城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)轉(zhuǎn)型*

張京祥 黃龍顏 ZHANG Jingxiang, HUANG Longyan

0 引言

新城概念的原型可追溯到19世紀(jì)末20世紀(jì)初霍華德提出的田園城市理論[1]。為了解決倫敦這樣特大城市的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，后來(lái)又在田園城市理論的基礎(chǔ)上發(fā)展出衛(wèi)星城理論。二戰(zhàn)以后，為了解決人口增加、住房短缺問(wèn)題并適應(yīng)快速到來(lái)的郊區(qū)化趨勢(shì)，西方國(guó)家興起了新城運(yùn)動(dòng)，其中以英國(guó)最為典型[2]，[3]160。早在20世紀(jì)上半葉，中國(guó)當(dāng)時(shí)的首都計(jì)劃、大上海規(guī)劃等都引入了西方的新城思想。中華人民共和國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工業(yè)衛(wèi)星城主要是借鑒前蘇聯(lián)的模式，而1990年代后出現(xiàn)的各類(lèi)新城則大量學(xué)習(xí)西方城市的經(jīng)驗(yàn)。在特定制度環(huán)境中的中國(guó)新城擔(dān)負(fù)著與西方新城不同的一些歷史使命，尤其在改革開(kāi)放以后，新城的規(guī)劃建設(shè)不只是為城鎮(zhèn)化提供空間載體，而且被視為政府的“必要投資”[4]81與資本積累的重要手段[5]，[6]23，受到國(guó)家戰(zhàn)略選擇與市場(chǎng)運(yùn)作的雙重力量的支配。具有中國(guó)特色的新城發(fā)展模式不僅豐富了世界新城規(guī)劃建設(shè)史，而且支撐了中國(guó)高速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化時(shí)期的“增長(zhǎng)奇跡”實(shí)現(xiàn)。

如今中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過(guò)65%，城鎮(zhèn)化的階段、驅(qū)動(dòng)機(jī)制與格局也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變[7]。面對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境的巨大變化，中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)也必須同步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代的中國(guó)新城建設(shè)成就斐然，但是也暴露出城市規(guī)劃建設(shè)與治理中的一系列難題；在此背景下，近年來(lái)各種新城轉(zhuǎn)型、優(yōu)化發(fā)展模式回到?jīng)Q策層與坊間的視野①《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》（2020.10.31）提出“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無(wú)限擴(kuò)張”，“要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動(dòng)多中心、郊區(qū)化發(fā)展，有序推動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過(guò)密問(wèn)題”。[8]，中國(guó)的新城正在由早期注重開(kāi)發(fā)建設(shè)的“城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代”邁向注重運(yùn)營(yíng)管理的“城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代”[4]19。近年來(lái)，中國(guó)規(guī)劃學(xué)界再次關(guān)注新城的規(guī)劃建設(shè)[9]1，[10-14]，但總體來(lái)看尚缺少對(duì)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型背景下中國(guó)新城演化邏輯和發(fā)展趨勢(shì)的解讀。本文將基于城鎮(zhèn)化兩階段的分析框架，通過(guò)梳理中國(guó)的新城演進(jìn)歷程、分析其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，剖析新城轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心導(dǎo)向，并提出面向城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)總體策略，為那些正在建設(shè)或?qū)⒁ㄔO(shè)的新城提供有益啟發(fā)。

1 中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)階段的總體演進(jìn)

中國(guó)新城的發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)受到總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的深刻影響，總結(jié)中華人民共和國(guó)成立后70多年的歷史，我們可以把中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃橐韵?個(gè)階段（見(jiàn)表1）。

表1 中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)演進(jìn)的總體階段Tab.1 Phases of China's new town development

1.1 第一階段（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期）：圍繞重大工業(yè)項(xiàng)目布局配套的郊區(qū)衛(wèi)星城

