社區(qū)與社區(qū)規(guī)劃的空間維度*

黃 怡 HUANG Yi

從20世紀(jì)80年代中期開始，“社區(qū)”概念在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)專業(yè)與行政政策范疇、基層實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)生活中的使用范圍日漸廣泛，當(dāng)前“社區(qū)”已成為我國(guó)社會(huì)文化思潮的重要部分，然而不同語(yǔ)境的社區(qū)概念形成了既互動(dòng)又沖突的關(guān)系。作為跨領(lǐng)域討論的前提，對(duì)于社區(qū)與社區(qū)規(guī)劃的空間維度進(jìn)行正本清源的探討顯得尤為重要而迫切。

1 “社區(qū)”學(xué)術(shù)概念中的空間內(nèi)涵

社區(qū)是人類最基本的生活場(chǎng)所，最早以實(shí)體形式存在的是農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)業(yè)社區(qū)。社區(qū)也是最基本、最廣泛的社會(huì)學(xué)單位概念，社區(qū)概念的緣起可追溯至英國(guó)歷史學(xué)家梅因（H S Maine）于1871年出版的著作《東西方的村落社區(qū)》和英國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家西波姆（F A Seebohm）于1883年出版的著作《英國(guó)的村落社區(qū)》。兩位學(xué)者均將村落視為社區(qū)，探討古老階段的社會(huì)現(xiàn)象。亦即社區(qū)概念自其誕生之初，就以具體空間的意象存在，與生俱來地蘊(yùn)含了空間的內(nèi)涵和價(jià)值。更廣為人知的德國(guó)早期社會(huì)哲學(xué)家滕尼斯（F J Tonnies）于1887年在著作《社區(qū)與社會(huì)》（Gemeinnschaft Und Gesellschaft）中對(duì)社區(qū)概念的描述則包含了居住與工作場(chǎng)所的空間內(nèi)涵。

20世紀(jì)上半葉美國(guó)芝加哥人類生態(tài)學(xué)派所系統(tǒng)論述的社區(qū)對(duì)象轉(zhuǎn)向城市社區(qū)，以城市鄰里為基礎(chǔ)，迥異于此前歐洲研究中側(cè)重的農(nóng)村社區(qū)。芝加哥社區(qū)研究思想發(fā)軔于“世界上最完整的社會(huì)實(shí)驗(yàn)室之一”的芝加哥市，雖然社會(huì)學(xué)的要素可以在較小的社區(qū)中研究，但是當(dāng)時(shí)世界上“沒有城市比芝加哥呈現(xiàn)出更為廣泛多樣的典型的社會(huì)問題”，由此明確表示對(duì)于社區(qū)空間尺度的關(guān)注。學(xué)派代表人物之一伯吉斯（E Burgess）特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)的地域含義，于1925年提出關(guān)于都市土地使用與社區(qū)隔離的同心圓模式（concentric zone model）。另一位成員麥肯奇（R D Mckenzie）則將社區(qū)定義擴(kuò)展到更廣大的大都市地區(qū)，他在1933年出版的著作《大都市社區(qū)》（The Metropolitan Community）中，將大都市區(qū)域稱作“新型超級(jí)社區(qū)”。

國(guó)內(nèi)于20世紀(jì)30年代正式出現(xiàn)“社區(qū)”這一外來引進(jìn)的概念表述，時(shí)任燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授吳文藻及其學(xué)生費(fèi)孝通等人在引介芝加哥社會(huì)學(xué)派研究成果時(shí)，經(jīng)反復(fù)斟酌把community譯作“社區(qū)”，并賦予其在一定地域內(nèi)共同活動(dòng)和生活的共同體的涵義。如果說國(guó)內(nèi)的社區(qū)概念在時(shí)間內(nèi)涵的表達(dá)上曾存在重大疏漏[1]，然而社區(qū)概念中的空間內(nèi)涵似乎從未被忽略。費(fèi)孝通主持編寫的《社會(huì)學(xué)概論》（1984）中將社區(qū)定義為：若干社會(huì)群體（家庭、民族）或社會(huì)組織（機(jī)關(guān)、團(tuán)體）聚集在一地域里，形成一個(gè)在生活上互相關(guān)聯(lián)的大集體?！吨袊?guó)大百科全書》中對(duì)社區(qū)的定義是“通常指以一定地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)群體”?！睹裾筷P(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中對(duì)社區(qū)的表述是，指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。在上述國(guó)內(nèi)定義中，“地（理區(qū)）域”表達(dá)了空間的內(nèi)涵，但是對(duì)于地域范圍及其大小并無明確規(guī)定。

2 我國(guó)相關(guān)社區(qū)實(shí)踐中“社區(qū)”的空間定義

我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)和管理實(shí)踐領(lǐng)域?qū)ι鐓^(qū)概念及問題普遍表達(dá)了強(qiáng)烈的興趣，對(duì)社區(qū)概念也進(jìn)行了多樣闡述，從不同的視角和背景對(duì)其進(jìn)行界定，并形成特定的關(guān)聯(lián)。由于社區(qū)概念初始蘊(yùn)含的空間維度并非自明的，在實(shí)際應(yīng)用中存在很大的彈性。鑒于空間具有深刻的本源作用，很有必要重新審視相關(guān)社區(qū)實(shí)踐中“社區(qū)”的空間維度差異及其衍生問題。

