務(wù)和平價的收費標(biāo)準是社區(qū)物業(yè)管理獲取3年財政扶植的重要原因，可將此類因素作為財政扶植規(guī)范化的約束機制。

6 結(jié)論

老舊小區(qū)改造資金平衡問題的核心是改造增值凈收益的穩(wěn)定和可持續(xù)擴大的問題。對于全面邁入存量更新發(fā)展階段的北京而言，控增量、促減量、提質(zhì)量的要求極大地增加了老舊小區(qū)改造平衡資金的難度，且超大城市復(fù)雜的實施任務(wù)亦不斷擠壓著城市中寶貴且有限的資源，因此北京的老舊小區(qū)改造必將直面更加嚴峻的形勢和復(fù)雜局面的挑戰(zhàn)。雖然勁松實踐中仍暴露出一定的成效局限性，但其不失為社會資本深度參與老舊小區(qū)改造的有益嘗試，為問題破解提供了系統(tǒng)化思路。就2020年的運營情況而言，當(dāng)前社區(qū)物業(yè)費收繳率已提升至80%[26]，已高于企業(yè)的預(yù)期，且其余項目基本達到企業(yè)的初始收益期望，勁松經(jīng)驗具有一定的推廣價值。其成功之處在于利用既有存量，基于城市修補和居民需求挖掘盈利點，體現(xiàn)了較強的城市發(fā)展集約性和協(xié)調(diào)性，并同步完善改造實施和物業(yè)維護，體現(xiàn)了較強的成效維護和居民獲得感的可持續(xù)性。同時，勁松實踐中結(jié)合成本、收益的分類構(gòu)成，針對實施時序、物業(yè)管理規(guī)模、資源挖潛、存量過渡利用、存量經(jīng)營權(quán)分離、增量指標(biāo)管理、業(yè)態(tài)配置、經(jīng)營方式、公益設(shè)施激勵、物業(yè)試用服務(wù)及財政扶植等方面進行了創(chuàng)新探索與實踐，體現(xiàn)了較強的資金平衡系統(tǒng)性和實操性。實踐基于規(guī)劃實施與規(guī)劃管理方式的優(yōu)化，為北京當(dāng)前的相關(guān)政策制定與完善提供了有力支撐。

社會資本參與老舊小區(qū)改造的資金平衡問題，絕不僅僅是對單一學(xué)科的挑戰(zhàn)。除本文重點聚焦的改造實施、物業(yè)管理、存量資源經(jīng)營等問題外，更加低息、長期的公共融資激勵、商業(yè)服務(wù)激勵等亦是系統(tǒng)破解該問題的重要組成。同時，城市的發(fā)展階段、政策導(dǎo)向、規(guī)劃要求、市場基礎(chǔ)等地域背景仍是研究開展的重要前提?？梢灶A(yù)見，在不同的外部環(huán)境下，部分城市和地區(qū)的實施運作將有更大的操作空間、更靈活的激勵手段，以及更多樣、更具地域適應(yīng)性的模式選擇。此外，就單一改造項目來看，要實現(xiàn)高質(zhì)量空間改造和高效率資金平衡，亦不僅僅是企業(yè)獨自的挑戰(zhàn)，需要地方政府、街道和社區(qū)管理部門、居民、土地權(quán)利人等多主體的協(xié)力推動，工作組織方式及社區(qū)治理等相關(guān)創(chuàng)新探索對于推動成本控制和收益提升也具有積極作用。總體而言，無論是多主體的深度協(xié)同、高質(zhì)量和可持續(xù)改造目標(biāo)、存在較大不確定性的收益方式和地域性的規(guī)劃制約，均層層提升了資金平衡問題的復(fù)雜性，激勵手段的持續(xù)性完善仍然需要更多創(chuàng)新實踐的探索支撐。