中華人民共和國(guó)成立后實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，全面向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)與模式，在北京、上海、洛陽(yáng)等一些城市郊區(qū)建設(shè)了許多工業(yè)衛(wèi)星城。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)城市發(fā)展的主基調(diào)是建設(shè)“生產(chǎn)性城市”，這些郊區(qū)衛(wèi)星城作為落實(shí)生產(chǎn)力布局的空間載體，基本奉行“非城市化的工業(yè)化”建設(shè)原則，重點(diǎn)是圍繞重大工業(yè)項(xiàng)目布局配套相關(guān)生產(chǎn)性設(shè)施，而對(duì)服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，消費(fèi)空間很大程度上被壓縮[15]。這些郊區(qū)衛(wèi)星城肩負(fù)了“建立社會(huì)主義工業(yè)化基礎(chǔ)”的歷史使命，但在建設(shè)中伴隨著土地利用效率低、配套功能欠缺、環(huán)境品質(zhì)差等一系列問(wèn)題，是“先生產(chǎn)，后生活”時(shí)代城市規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)思想下的產(chǎn)物。

1.2 第二階段（1980年—1990年代中期）：由開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)的近郊產(chǎn)業(yè)新城

改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式逐漸轉(zhuǎn)軌，大量沉睡的生產(chǎn)要素被激活[6]21。1980年代國(guó)家在沿海地區(qū)及一些內(nèi)陸城市先后設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)載體，它們?cè)诳臻g上大多跳開(kāi)老城而獨(dú)立設(shè)置，由此帶動(dòng)了一批新城的出現(xiàn)與快速發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)用國(guó)家賦予的政策優(yōu)勢(shì)，積極引進(jìn)外資、先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，它們既是落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略部署、發(fā)展科學(xué)技術(shù)的空間載體，又是拓展城市功能結(jié)構(gòu)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極[16]。此時(shí)老城區(qū)多仍是承載城市各類(lèi)功能活動(dòng)的主要場(chǎng)所，而許多新城與主城區(qū)距離較遠(yuǎn)、配套服務(wù)尚不完善、生活氛圍不足，吸引、集聚人口的能力有限，“產(chǎn)城分離”“鐘擺交通”“有產(chǎn)無(wú)城”等現(xiàn)象還是比較普遍的。

1.3 第三階段（1990年代中期—2010年代初）：高速城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政復(fù)合驅(qū)動(dòng)的各類(lèi)新城

隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)，中國(guó)先后完成了國(guó)有土地有償使用、分稅制、住房商品化等一系列經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是1990年代后期愈加強(qiáng)烈的全球化競(jìng)爭(zhēng)外部環(huán)境、快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程、土地財(cái)政等激勵(lì)型經(jīng)濟(jì)體制等[17]57，給這一時(shí)期中國(guó)的“造城運(yùn)動(dòng)”帶來(lái)了強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，地方政府利用所掌握的土地資產(chǎn)與企業(yè)、金融資本聯(lián)手，成為推動(dòng)城市躍遷式擴(kuò)張的重要力量[18]。在這個(gè)背景下，圍繞各種重大項(xiàng)目、重大事件等興建的各類(lèi)新城大量的出現(xiàn)，除了產(chǎn)業(yè)新城外，還出現(xiàn)了諸如地產(chǎn)新城、科教新城、空港新城、商務(wù)新城甚至是國(guó)際合作的新城（例如中新蘇州工業(yè)園、中新天津生態(tài)城）等。

1.4 第四階段（2010年代初以來(lái)）：面向新發(fā)展環(huán)境的可持續(xù)型新城

2010年代初以來(lái)，國(guó)際、國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜、嚴(yán)峻，后金融危機(jī)、后疫情時(shí)代全球生產(chǎn)分工格局和貿(mào)易體系發(fā)生深刻的變化，為了在新時(shí)代大變局中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家提出了新城新區(qū)等新發(fā)展戰(zhàn)略并通過(guò)選擇優(yōu)勢(shì)空間、重新配置資源來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域與城市發(fā)展的有效干預(yù)[19]。與此同時(shí)，國(guó)家通過(guò)雄安新區(qū)、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等，促進(jìn)新發(fā)展理念、新規(guī)劃建設(shè)模式的落地展現(xiàn)；城市政府也開(kāi)始關(guān)注新城建設(shè)如何能夠更加匹配國(guó)家、區(qū)域的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)新城建設(shè)提升城市的功能與品質(zhì)，緩解高速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化時(shí)期的“城市病”與債務(wù)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)從“重資產(chǎn)開(kāi)發(fā)者”向“輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)者”角色的轉(zhuǎn)變。