2.1 行政語(yǔ)境中社區(qū)的空間規(guī)定

20世紀(jì)80年代，隨著改革開放的不斷深入，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，包括街道辦事處、居民委員會(huì)在內(nèi)的城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨改革和調(diào)整的任務(wù)，社區(qū)的地位和作用突顯出來。術(shù)語(yǔ)“社區(qū)”開始進(jìn)入我國(guó)行政領(lǐng)域，1986年至1996年的10年間，在國(guó)家民政部的推動(dòng)下，全國(guó)各大城市的社區(qū)服務(wù)快速發(fā)展。2000年11月《民政部關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》發(fā)布，由此開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行社區(qū)體制改革，推廣社區(qū)組織模式，推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。按照這份意見的精神，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市將城市社區(qū)范圍設(shè)定在經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)，唯有上海例外。

20世紀(jì)90年代，上海首先在街道層面開始社區(qū)建設(shè)探索。1996年1月確定了人民廣場(chǎng)、五里橋、新華路等10個(gè)街道作為城市管理綜合改革試點(diǎn)。同年，上海提出“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制構(gòu)想，形成社區(qū)管理建設(shè)新體制，街道作為市、區(qū)兩級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，處于三級(jí)管理的位置。民政部同意了上海的探索，將社區(qū)定位在街道辦事處層級(jí)，即居民委員會(huì)的上一層級(jí)，社區(qū)范圍設(shè)定為街道轄區(qū)范圍。從25年的實(shí)踐成效來看，街道社區(qū)是與上海超大城市性質(zhì)規(guī)模相適應(yīng)、相匹配的有效做法。

因此，我國(guó)“社區(qū)”的行政界定并不一致，空間外延存在差異（見圖1）。目前，全國(guó)絕大多數(shù)城市（北京、深圳、廣州、天津、武漢、南京、太原等）的行政區(qū)劃層級(jí)是“市—區(qū)—街/鎮(zhèn)—居/村（社區(qū)）”，社區(qū)對(duì)應(yīng)于居委會(huì)/村委會(huì)層級(jí)，一個(gè)居委會(huì)社區(qū)對(duì)應(yīng)若干住宅小區(qū)或住宅區(qū)，一個(gè)村委會(huì)社區(qū)對(duì)應(yīng)若干自然村或居民小組；極少數(shù)城市（上海）的行政區(qū)劃層級(jí)是“市—區(qū)—街/鎮(zhèn)（社區(qū)）—居/村”，社區(qū)對(duì)應(yīng)于街道、鎮(zhèn)層級(jí)。上海浦東新區(qū)下轄12個(gè)街道、24個(gè)鎮(zhèn)，由于相對(duì)浦西來說地域廣大，故而在街/鎮(zhèn)社區(qū)之下，設(shè)有鎮(zhèn)管居委會(huì)社區(qū)（見圖1）。分布于不同性質(zhì)、規(guī)模、等級(jí)的城市，處于不同行政層級(jí)，故而社區(qū)之間的規(guī)模差別非常大，有些社區(qū)在用地規(guī)模上差別大至百倍以上，人口規(guī)模差異數(shù)十倍。這也為后續(xù)實(shí)踐中的許多問題埋下前因。

圖1 我國(guó)社區(qū)行政界定的差異Fig.1 Differences in the administrative definition of community in China

2.2 社區(qū)治理和社區(qū)網(wǎng)格化管理中社區(qū)的空間所指

隨著近年來社會(huì)管理、社會(huì)治理的重心不斷向城鄉(xiāng)社區(qū)落實(shí)，社區(qū)已成為社會(huì)管理和社會(huì)治理的前沿。在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于社區(qū)和社區(qū)治理的講話中，在不同城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的具體操作中，社區(qū)的空間范圍所指也是具體的、特定的。

自2016年以來，習(xí)近平總書記曾在不同場(chǎng)合、不同城市社區(qū)表達(dá)了對(duì)于社區(qū)和社區(qū)治理的關(guān)注（見表1）。這些講話所在的地點(diǎn)大都是各地的居委會(huì)社區(qū)，由于社區(qū)治理的核心是全體社區(qū)成員平等協(xié)商，居委會(huì)社區(qū)是較為合適的空間范圍。而城市治理的“最后一公里”在社區(qū)，則契合了上海這樣的街道社區(qū)空間尺度。

表1 國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)講話中所涉及城市社區(qū)空間范圍Tab.1 The spatial scope of urban communities referred in the speeches of the national leader

在社區(qū)治理之前講得更多的是社區(qū)管理，目前社區(qū)網(wǎng)格化管理模式仍在發(fā)揮作用。2004年北京市東城區(qū)引入“萬米網(wǎng)格”城市管理理念，以1萬m2（1 hm2）為基本單位，對(duì)社區(qū)空間進(jìn)行細(xì)化。目前東城區(qū)有17個(gè)街道、182個(gè)社區(qū)，劃分為2 322個(gè)萬米單元網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)管理責(zé)任的網(wǎng)格化。這種與互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)、數(shù)字化城市管理體系相結(jié)合的社區(qū)網(wǎng)格化管理模式在全國(guó)各省市地級(jí)以上城市得到推廣，但是各地網(wǎng)格系統(tǒng)的具體設(shè)計(jì)與做法不盡一致。

