基于公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告探究

【摘要】國家審計公告利益導(dǎo)向包括政府利益導(dǎo)向和公眾利益導(dǎo)向。 國家審計公告利益導(dǎo)向的正確選擇對于發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能、實現(xiàn)國家善治具有重要意義。 隨著國家治理主體從一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變， 本文在比較政府利益導(dǎo)向與公眾利益導(dǎo)向?qū)徲嫻娴幕A(chǔ)上， 探討國家審計公告利益導(dǎo)向與國家治理的內(nèi)在機理， 提出國家審計公告從政府利益導(dǎo)向向公眾利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變過程中， 應(yīng)建立國家審計整改落實機制， 強化國家審計公告信息反饋， 健全國家審計公告配套機制， 以完善國家審計公告治理機制， 實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋， 發(fā)揮國家審計的預(yù)防、揭示、抵御“免疫系統(tǒng)”功能。

【關(guān)鍵詞】國家審計公告;利益導(dǎo)向;國家治理;公眾利益

【中圖分類號】F239 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2022）16-0104-8

一、引言

國家審計機關(guān)自1983年重建以來， 國家審計依次向政府、人大以及社會公眾報告。 自2003年12月15日向社會發(fā)布第一份審計公告“審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告”以來， 審計公告使得國家審計在社會公眾心中的地位飆升， 引起社會各界甚至國際社會的廣泛關(guān)注。 國家審計公告的治理作用是顯而易見的， 諸如提升審計整改的效率和效果、增強國家審計的威懾力、糾正或終止違規(guī)人員的違規(guī)行為、擴大國家審計的社會影響、提高社會公眾對政府的信任等。 與此同時， 現(xiàn)有審計公告也出現(xiàn)了“屢審屢犯”等一系列問題。 可見， 國家審計公告的效果并沒有達(dá)到公眾預(yù)期， 仍有很大的提升空間。

究其原因， 我國國家審計公告是基于政府利益出發(fā)而進(jìn)行的公告， 不是基于社會公眾利益出發(fā)而進(jìn)行的公告。 政府利益導(dǎo)向的國家審計公告適用于政府一元治理， 而公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告適用于政府、市場、社會多元治理。 隨著國家治理主體從一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變， 傳統(tǒng)的基于政府利益導(dǎo)向的審計公告存在很多不相適應(yīng)的地方。 如何更好地發(fā)揮國家審計公告的治理功能， 亟需探討國家審計公告利益導(dǎo)向與國家治理的內(nèi)在機理及審計公告利益導(dǎo)向的選擇， 以完善國家審計公告治理機制， 發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能， 適應(yīng)社會領(lǐng)域快速變化的新形勢， 實現(xiàn)國家善治。

約翰·克萊頓·托馬斯[1] 認(rèn)為， 任何一個有效運轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下與自下而上的溝通。 陳獻(xiàn)東[2] 認(rèn)為通過向社會公開征集審計計劃、審計建議、審計問責(zé)等路徑， 可推動公眾有序參與國家治理。 張立民和崔雯雯[3] 認(rèn)為審計機關(guān)依靠強大的信息權(quán)力和審計專業(yè)性， 能夠為利益相關(guān)者提供高質(zhì)量的信息， 降低政治、經(jīng)濟和社會層面的信息風(fēng)險， 完善國家治理。 王家新等[4] 認(rèn)為審計機關(guān)應(yīng)積極回應(yīng)公眾關(guān)心的熱點問題， 公布審計結(jié)果， 引導(dǎo)公眾關(guān)注政府行為， 加強對政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。 崔強[5] 認(rèn)為國家審計應(yīng)當(dāng)以國家治理目標(biāo)為導(dǎo)向、國家財政資金流向為主線、審計評價資金績效為手段、國家公共利益為審計邊界， 公開審計結(jié)果， 落實整改問責(zé)。 劉靜[6] 運用公眾參與理論， 構(gòu)建審計結(jié)果公告的公眾參與策略， 并按公眾參與目的將其設(shè)計為實施決策參與策略和問題跟蹤參與策略， 通過二者的結(jié)合促使政府及其部門提高服務(wù)水平， 維護(hù)國家利益和社會公共利益。 崔雯雯和張立民[7] 認(rèn)為國家審計應(yīng)提供協(xié)調(diào)官民矛盾的“掌握事項”和“建立誠信”信息， 減少政府與公眾之間的信息不對稱， 引導(dǎo)公眾作為治理主體參與問責(zé)。