2 城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代：新城建設(shè)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制及面臨問(wèn)題

中國(guó)大規(guī)模的新城建設(shè)始于1990年代中期，隨著改革開(kāi)放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸松動(dòng)并進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化的階段；另一方面土地資本化為城市發(fā)展提供了強(qiáng)大的融資能力與信貸支持，以外延式擴(kuò)張、資本型增長(zhǎng)為核心特征的城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代正式開(kāi)啟[20]86。

2.1 “政府主動(dòng)目標(biāo)+高速城鎮(zhèn)化+土地財(cái)政”的多向驅(qū)動(dòng)

探討這一時(shí)期中國(guó)的新城運(yùn)動(dòng)，必須將其置于高速城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景。城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代新城建設(shè)的主要?jiǎng)恿κ钦鲃?dòng)目標(biāo)、高速城鎮(zhèn)化和土地財(cái)政，也包括三者耦合作用形成的多向驅(qū)動(dòng)。政府力量的介入對(duì)于新城發(fā)展一直具有顯著的主導(dǎo)與推動(dòng)作用，新城是承載政府主動(dòng)目標(biāo)的政策工具、政府企業(yè)化主導(dǎo)下的空間重構(gòu)結(jié)果[17]58。在城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代，雖然大城市的老城區(qū)、小城鎮(zhèn)也曾一度作為吸納非農(nóng)業(yè)人口的空間載體[21-22]，但并未像諸多新城一樣扮演主要角色：新城既是一種生活環(huán)境，滿(mǎn)足了人口增長(zhǎng)的基本需求；又是一種價(jià)值空間，滿(mǎn)足了產(chǎn)業(yè)與資本的發(fā)展需求；同時(shí)，新城還是一種生產(chǎn)手段，支撐了政府土地財(cái)政過(guò)程的實(shí)現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代新城實(shí)現(xiàn)資本型增長(zhǎng)的核心動(dòng)力，主要來(lái)自中國(guó)特有的土地財(cái)政模式②趙燕菁認(rèn)為城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代的“土地財(cái)政”不是財(cái)政，而是資本型增長(zhǎng)的“土地金融”，城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代才真正走向運(yùn)營(yíng)型增長(zhǎng)的“土地財(cái)政”。按照這樣的觀點(diǎn)，本文中所提到的“土地財(cái)政”均是指城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代的“土地金融”，特此說(shuō)明。[20]86。改革開(kāi)放之后，城市政府作為中央政府的代理人對(duì)城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)進(jìn)行管理，它們將所掌握的土地資產(chǎn)作為信用基礎(chǔ)，把公共服務(wù)未來(lái)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)金流收益提前貼現(xiàn)到原始資本積累階段[23]。如此一來(lái)，城市政府便具有足夠的能力滾動(dòng)投入高質(zhì)量的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又可以將建成的公共產(chǎn)品再用于服務(wù)新增的城市人口，這套具有鮮明中國(guó)特色的“土地財(cái)政”模式為城市政府創(chuàng)造了充沛的資本供給，成為驅(qū)動(dòng)新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的重要引擎。因此從本質(zhì)上看，我國(guó)新城發(fā)展的主要?jiǎng)恿Σ⒎侨缥鞣侥菢觼?lái)自郊區(qū)化驅(qū)動(dòng)[24]，而是由“政府主動(dòng)目標(biāo)+高速城鎮(zhèn)化+土地財(cái)政”所形成的多向驅(qū)動(dòng)。

2.2 城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代新城規(guī)劃建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

（1）發(fā)展定位不清，城市功能發(fā)育不足。一些城市為了出于利益驅(qū)動(dòng)而盲目推動(dòng)新城建設(shè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新城建設(shè)與運(yùn)營(yíng)缺乏科學(xué)論證與前瞻謀劃，導(dǎo)致部分新城發(fā)展動(dòng)力不足、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題[25]；注重招商引資與土地財(cái)政等眼前效益與短期利益，而忽視對(duì)新城生活功能、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作配套等的建設(shè)，導(dǎo)致新城的綜合功能發(fā)育不足。