例如安徽淮南市田家庵區(qū)設(shè)計(jì)了基層社會(huì)事務(wù)管理服務(wù)“三級(jí)網(wǎng)格”系統(tǒng)，街道為第一級(jí)網(wǎng)格，社區(qū)（居委會(huì)）為第二級(jí)網(wǎng)格，社區(qū)再劃分出若干個(gè)責(zé)任區(qū)作為第三級(jí)網(wǎng)格（責(zé)任區(qū)），其中第三級(jí)網(wǎng)格是網(wǎng)格系統(tǒng)中的培育重點(diǎn)。而山東濟(jì)南市市中區(qū)舜耕街道舜德社區(qū)的三級(jí)網(wǎng)格化管理設(shè)定為，社區(qū)綜合黨委、居委會(huì)為一級(jí)網(wǎng)格，5個(gè)物業(yè)管理小區(qū)為二級(jí)網(wǎng)格，39座居民樓為三級(jí)網(wǎng)格[2]。這兩個(gè)案例反映出不同城市網(wǎng)格化管理中社區(qū)網(wǎng)格懸殊的空間差異。同時(shí)也表明脫離了社區(qū)的空間所指而簡(jiǎn)單地討論社區(qū)網(wǎng)格化管理，所涉及問題的性質(zhì)、難度及解決路徑方式都會(huì)流于空泛和缺少具體適用性。

2.3 社會(huì)行動(dòng)語(yǔ)境中社區(qū)定義的空間范圍

近年來，各地逐步呈現(xiàn)出較集中的“社區(qū)運(yùn)動(dòng)”潮涌之勢(shì)，包括社區(qū)營(yíng)造、社區(qū)參與、社區(qū)空間微更新、社區(qū)治理等。然而無論是政府主導(dǎo)的社區(qū)項(xiàng)目，還是民間自發(fā)的社區(qū)行動(dòng)，在對(duì)社區(qū)的空間維度的認(rèn)知理解與行動(dòng)把握上都有很大的不足。

由于城市更新的持續(xù)性和城市治理的常態(tài)化，目前一些城市的老舊住區(qū)更新、公共空間微更新、社區(qū)空間微更新、美麗家園、美麗街區(qū)等各類社區(qū)更新建設(shè)項(xiàng)目繁多，幾乎全都集中在“社區(qū)”層面實(shí)施，但是在社區(qū)的空間落實(shí)上卻是嚴(yán)重割裂的。規(guī)劃資源局負(fù)責(zé)的社區(qū)空間微更新突出點(diǎn)狀空間，綠化市容局負(fù)責(zé)的“美麗街道”項(xiàng)目突出線形空間，住建局負(fù)責(zé)的“美麗家園”項(xiàng)目突出面狀空間。表面上看，各部門管轄的城市社區(qū)空間范圍基本明確，財(cái)政投資和歸口管理各自職責(zé)分明，界限清晰，但是不同層級(jí)的社區(qū)往往被動(dòng)承接，顯然缺少對(duì)社區(qū)空間的系統(tǒng)性、整體性統(tǒng)籌考慮。無論項(xiàng)目的實(shí)施效果、工作效率，還是資源的綜合優(yōu)化高效可持續(xù)利用，其結(jié)果都不盡人意。

在民間社區(qū)行動(dòng)領(lǐng)域，上海、南京、成都、深圳等城市有越來越多的社會(huì)組織、志愿者積極參與各類社區(qū)營(yíng)建行動(dòng)，例如基于在地協(xié)作勞動(dòng)的城市社區(qū)花園、社區(qū)農(nóng)園建設(shè)，基于社區(qū)資源或創(chuàng)意的社區(qū)特色節(jié)日。而“社區(qū)”一詞隨之被社區(qū)管理和鄰里工作者們頻繁使用，但是所指社區(qū)的空間尺度相差甚遠(yuǎn)，覆蓋了院落、組團(tuán)、小區(qū)到居住區(qū)的廣大范圍。特定社區(qū)的相關(guān)實(shí)踐固然可以發(fā)揮不同范圍和程度的作用，但是在經(jīng)驗(yàn)推廣或理論提升時(shí)，忽略空間尺度差異，將社會(huì)學(xué)概念中的社區(qū)與日常實(shí)踐管理中的社區(qū)混為一談，可能會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。

3 “15分鐘社區(qū)生活圈”的空間內(nèi)涵

2016年《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》（試行）和《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃研究與實(shí)踐》發(fā)布，2017年9月《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》、2018年1月《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》先后公布，均提出打造“15分鐘社區(qū)生活圈”的理念。而自2019年啟動(dòng)編制，至2021年6月，自然資源部發(fā)布《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（TD/T 1062-2021）[3]，進(jìn)一步把相關(guān)理念和行動(dòng)向全國(guó)推廣。

