政府公共行政效率與效益統(tǒng)一性的探索與構(gòu)建

□王丹陽 王菊娥

公共行政的百年演變就是在效率與公平之間既搖擺又尋求平衡的過程，也是管理主義與價值主義逐漸協(xié)調(diào)、融合的過程，“唯效率論”難以實現(xiàn)真正的效率，公共管理真正所要追求的是社會性效率，借助溝通對話的方式，實現(xiàn)公共行政與服務(wù)對象之間的良好互動，進而在一定程度上回應(yīng)，并激發(fā)效率。

一、對傳統(tǒng)公共行政的反思

由于傳統(tǒng)的公共行政理論是實證科學(xué)的產(chǎn)物，無法應(yīng)對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展所帶來的種種新變化，現(xiàn)代政府也無法用老一套的模式來調(diào)控局面和解決問題，所以對傳統(tǒng)公共行政應(yīng)采取揚棄的態(tài)度，取其精華，去其糟粕。

(一)對二分法適用性的批判分析。用批判辯證的精神看待傳統(tǒng)公共行政，以之為鑒，可以知得失；以知為用，可以謀發(fā)展。威爾遜的政治與行政二分設(shè)想把行政管理從政治中剝離出來，成為一個獨立的研究領(lǐng)域和學(xué)科，從而通過實現(xiàn)行政的獨立性、科學(xué)化有效提高效率。但沃爾多認(rèn)為，二分法作為一種描繪現(xiàn)實的方式，利用其規(guī)定行政行為是不恰當(dāng)?shù)?。而且，政治與行政二分顯然在我國是極不適用的。我國需要有效協(xié)調(diào)政治與行政，理順民主與效率的關(guān)系。從縱向看，我國越過了資本主義階段直接“跳到”社會主義階段，而且目前我國正處于社會主義發(fā)展的初級階段，在政治、經(jīng)濟、文化等各方面都發(fā)展得很不充分，因而在政治領(lǐng)導(dǎo)下，用強有力的國家行政來執(zhí)行國家意志，在目前的中國才是最富有效率的；從橫向看我國是一黨執(zhí)政多黨參政制國家，自然無法適用西方多黨競爭制國家的政治與行政二分法。但可以從其理論和實踐中尋求借鑒，比如說對某些“例外原則”，一定要遵循政治與行政二分。另外，給予行政機關(guān)在政治方向觀把控前提下的相對獨立性等，也是有利于激發(fā)效率的。

(二)通過組織的柔性化重塑官僚制。辛亥革命后，我國推行的傳統(tǒng)官僚制受西方現(xiàn)代文明的影響和制約，在一定程度上吸收了韋伯“理性官僚制”的精華，在封建傳統(tǒng)與現(xiàn)代變革中基本定型[1]。隨著社會的發(fā)展，這一組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出越來越多的弊端。行政的高度集權(quán)誘發(fā)了官場的貪腐、權(quán)錢交易、權(quán)力濫用等問題；嚴(yán)密的層級制，使得組織缺乏靈活的溝通渠道和創(chuàng)新的活力；官本位、封建保守等因素仍然存在。一方面，可以借助信息技術(shù)，推動“數(shù)字化”、“虛擬化”組織形態(tài)的建立，通過組織的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、柔性化來尋求有效運作的新模式。另一方面，政府要簡政放權(quán)，使權(quán)力一定程度的分散化，給予組織成員充分的自主管理權(quán)，拓寬民主參與的渠道。致力于打造“服務(wù)型政府”，實現(xiàn)政府績效評估工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一，并通過PPP模式的引入，讓一切創(chuàng)造活力的源泉充分涌流。

(三)融入人性價值關(guān)懷優(yōu)化科學(xué)管理。針對時間研究和動作研究以貫徹科學(xué)精神，最大化地實現(xiàn)企業(yè)效率的科學(xué)管理原理雖然確實在當(dāng)時有效激發(fā)了企業(yè)的生產(chǎn)力，但公共管理不等同于企業(yè)管理，需要創(chuàng)造性地融入“顧客”、“服務(wù)”、“質(zhì)量”等含義才能真正地提高社會性效率。在這個過程中不能忽視人的因素，應(yīng)重視從人性的角度創(chuàng)造建立在人本主義基礎(chǔ)上的效率理性。巴納德提出的“效能”和“效率”原則是基于系統(tǒng)的存在。組織效能受系統(tǒng)取向的影響，在一定程度上關(guān)系到組織目標(biāo)的實現(xiàn)；所謂系統(tǒng)的“效率”是指系統(tǒng)成員實現(xiàn)個人目標(biāo)的程度，而協(xié)作效率是個人效率相互作用的結(jié)果[2]。巴納德的啟發(fā)其實就在于一味地追求效率并不一定能實現(xiàn)組織的目標(biāo)，而只有當(dāng)組織的目標(biāo)中融入了人的因素，效率才能顯著提高。注重人性價值關(guān)懷，才是實現(xiàn)“1+1>2”的不二法則。