（2）土地利用效率低下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。新城規(guī)劃面積動(dòng)輒數(shù)十甚至上百平方公里，空間建設(shè)分散，一些用地甚至“開(kāi)而不發(fā)”，土地資源浪費(fèi)、利用效率低下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地級(jí)市財(cái)政收入的30%—35%、縣級(jí)財(cái)政收入的50%—70%來(lái)源于土地出讓和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收入[9]5，土地財(cái)政“寅吃卯糧”式的路徑依賴(lài)給地方帶來(lái)巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）空間尺度失調(diào)，新城活力缺失。貪大求洋、開(kāi)發(fā)粗放，新城建設(shè)追求“宏大敘事”的空間尺度，標(biāo)準(zhǔn)化的空間與建筑設(shè)計(jì)、快節(jié)奏的建設(shè)使得大量新城風(fēng)貌趨同、特色缺失。注重新城建設(shè)的外在形象而“人本關(guān)懷”不足，難以形成適宜人居的品質(zhì)與活力環(huán)境，新城居民缺乏歸屬感和凝聚力[26]。

3 城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代：新城規(guī)劃建設(shè)轉(zhuǎn)型的總體方向

在城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代，面對(duì)高速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需求，在“政府主動(dòng)目標(biāo)+高速城鎮(zhèn)化+土地財(cái)政”的多向驅(qū)動(dòng)下，即使一些新城的建設(shè)品質(zhì)不高也會(huì)帶來(lái)一定的產(chǎn)業(yè)和人口集聚；然而在城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代，中國(guó)越來(lái)越多的城市正面臨人口收縮、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、不確定性增大等壓力與問(wèn)題[27]。對(duì)于新城而言，一旦經(jīng)營(yíng)不善而失去獲取持續(xù)現(xiàn)金流的能力，城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代建成的龐大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施就會(huì)成為海量的“沉沒(méi)資本”，成為吞噬城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代新城運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流的“負(fù)資產(chǎn)”，因此，此時(shí)新城規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵策略就是盡量減少不能帶來(lái)新現(xiàn)金流的固定投資[20]87。總之，中國(guó)的新城規(guī)劃建設(shè)理念與策略亟需實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，必須主動(dòng)變革創(chuàng)新，正確把握新時(shí)代新城規(guī)劃建設(shè)的核心導(dǎo)向。

3.1 從城市增長(zhǎng)機(jī)器轉(zhuǎn)向城市可持續(xù)運(yùn)維

在以增長(zhǎng)主義為支撐的城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代，新城為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、外向型發(fā)展提供了一種可行方案，新城建設(shè)很大程度上是由“政府+資本”雙方合力推動(dòng)的結(jié)果，成為“中國(guó)增長(zhǎng)之謎”的重要組成部分。由于地方政府與經(jīng)濟(jì)精英集團(tuán)都具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，雙方建立的這種合作伙伴關(guān)系與企業(yè)化治理模式也被稱(chēng)為“城市增長(zhǎng)機(jī)器”（Urban Growth Machine）[17]58。然而，這種“雙向?qū)ぷ狻钡男袨椴⒉皇潜厝粫?huì)帶來(lái)預(yù)期的回報(bào)，如果土地出讓和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收入無(wú)法覆蓋地方債務(wù)，那么“城市增長(zhǎng)機(jī)器”就會(huì)土崩瓦解進(jìn)而演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)，目前中國(guó)許多“鬼城”出現(xiàn)的根本原因正在于此[28]6。

規(guī)避“鬼城”的“透支型收縮”③“透支型收縮”是指政府與市場(chǎng)為了實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)而盲目拉大城市空間發(fā)展框架，但遇到經(jīng)濟(jì)下行危機(jī)或結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力時(shí)不得不去庫(kù)存、去產(chǎn)能，這是一種可以扭轉(zhuǎn)的暫時(shí)性、局部性收縮。詳見(jiàn)參考文獻(xiàn)[28]5。需要從兩個(gè)階段來(lái)考慮：一是在新城前期的建設(shè)投入階段，需要審慎決策；二是在后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，需要找到新的發(fā)展動(dòng)力。經(jīng)過(guò)一二十年的投入建設(shè)，目前中國(guó)許多新城已經(jīng)具備了一定的規(guī)模和基礎(chǔ)，這些新城未來(lái)發(fā)展要從“城市增長(zhǎng)機(jī)器”轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘匈Y產(chǎn)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)?？傊?，能否整合資源從而創(chuàng)造有效需求、盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)而創(chuàng)造可持續(xù)的現(xiàn)金流，是至關(guān)城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代語(yǔ)境下中國(guó)新城發(fā)展成敗的關(guān)鍵。