廣州、深圳、杭州、武漢等城市相繼提出和制定各自的社區(qū)生活圈規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略。但是由于民政部對(duì)全國(guó)社區(qū)的空間范圍初始設(shè)定不同，城市之間產(chǎn)生了較大的操作差異（見表2）?？煞譃閮纱箢悾海?）按街道社區(qū)范圍的上海模式。無需另外劃分社區(qū)生活圈，上海的街道社區(qū)與15分鐘社區(qū)生活圈大體是匹配的，5分鐘、10分鐘、15分鐘時(shí)間步行范圍表達(dá)了社區(qū)內(nèi)部多尺度的空間差異。（2）總體規(guī)劃劃圈—分區(qū)規(guī)劃深化—控詳規(guī)劃落實(shí)的北京模式。街區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)居住公共服務(wù)設(shè)施在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃過程中確定。武漢大致類似此模式。

表2 部分城市“15分鐘社區(qū)生活圈”指定情況Tab.2 Designation of 15-minute community-based life range in selected cities

對(duì)于上海以外的城市來說，一個(gè)15分鐘社區(qū)生活圈需要整合若干居委會(huì)社區(qū)，也就是若干社區(qū)共用“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”設(shè)施。因此，首先要在城市總體層面劃分社區(qū)生活圈（見圖2-圖3），其中必然涉及空間劃分依據(jù)及劃分精度的問題。在西安的情形中，明確了街道級(jí)與社區(qū)級(jí)（即居委會(huì)級(jí)）兩個(gè)層級(jí)的社區(qū)生活圈，有些類似于上海的做法。武漢以控規(guī)管理單元、社區(qū)行政邊界線為主要基礎(chǔ)，綜合考慮居民的日常生活需求，結(jié)合公共服務(wù)設(shè)施分布、城市快速路、主干道等多種因素劃定。按照15分鐘步行可達(dá)、服務(wù)人口為3萬—6萬人、規(guī)模為1—3 km2的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建社區(qū)生活圈。劃分結(jié)果如圖3所示[4]，接近于街道辦事處轄區(qū)分布圖。事實(shí)上，如果社區(qū)生活圈的劃分突破行政邊界，在具體實(shí)施時(shí)則很可能面臨跨界統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難題。

圖2 太原市社區(qū)生活圈布局示意Fig.2 Diagrammatic layout of community-based life range in Taiyuan City

圖3 武漢市主城區(qū)15分鐘社區(qū)生活圈劃分Fig.3 Schematic division of 15-minute communitybased life range in the city of Wuhan

4 “完整居住社區(qū)”的空間內(nèi)涵

2010年吳良鏞院士提出“完整社區(qū)”的概念，完整社區(qū)“不僅包括住房問題，還包括服務(wù)、治安、衛(wèi)生、教育、對(duì)內(nèi)對(duì)外交通、娛樂、文化公園等多方面因素，既包括硬件又包括軟件”[6]。2019年12月全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議提出推進(jìn)“完整社區(qū)”建設(shè)，試點(diǎn)打造一批完整社區(qū)，2020年8月由住建部牽頭13家部委（不涉及民政部）聯(lián)合發(fā)布《完整居住社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《標(biāo)準(zhǔn)（試行）》”），2021年12月住建部發(fā)布《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》[7]（以下簡(jiǎn)稱“《指南》”），但是“完整社區(qū)”變成了“完整居住社區(qū)”，兩者的概念內(nèi)涵是有區(qū)別的。

根據(jù)《指南》，“完整居住社區(qū)”是指在居民適宜步行范圍內(nèi)有完善的基本公共服務(wù)設(shè)施、健全的便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、完備的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、充足的公共活動(dòng)空間、全覆蓋的物業(yè)管理和健全的社區(qū)管理機(jī)制，且居民歸屬感和認(rèn)同感較強(qiáng)的居住社區(qū)。完整居住社區(qū)的規(guī)模（2.2條）要求，“各地應(yīng)根據(jù)兒童、老年人等社區(qū)居民的步行能力、基本服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能力以及社區(qū)綜合管理能力等，合理確定完整居住社區(qū)規(guī)模。以居民步行5—10分鐘到達(dá)幼兒園、老年服務(wù)站等社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施為原則”。至于“以城市道路網(wǎng)、自然地形地貌和現(xiàn)狀居住小區(qū)等為基礎(chǔ)，與社區(qū)居民委員會(huì)管理和服務(wù)范圍相對(duì)接，因地制宜合理確定居住社區(qū)規(guī)?！保彩且?guī)劃中常規(guī)的空間布局與劃分法則?！霸瓌t上單個(gè)居住社區(qū)以0.5萬—1.2萬人口規(guī)模為宜”，此規(guī)模相當(dāng)于過去半個(gè)多世紀(jì)以來遵循的居住區(qū)—居住小區(qū)—居住組團(tuán)構(gòu)成的居住區(qū)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)等級(jí)體系中的居住小區(qū)。

從《指南》提供的完整居住社區(qū)規(guī)模示意圖幾個(gè)案例來看，面積規(guī)模為15—25 hm2，正是居住小區(qū)的規(guī)模?？梢哉f，所謂“完整居住社區(qū)”在很大程度上是換了一個(gè)標(biāo)簽的標(biāo)準(zhǔn)居住小區(qū)，其適用性主要應(yīng)該指向兩類：一是城市里空間規(guī)模不完整的棚戶區(qū)、城中村、自建房等，二是城市更新中因功能不完整而需要功能提升、查漏補(bǔ)缺的居住小區(qū)。