二、關(guān)注社會價值以實現(xiàn)行政效果

以二分法、官僚制和科學(xué)管理為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)公共行政學(xué)曾在相當(dāng)長一段時間內(nèi)作為實現(xiàn)效率的有效范式而存在，但隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，公眾表現(xiàn)出的需求更加復(fù)雜和多元化，效率的提高也面臨著困境。與此同時，隨著政府權(quán)力的不斷膨脹，不僅降低了行政效率，而且滋生了腐敗，嚴(yán)重影響政府的公信力。受市場經(jīng)濟的影響，傳統(tǒng)的公共行政過分追求效率，導(dǎo)致效率缺乏長遠(yuǎn)性，并且衍生新的問題。

如今，傳統(tǒng)公共行政的范式應(yīng)用已走向“失效”的邊緣，一味地追求效率導(dǎo)致的卻是效率提高的邊際效益遞減。正如顏昌武所說的，“如果公共行政學(xué)回應(yīng)時代的呼聲不及時、不恰當(dāng)，那么探討技術(shù)性問題也就失去原有的價值和意義。[3]”改變古典的“唯效率論”，追求行政效率不能為了效率而效率，效率必須基于民主、公平、質(zhì)量，并且與社會價值相互結(jié)合。公共行政更多的是社會價值的創(chuàng)造，要尋求的也是公共行政的根本價值所在。

在評估政府績效的過程中，如果一味地以效率為導(dǎo)向，或者純粹的注重過程，容易滋生不擇手段的馬基雅維利主義。大多數(shù)人關(guān)注的是行政過程和效率，而不是結(jié)果和效益。因此，以工具理性為指導(dǎo)的行動將使政府只考慮以最小的成本投入實現(xiàn)目標(biāo)，雖然行政機構(gòu)運行高效，但最終結(jié)果卻是政府所追求的目標(biāo)與社會價值大相徑庭?；诖耍瑢?dǎo)致傳統(tǒng)公共行政的效率價值嚴(yán)重脫離實踐，民主制度中的行政角色也不能如實反映，所以迫切需要轉(zhuǎn)化公共行政的目標(biāo)價值[4]。如彼得·德魯克所說，“服務(wù)機構(gòu)缺少的是效果，而不是效率。[4]”泰勒的效率優(yōu)位早已不適應(yīng)時代的需求，因而更多地融入民主、公平等社會價值以實現(xiàn)更廣泛民眾滿意的良好效果也是政府在公共行政過程中必須予以優(yōu)先考慮的問題。

三、政府公共行政效率與效益的統(tǒng)一的構(gòu)建

效率是什么？傳統(tǒng)公共行政學(xué)實現(xiàn)效率了嗎？怎樣才能提高效率？這是一直被探索論證的問題。顯然傳統(tǒng)公共行政并沒有達(dá)到充分激發(fā)效率的目標(biāo)，而且也有點兒跟不上時代的節(jié)奏了。只有借助新的理論和實踐，注入新生血液，才能促進其健康發(fā)展。如梅奧的霍桑試驗所證實的，關(guān)懷人性很重要，公平、自由等社會價值也越來越為人們重視。另外要激發(fā)活力，還要轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)動多中心的力量，共同致力于實現(xiàn)公眾利益。

因此，一個尋求實現(xiàn)效率與效益平衡的新模式亟待構(gòu)建，應(yīng)探索符合我國特色的新模式，由“效率優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展到“兼顧公平與效率”。在追求行政高效率的同時，注重提高行政效益以滿足公眾的需要更應(yīng)該是我國公共行政改革追求的目標(biāo)。要實現(xiàn)效率與效益的平衡，就要促進人民群眾有效參與公共決策，打造顧客驅(qū)動的政府。在此可以參考蓋伊·彼得斯市場式政府、參與式政府、彈性式政府、解制型政府四種再造政府的模式，其中市場式政府是指政府管理市場化，融入企業(yè)家精神；參與式政府是指提高公民參與度；彈性式政府是指管理靈活化，利用現(xiàn)代技術(shù)增強部門間的信息溝通；解制型政府是指減少內(nèi)部繁冗規(guī)則，簡政放權(quán)。通過結(jié)合四種再造政府模式的優(yōu)勢和特色，結(jié)合我國國情，探索一種行之有效的創(chuàng)新模式，使公民的訴求經(jīng)過一個優(yōu)化的政治系統(tǒng)的輸入、輸出過程得到反饋，打造人民滿意的服務(wù)型政府。

走效率與效益統(tǒng)一之路，尋找一個平衡點，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)公共行政范式下的舊模式，創(chuàng)新我國特色治理模式，融合多元主體力量，借助新技術(shù)和手段發(fā)展的潮流，謀求社會價值的實現(xiàn)，解決人民日益增長的生活需要和發(fā)展不平衡之間的矛盾，我國還有很長的路要走，任重而道遠(yuǎn)。