3.2 從“城市的新城”轉(zhuǎn)向培育區(qū)域性節(jié)點(diǎn)

在城鎮(zhèn)化1.0時(shí)代，新城的規(guī)劃建設(shè)和功能影響大多局限在某一城市的轄區(qū)范圍之內(nèi)。而在2.0時(shí)代，新城規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略意義已上升到區(qū)域協(xié)同的層面，亦即要通過(guò)新城來(lái)架構(gòu)城市—區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新格局。新時(shí)代新城建設(shè)需要主動(dòng)呼應(yīng)更大尺度的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從城市的新城轉(zhuǎn)向區(qū)域的功能性節(jié)點(diǎn)，有條件的區(qū)域可以依托新城建設(shè)來(lái)加快形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型都市圈或城市群結(jié)構(gòu)，避免“一市獨(dú)大”的弊端，雄安新區(qū)就是一個(gè)典型的案例。再如上海的五大新城，都被定位為擁有“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)”影響的城市，在滿(mǎn)足職能分工專(zhuān)業(yè)化、城市功能綜合化的基本要求之外，還需要發(fā)揮輻射和服務(wù)區(qū)域的作用。簡(jiǎn)而言之，若干有條件的新城在2.0時(shí)代需要肩負(fù)雙重使命——不僅要承擔(dān)疏解主城區(qū)功能和人口的職能，還要成為支撐區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展甚至是在全球城市體系中的功能性節(jié)點(diǎn)。

3.3 從功能主義導(dǎo)向轉(zhuǎn)向注重多元價(jià)值融合

功能主義對(duì)中國(guó)的城市規(guī)劃有著深遠(yuǎn)的影響。功能主義導(dǎo)向的規(guī)劃建設(shè)方式符合工業(yè)化大生產(chǎn)的效率要求，然而歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，對(duì)功能主義的過(guò)分強(qiáng)調(diào)而忽視城市發(fā)展的綜合目標(biāo)，會(huì)帶來(lái)產(chǎn)城分離、特色喪失、空間冷漠、社會(huì)沖突等問(wèn)題，雅各布斯對(duì)此已有深刻論述。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，當(dāng)今的城市規(guī)劃已日益轉(zhuǎn)向?qū)θ宋闹髁x、社會(huì)公平、低碳環(huán)保、生態(tài)綠色等多元價(jià)值的關(guān)注[3]220。城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的中國(guó)新城建設(shè)，正在突破功能主義的舊束縛而轉(zhuǎn)向多元價(jià)值的融合，衡量城市運(yùn)營(yíng)水平的標(biāo)準(zhǔn)不再局限于經(jīng)濟(jì)效率，還需要綜合考慮社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的因素。規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變滲透在多種形式的實(shí)踐中，以雄安新區(qū)為例，其在規(guī)劃綱要中明確提出了綠色低碳、信息智能、宜居宜業(yè)、布局緊湊、交通便捷等建設(shè)目標(biāo)[29]。

3.4 從資本主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向“資本+人本”的復(fù)合驅(qū)動(dòng)