由于社區(qū)概念自身所包含的空間與地域特性，《指南》及所含《標(biāo)準(zhǔn)（試行）》主要從居住社區(qū)的功能要素出發(fā)，輔以人口規(guī)模指引，預(yù)留了彈性，但是也增加了實(shí)際操作時(shí)的不確定性，地方執(zhí)行部門需要判斷怎樣的社區(qū)組合可以構(gòu)成完整居住社區(qū)，在條件受限時(shí)如何以最少的動(dòng)作和成本達(dá)到完整居住社區(qū)的評(píng)價(jià)目標(biāo)。例如，完整居住社區(qū)的空間范圍過小，可能還會(huì)涉及基本公共服務(wù)設(shè)施配置低水平或不經(jīng)濟(jì)的問題。為此，《指南》提及了完整居住社區(qū)對(duì)各類設(shè)施實(shí)行最低配置規(guī)模的控制要求，以避免因指標(biāo)核算后配套設(shè)施規(guī)模不足無法建設(shè)或規(guī)模過小建設(shè)后無法運(yùn)行等問題。

“完整居住社區(qū)”的名稱明確了社區(qū)以居住功能為主或僅限于居住功能，與《指南》中提出的其他非居住功能的“城市組團(tuán)”相對(duì)?！巴暾幼∩鐓^(qū)”的微觀局部性使其難以完整地描述城市空間。因此，《指南》又提出15分鐘生活圈規(guī)模及建設(shè)要求（2.4條）（見圖4，表3），“建立社區(qū)步行和騎行網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)社區(qū)綠道建設(shè)，串聯(lián)若干個(gè)居住社區(qū)，構(gòu)建15分鐘生活圈，統(tǒng)籌中小學(xué)、養(yǎng)老院、社區(qū)醫(yī)院、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館和公園等設(shè)施配套。15分鐘生活圈一般由城市干路或用地邊界線所圍合，居住人口規(guī)模為5萬—10萬人，服務(wù)半徑為800—1 000 m，與街區(qū)、街道的管理和服務(wù)范圍相銜接?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，15分鐘生活圈規(guī)模與居住區(qū)、街道社區(qū)的規(guī)模相當(dāng)，并采用了原先居住區(qū)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)等級(jí)體系中的人口規(guī)模和服務(wù)半徑加以解釋。《指南》實(shí)際上認(rèn)可，居住區(qū)或街道社區(qū)才是“完整社區(qū)”。

表3 完整居住社區(qū)和15分鐘社區(qū)生活圈的規(guī)模Tab.3 Sizes of complete residential communities and 15-minute community-based life ranges

圖4 完整居住社區(qū)與15分鐘社區(qū)生活圈的關(guān)系圖式Fig.4 Relational schema of complete residential communities and a 15-minute community-based life range

《指南》某種程度上是對(duì)民政部將全國(guó)范圍內(nèi)社區(qū)定位在居委會(huì)層面所帶來的“普遍存在規(guī)模不合理、設(shè)施不完善、公共活動(dòng)空間不足”等突出問題和短板的一種糾正。相對(duì)來說，上海在實(shí)踐探索后從一開始就選擇以街/鎮(zhèn)社區(qū)覆蓋全市，每個(gè)街/鎮(zhèn)社區(qū)都是完整社區(qū)，整體上不存在補(bǔ)短板建設(shè)“完整社區(qū)”的問題，也不僅僅是“完整居住社區(qū)”。

5 社區(qū)規(guī)劃的相關(guān)空間比較

紛繁的社區(qū)定義中由空間內(nèi)涵差異造成的復(fù)雜乃至有些混亂的局面，不可避免地帶入了社區(qū)規(guī)劃。只有在相關(guān)的空間維度比較下，才能厘清空間規(guī)劃的邊界與屬性。

5.1 社區(qū)規(guī)劃與社區(qū)生活圈規(guī)劃

學(xué)術(shù)范疇和學(xué)術(shù)語(yǔ)境中社區(qū)的概念與定義具有多義性、模糊性，并不一定對(duì)研究成果產(chǎn)生消極影響，甚至反而促成多元探討。但是在行政范疇和行政語(yǔ)境中，涉及貫徹實(shí)施則要求清晰明確的定義。“生活圈”是個(gè)學(xué)術(shù)概念，適用于社區(qū)研究，但直接進(jìn)行社區(qū)生活圈規(guī)劃的實(shí)踐則有其難度和局限性，因?yàn)樯鐓^(qū)生活圈的空間范圍的劃分方法恰是規(guī)劃的技術(shù)難點(diǎn)和前置條件。換言之，“社區(qū)生活圈規(guī)劃”并不適合作為一種規(guī)劃的類型，也不是規(guī)劃的形式，而是一種規(guī)劃的認(rèn)知理念。也就是我們認(rèn)同社區(qū)生活的空間范圍是有半徑限制的“圈”，或者更確切地是由所有社區(qū)個(gè)體成員的生活扇形疊合而成的圈。

首先，生活圈劃定的學(xué)理依據(jù)不足，例如圈的中心的不確定性、圈的邊界的模糊性。其次，目前所采用的3類劃分方法都有不足。①基于步行距離估測(cè)的方法。多數(shù)研究和規(guī)劃采用此法，將社區(qū)生活圈的空間范圍等同于居民步行的可達(dá)范圍，并綜合考慮人口規(guī)模、用地面積和行政管理邊界等要素劃分社區(qū)生活圈邊界。②基于設(shè)施推算的方法。通過識(shí)別設(shè)施完備性和計(jì)算設(shè)施密度進(jìn)行劃分。③基于居民出行活動(dòng)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的方法。根據(jù)個(gè)體行為調(diào)查數(shù)據(jù)或手機(jī)信令大數(shù)據(jù)，通過識(shí)別生活空間、分析居民行為需求來劃分生活圈，但是存在數(shù)據(jù)獲取成本高的問題。

社區(qū)生活圈規(guī)劃側(cè)重社區(qū)生活圈的“頂層設(shè)計(jì)”，自上而下的色彩濃厚，是從供給側(cè)出發(fā)，在城市總體規(guī)劃層面劃圈進(jìn)行調(diào)配，以保障相應(yīng)的公共服務(wù)供給。劃圈所采用的方法雖然也力求從居民需求視角和慣常時(shí)空行為特征出發(fā)，但總體規(guī)劃階段的空間尺度和工作性質(zhì)決定了有限的劃分精度。生活圈劃分的結(jié)果處置起來也較尷尬。如果15分鐘社區(qū)生活圈的空間范圍與行政街道（社區(qū)）的管轄范圍重合，那就等于是換一種新說法、另貼一個(gè)標(biāo)簽，而行政街道（社區(qū)）的定義和空間范圍界定本身足夠明確實(shí)用。如果社區(qū)生活圈的空間范圍與街道（社區(qū)）的管轄范圍不一致，那么公共服務(wù)設(shè)施配置和資源供給在實(shí)際操作時(shí)基本是按行政轄區(qū)而不是模糊的生活圈來執(zhí)行的。因此，城市（社區(qū)）生活圈規(guī)劃的“概念界定、范圍劃定、內(nèi)涵確定和職能體系劃分有了一定共識(shí)但仍然模糊”[8]，而這些基本要素的不確定性對(duì)于構(gòu)建一個(gè)新的規(guī)劃類型來說屬于致命的問題。

此外，由于規(guī)劃編制與行政管理的專業(yè)思維差異，社區(qū)生活圈規(guī)劃的理念傳導(dǎo)過程存在問題，并不能帶來有效實(shí)施。目前一些城市嘗試開展的社區(qū)生活圈規(guī)劃也確實(shí)遇到了具體問題，比如管理匹配問題，即從規(guī)劃要素、空間指引型的目標(biāo)體系到對(duì)應(yīng)條塊管理工作任務(wù)的轉(zhuǎn)換問題。生活圈的目標(biāo)體系是按空間活動(dòng)類型來制訂的，包括居住、就業(yè)、各類服務(wù)、出行、休閑等，而社區(qū)工作是由對(duì)口部門按“條塊計(jì)劃”來具體實(shí)施的。

因此，社區(qū)生活圈規(guī)劃作為社區(qū)規(guī)劃類型的探索，最終很可能回歸社區(qū)規(guī)劃，即基于街道社區(qū)定義和范圍的規(guī)劃。實(shí)際上，在上海2019年的規(guī)劃試點(diǎn)中，社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)生活圈規(guī)劃、街道社區(qū)更新改造規(guī)劃等名稱各異，但工作內(nèi)容大致接近。這也符合當(dāng)前城市更新轉(zhuǎn)型探索期的特征。

5.2 社區(qū)規(guī)劃與居住區(qū)規(guī)劃

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）較之前版本有很大變化，調(diào)整了居住區(qū)分級(jí)控制方式，以“15分鐘—10分鐘—5分鐘生活圈居住區(qū)”取代了“居住區(qū)—居住小區(qū)—居住組團(tuán)”的分級(jí)模式，從而與學(xué)科專業(yè)中既有的概念解釋決裂。然而這一標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)前的應(yīng)用上也出現(xiàn)了分裂。

一方面，在絕大部分城市建成區(qū)，居住區(qū)規(guī)劃類型已被社區(qū)規(guī)劃類型替代，社區(qū)規(guī)劃是在規(guī)劃之上的再規(guī)劃、規(guī)劃之后的再規(guī)劃，作為前提的規(guī)劃是居住區(qū)規(guī)劃、居住小區(qū)規(guī)劃、城市詳細(xì)規(guī)劃等類型。另一方面，在部分城市新區(qū)或邊緣區(qū)，有條件規(guī)劃建設(shè)居住區(qū)、居住小區(qū)（即15分鐘—10分鐘生活圈居住區(qū)）的地點(diǎn)，居住區(qū)規(guī)劃被冠以“未來社區(qū)”規(guī)劃之名。雖然結(jié)合了若干社區(qū)空間治理的信息化場(chǎng)景應(yīng)用，但是將居民使用者尚不確定的居住區(qū)偷換成“社區(qū)”概念，利用社區(qū)概念中自有的地域性、歷史性時(shí)空內(nèi)涵提升項(xiàng)目，讓人以為新規(guī)劃的空間場(chǎng)所必然產(chǎn)生預(yù)設(shè)的理想社區(qū)生活。也可以說是對(duì)2018版居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)所合成的“生活圈居住區(qū)”概念棄而不用。