城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的新城建設(shè)若要取得成功，還需要資本與人本的復(fù)合驅(qū)動(dòng)。我國(guó)已跨越勞動(dòng)力無(wú)限供給的“劉易斯第一拐點(diǎn)”，勞動(dòng)力價(jià)格不斷上漲，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步融合成一元結(jié)構(gòu)[30]。與之相關(guān)聯(lián)的是城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變——發(fā)展邏輯從“聚資”轉(zhuǎn)向“聚人”，發(fā)展理念從“輕人本”轉(zhuǎn)向“重人本”，人群擇業(yè)觀從“先樂(lè)業(yè)再安居”轉(zhuǎn)向“先安居再樂(lè)業(yè)”[31]……以上這些轉(zhuǎn)變，均意味著人的價(jià)值被歷史性地“大寫(xiě)”，魅力的城市環(huán)境、高質(zhì)量的生活水平、溫暖的人文關(guān)懷成為城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力，誰(shuí)擁有了對(duì)“人”的吸引力，誰(shuí)就擁有了無(wú)限的未來(lái)。作為一種空間響應(yīng)，新城建設(shè)不僅要有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、建筑高度，而且要有社會(huì)溫度、精神氣度。城市規(guī)劃可通過(guò)干預(yù)物質(zhì)空間的多種手段，來(lái)塑造場(chǎng)所精神、市民精神，增強(qiáng)城市認(rèn)同感，促進(jìn)社會(huì)和諧，對(duì)人的體察關(guān)懷正是城市保持活力的根基所在。

4 面向城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)策略

面向城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)，一方面需要從國(guó)際國(guó)內(nèi)案例中總結(jié)得失、汲取經(jīng)驗(yàn)；另一方面則需立足于新時(shí)代發(fā)展形勢(shì)與國(guó)情實(shí)際，因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜地探索新城規(guī)劃建設(shè)的策略，為世界城市的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”“中國(guó)方案”。

4.1 審慎決策：綜合評(píng)估新城規(guī)劃建設(shè)的啟動(dòng)條件

城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代新城建設(shè)的環(huán)境條件已發(fā)生根本性的變化，因此，對(duì)于是否啟動(dòng)新城規(guī)劃建設(shè)的決策一定要非常審慎。七普數(shù)據(jù)表明中國(guó)許多城市已經(jīng)進(jìn)入了“人口收縮”的區(qū)間，除了上海、杭州、成都等未來(lái)尚有較大人口增量匯集的城市還有可能建設(shè)新城外，其他諸多城市事實(shí)上已經(jīng)失去了新城建設(shè)的人口動(dòng)力需求，這時(shí)再謀劃啟動(dòng)新城建設(shè)一定要慎之又慎。新城規(guī)劃決策必須避免忽視成本、透支未來(lái)的“高成本投入”，注重可持續(xù)現(xiàn)金流回報(bào)的“低成本運(yùn)營(yíng)”。

4.2 理性選址：盡量利用已有城鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)

對(duì)于新開(kāi)拓的新城，應(yīng)盡量利用已有城鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)。尤其是大都市區(qū)的郊區(qū)新城，應(yīng)成為相對(duì)于主城區(qū)的“反磁力中心”，要努力向綜合化方向發(fā)展。例如，上海的五大新城前身是主城區(qū)周邊的郊區(qū)（郊縣），這些新城本身就具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)與比較強(qiáng)勁的動(dòng)力，未來(lái)的目標(biāo)是與上海中心城區(qū)構(gòu)筑起網(wǎng)絡(luò)化的大都市區(qū)，并在長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群內(nèi)發(fā)揮重要的功能影響。

4.3 區(qū)域協(xié)同：運(yùn)用體制創(chuàng)新來(lái)為新城發(fā)展注入新動(dòng)力

面對(duì)城市區(qū)域化、區(qū)域城市化的總體發(fā)展態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的新城不僅是疏解中心城區(qū)功能與人口的“反磁力中心”，而且將會(huì)成長(zhǎng)為具有輻射區(qū)域影響力的功能性節(jié)點(diǎn)。然而由于行政體制、財(cái)稅體制、戶(hù)籍政策等因素的影響，如何推動(dòng)新城有機(jī)融入?yún)^(qū)域發(fā)展大格局依然有很大的空間。未來(lái)應(yīng)努力消除要素區(qū)域性流動(dòng)的各種障礙，運(yùn)用體制創(chuàng)新為新城發(fā)展注入新的動(dòng)力。