社區(qū)規(guī)劃與居住區(qū)規(guī)劃的共同之處在于空間的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性，居住區(qū)規(guī)劃中這個(gè)特征的重要性是顯而易見的，而在社區(qū)規(guī)劃中則往往被現(xiàn)狀的復(fù)雜條件所掩蓋和制約而易于被忽略。

5.3 社區(qū)規(guī)劃與社區(qū)中的規(guī)劃設(shè)計(jì)

對(duì)于社區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性特征的認(rèn)知不足，以及對(duì)于社區(qū)空間尺度的認(rèn)知模糊，也使得社區(qū)中的規(guī)劃設(shè)計(jì)與社區(qū)規(guī)劃容易被混為一談。從幾個(gè)公頃的居委會(huì)社區(qū)規(guī)劃，可能出現(xiàn)的20公頃左右的“完整居住社區(qū)”規(guī)劃，到幾個(gè)平方公里的街道社區(qū)規(guī)劃，有時(shí)都稱為“社區(qū)規(guī)劃”，但是其內(nèi)涵、內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)，所要討論的社區(qū)問題的復(fù)雜程度也是無法相提并論的。

此外，將社區(qū)的學(xué)術(shù)概念與行政定義不加區(qū)別地使用會(huì)導(dǎo)致將社區(qū)具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)與社區(qū)規(guī)劃混為一談。學(xué)術(shù)語(yǔ)境中的社區(qū)概念定義寬泛，對(duì)地域規(guī)模并無嚴(yán)格界定，但是不能直接適用于專業(yè)范疇。一處小到幾十平方米的社區(qū)花園的設(shè)計(jì)營(yíng)建或是社區(qū)微更新項(xiàng)目，比如一片運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、一塊兒童游戲場(chǎng)、一條林蔭道等，其性質(zhì)是小微尺度的社區(qū)公共空間設(shè)計(jì)，是社區(qū)中的規(guī)劃設(shè)計(jì)，而不能直接冠以社區(qū)規(guī)劃之名。也有一些社區(qū)規(guī)劃師將他們?cè)谏鐓^(qū)參與的各類設(shè)計(jì)營(yíng)建工作統(tǒng)稱為“社區(qū)規(guī)劃”。這種簡(jiǎn)單的等同也是混淆了空間尺度。社區(qū)層面需要解決的問題是多尺度、多樣性的，背景各異的社區(qū)規(guī)劃師所擅長(zhǎng)的專業(yè)領(lǐng)域的尺度恰恰是大不一樣的。具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目著眼于局部空間的品質(zhì)提升，側(cè)重通過小規(guī)模、小尺度的社區(qū)物質(zhì)空間更新來提升社區(qū)環(huán)境品質(zhì)；社區(qū)規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)社區(qū)整體性、系統(tǒng)性的社會(huì)空間發(fā)展，從系統(tǒng)中梳理出問題，在系統(tǒng)層面提出解決對(duì)策。

6 總結(jié)與展望

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)相關(guān)社區(qū)實(shí)踐和社區(qū)規(guī)劃的問題實(shí)質(zhì)、矛盾及根源，從社區(qū)概念中核心的空間內(nèi)涵出發(fā)，基于空間維度的重新審視和總結(jié)分析是極其必要的。

（1）社區(qū)的學(xué)術(shù)概念、行政定義及實(shí)際應(yīng)用混淆不清。學(xué)術(shù)語(yǔ)境中各種帶有限制前提的“社區(qū)”概念，不同部門、地方、使用者所使用的空間尺度、內(nèi)涵意義和解釋說明均不相同的“社區(qū)”概念，使得社區(qū)的概念空間、知覺空間及物理空間常被混為一談，也使得當(dāng)前與社區(qū)相關(guān)的政策實(shí)踐、規(guī)劃實(shí)踐比較混亂。這對(duì)普羅大眾甚至專業(yè)領(lǐng)域人士都造成了認(rèn)知上的混淆，客觀上也對(duì)新的規(guī)劃類型的形成和空間規(guī)劃體系架構(gòu)的明晰造成一定的障礙。

（2）部門政策、規(guī)劃實(shí)踐錯(cuò)綜復(fù)雜。當(dāng)前國(guó)家民政部、自然資源部、住建部等部門對(duì)社區(qū)的各自定義缺少統(tǒng)一和相互認(rèn)可的基礎(chǔ)，“社區(qū)”的空間內(nèi)涵不一致，空間范圍不能疊合。從資源統(tǒng)籌來說，街道層級(jí)的社區(qū)在提供公共服務(wù)設(shè)施等級(jí)、規(guī)模、品質(zhì)方面更有優(yōu)勢(shì)和潛力，而大多數(shù)城市的居委會(huì)社區(qū)規(guī)模較?。?分鐘左右的步行半徑），在設(shè)施和服務(wù)提供方面往往只能滿足最低層級(jí)的基本配置要求。若以居委會(huì)社區(qū)定義為基礎(chǔ)，則15分鐘社區(qū)生活圈的“社區(qū)”又該如何定義和對(duì)應(yīng)？