4.4 精在體宜：回歸人本價(jià)值的空間發(fā)展理念

中國(guó)城市自古以來(lái)就有“精在體宜”的營(yíng)建傳統(tǒng)，環(huán)境營(yíng)造是與心境體驗(yàn)無(wú)法分割的景觀實(shí)踐。新時(shí)代的新城應(yīng)回歸人本價(jià)值的空間發(fā)展理念，追求自然、人文與環(huán)境的統(tǒng)一。在總體布局上，塑造開(kāi)敞區(qū)域+緊湊城市的空間格局，強(qiáng)化區(qū)域性藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)；在社區(qū)規(guī)劃中，完善生活圈服務(wù)體系，兼顧生產(chǎn)的高效率與居民日常生活的便捷性；在城市設(shè)計(jì)中，善于發(fā)掘地方文脈、運(yùn)用藝術(shù)思維營(yíng)造富有人情味的場(chǎng)所，提供更多的公共空間發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”的觸媒效應(yīng)；在開(kāi)發(fā)策略上，空間開(kāi)發(fā)要更為緊湊、功能更為復(fù)合多元，盡量將有限的資源、人口在空間上集聚起來(lái)，漸次開(kāi)發(fā)，由此來(lái)培育、激發(fā)新城的活力。

4.5 務(wù)實(shí)謀劃：順應(yīng)“人產(chǎn)城”規(guī)律統(tǒng)籌新城建設(shè)的時(shí)空順序

進(jìn)入城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下行、城鎮(zhèn)化動(dòng)力趨緩等現(xiàn)實(shí)形勢(shì)，新城建設(shè)不能再“拉框架”“下跳棋”，而要理性、務(wù)實(shí)地謀劃新城的人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等要素導(dǎo)入的時(shí)空順序與策略。新城規(guī)劃建設(shè)必須充分認(rèn)識(shí)、尊重“人—城—產(chǎn)”的基本規(guī)律，注重謀劃各種要素導(dǎo)入、空間建設(shè)投入的時(shí)空順序，避免在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中造成不必要的浪費(fèi)，這就需要將策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)等原先分裂的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)一體化的整合聯(lián)動(dòng)。

4.6 量體裁衣：有效管控建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本并創(chuàng)造持續(xù)現(xiàn)金流

以土地財(cái)政為主的投資驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)模式日趨乏力，運(yùn)營(yíng)能力、現(xiàn)金流保障能力對(duì)未來(lái)城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，管控建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本是決定新城未來(lái)發(fā)展成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們要避免簡(jiǎn)單地將“智慧城市”“低碳城市”“生態(tài)城市”等概念化，導(dǎo)致脫離實(shí)際的建設(shè)高投入、運(yùn)營(yíng)高成本。同時(shí)，要理性確定基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)，避免將來(lái)形成華而不實(shí)的“負(fù)資產(chǎn)”。從供給側(cè)考慮，創(chuàng)造現(xiàn)金流的一個(gè)重要路徑是積極發(fā)展以科技創(chuàng)新為主體的新基建，并在治理手段和空間供給兩方面予以支持。

5 結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代是多種力量、多種機(jī)制交織影響的變革時(shí)代，新的環(huán)境賦予了中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)新的內(nèi)涵。新時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，確立新導(dǎo)向、拓展新思路、謀劃新策略。由于發(fā)展基礎(chǔ)與背景的巨大差異、發(fā)展環(huán)境的巨大轉(zhuǎn)變，當(dāng)年工業(yè)化時(shí)代的西方新城規(guī)劃建設(shè)理論與模式已經(jīng)無(wú)法適用于中國(guó)，更不能指引中國(guó)的未來(lái)。未來(lái)的新城規(guī)劃建設(shè)中，我們不僅要拒絕生搬硬套西方的模式和做法，而且還要警惕“刻舟求劍”式地沿襲增長(zhǎng)主義思維與規(guī)劃傳統(tǒng)，中國(guó)的新城需走出一條切合實(shí)際的轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展之路。同時(shí)需要指出的是，中國(guó)面對(duì)整體轉(zhuǎn)型的大背景、巨大的區(qū)域發(fā)展差異，不存在也不應(yīng)該追求“放之四海而皆準(zhǔn)”的新城規(guī)劃建設(shè)范式。緊密針對(duì)地區(qū)實(shí)際而理性務(wù)實(shí)地探求新城規(guī)劃建設(shè)的適用策略，應(yīng)成為我們不二的選擇。