此外，多頭管理嚴(yán)重。社區(qū)建設(shè)歸屬民政部管理；老舊小區(qū)改造、完整居住社區(qū)建設(shè)歸屬住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理，住建部的《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》由各地住建委貫徹實(shí)施；社區(qū)生活圈規(guī)劃建設(shè)歸屬自然資源部管理，《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》由各地規(guī)劃資源局貫徹實(shí)施。這種管理方式勢(shì)必影響規(guī)劃編制，又勢(shì)必進(jìn)一步影響實(shí)施控制。上述所有條線工作會(huì)在地方政府及其派駐機(jī)構(gòu)街道辦事處匯總，并有相當(dāng)部分事務(wù)下沉到居委會(huì)層級(jí)。部門相關(guān)社區(qū)政策錯(cuò)綜相連，而尺度邊界范圍不清，政策實(shí)施效率必然大打折扣；對(duì)于城市基層社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)提供的具體執(zhí)行來說，則難以應(yīng)對(duì)。

基于社區(qū)空間維度，對(duì)社區(qū)的行政定義、部門協(xié)同和社區(qū)規(guī)劃類型發(fā)展提出改革建議和未來展望。

（1）民政部調(diào)整社區(qū)概念

從提升政策實(shí)施成效、提高社區(qū)服務(wù)與管理效率出發(fā)，也從促進(jìn)和保證規(guī)劃在部門之間的橫向協(xié)調(diào)出發(fā)，各部委有必要對(duì)相關(guān)“社區(qū)”定義的空間范圍進(jìn)行統(tǒng)一或銜接，直接而可行的辦法是民政部調(diào)整社區(qū)的設(shè)定。目前的社區(qū)設(shè)定從2000年使用至今已20年有余，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化、結(jié)合城市等級(jí)規(guī)模而適時(shí)調(diào)整社區(qū)的范圍合情也合理。將社區(qū)的設(shè)定調(diào)整為街/鎮(zhèn)層級(jí)，對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施水平優(yōu)化和公共服務(wù)供給品質(zhì)提升是有利的，也為社區(qū)生活圈的推行提供了方便，可避免城市總體規(guī)劃階段勞而無功的社區(qū)生活圈劃分工作。一般來說，社區(qū)空間單元的規(guī)模在1—10 km2，可以因地制宜地構(gòu)建規(guī)模適宜、功能完善的城市基本功能單元。

（2）社區(qū)規(guī)劃類型整合

隨著我國(guó)城市逐步進(jìn)入存量更新發(fā)展階段及城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展日趨成熟，社區(qū)規(guī)劃作為一個(gè)新的規(guī)劃實(shí)踐領(lǐng)域，歷經(jīng)20年探索，漸趨成形。在規(guī)劃體系內(nèi)，社區(qū)規(guī)劃自身也面臨著相互銜接、類型整合的問題?？臻g是規(guī)劃學(xué)科、專業(yè)、實(shí)踐體系的內(nèi)核，空間的目標(biāo)、路徑與手段，空間的系統(tǒng)分析和空間的具體應(yīng)對(duì)是統(tǒng)一規(guī)劃類型的基點(diǎn)。

社區(qū)規(guī)劃是一種地域范圍針對(duì)性很強(qiáng)的規(guī)劃，在城市有機(jī)更新為主的情況下，完全的自上而下存在著規(guī)劃層級(jí)間關(guān)系復(fù)雜而傳導(dǎo)不盡合理的局限；社區(qū)規(guī)劃又需為城市整體更新和社會(huì)治理發(fā)揮重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，完全的自下而上也有其協(xié)調(diào)性差的局限。對(duì)社區(qū)規(guī)劃來說，一個(gè)承上啟下的行政層級(jí)、一個(gè)明確適宜的空間范圍顯得尤為重要。綜合來看，街/鎮(zhèn)社區(qū)是相對(duì)合適的規(guī)模范圍。因?yàn)樵诮?鎮(zhèn)層級(jí)的行政管轄范圍，實(shí)質(zhì)性地統(tǒng)籌社區(qū)資源、合理配置社區(qū)設(shè)施、調(diào)整社區(qū)用地才是可能的；同時(shí)街/鎮(zhèn)社區(qū)也是與居民日?；顒?dòng)范圍較為相符的邊界范圍，接近15分鐘步行的時(shí)間距離和1 000 m的空間距離；再則也是社區(qū)治理向城市治理的合理過渡區(qū)間。社區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃對(duì)象與規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程決定了其強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施、注重實(shí)踐操作的要求，因此化繁為簡(jiǎn)也是社區(qū)規(guī)劃類型自身實(shí)踐整合的目標(biāo)原則。毋庸置疑，一個(gè)新的規(guī)劃類型的出現(xiàn)既受相關(guān)政策與行政權(quán)的較大影響，但也有其自身的生成邏輯。