靳思昌[8] 提出公眾參與財政資金審計結(jié)果公告實現(xiàn)經(jīng)濟治理、參與經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公告實現(xiàn)政府治理、參與環(huán)境等專項資金審計結(jié)果公告實現(xiàn)社會治理， 從而達(dá)到公眾與政府良性互動， 實現(xiàn)從政府本位向公眾本位轉(zhuǎn)變。 莊尚文[9] 將公眾參與國家治理的過程與功能提煉為公眾效用約束， 并通過構(gòu)建地方政府公共支出結(jié)構(gòu)選擇模型闡明公眾效用約束機制。 王少華等[10] 研究發(fā)現(xiàn)， 審計監(jiān)督與公眾參與的互動機制主要表現(xiàn)為審計立項對公眾建議的接受度、審計結(jié)果對公眾閱讀的方便度， 促進(jìn)政府預(yù)算透明度的提高。 陳敬淑[11] 研究認(rèn)為， 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)可促進(jìn)國家審計改革發(fā)展， 國家審計也反過來為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革服務(wù)。

上述研究成果為本文提供了方法論方面的有益借鑒， 但截至目前， 鮮有學(xué)者研究基于公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告。 隨著國家治理主體的多元化， 有必要深化這方面的研究， 為發(fā)揮國家審計的免疫系統(tǒng)功能、實現(xiàn)國家善治服務(wù)。

二、國家審計公告不同利益導(dǎo)向服務(wù)國家治理的比較分析

（一）政府利益導(dǎo)向的國家審計公告與國家治理的內(nèi)在機理

1. 審計立項前不公告， 無法形成代表公眾利益的審計立項。 在行政型審計體制下， 現(xiàn)在審計立項前基本上不進(jìn)行公告， 而是根據(jù)政府的工作重點或者黨委政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的事項來自行安排審計立項， 無法有效滿足公眾的參與需求。 盡管審計機關(guān)每年均將預(yù)算執(zhí)行審計列為審計工作重點， 但無論是貴州畢節(jié)留守兒童救助基金（3年共計1.8億元）， 還是北方某縣交通違規(guī)罰款“創(chuàng)收”3000多萬元（占縣財政收入的1/3）， 以及當(dāng)前輿論關(guān)注的某國有資產(chǎn)流失等均未納入審計立項。 這些資金的審計監(jiān)督缺位成為社會公眾質(zhì)疑的焦點， 使審計機關(guān)陷入困境。 這樣的審計立項不能夠完全代表社會公眾利益， 無法適應(yīng)多元化的國家治理。

2. 審計實施過程不公告， 無法獲得公眾的舉報線索。 若審計實施過程中信息不公開， 審計機關(guān)無法了解公眾的訴求和輿論的質(zhì)疑， 也無法在回應(yīng)輿論的質(zhì)疑中尋求進(jìn)步; 審計實施過程信息不公開， 無法使審計查出的問題更早進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野， 無法及早對被審計單位和被審計領(lǐng)導(dǎo)干部形成壓力并促使及時整改; 審計過程信息不公開， 審計機關(guān)無法獲得公眾掌握的審計線索， 公眾無從了解其舉報的線索是否查深查透， 無法跟蹤審計機關(guān)移送有關(guān)部門經(jīng)濟案件線索辦理情況， 也無法適應(yīng)多元化的國家治理。

3. 審計完成后不點名公告， 無法借助公共輿論督促整改。 國家審計結(jié)果從最初的點名公開引發(fā)“審計風(fēng)暴”， 到現(xiàn)在在點名公告與不點名公告之間的搖擺不定， 導(dǎo)致公眾不清楚具體的審計結(jié)果， 也不能夠發(fā)揮社會公眾和新聞媒體督促整改的作用， 無法適應(yīng)多元化的國家治理。 審計機關(guān)不公告審計結(jié)果， 公眾無法就審計發(fā)現(xiàn)的問題向問題對象提出質(zhì)詢， 無法獲得問題對象的解釋和說明， 更無法獲得問題對象的整改承諾。 審計公告不涉及具體的單位和個人， 就無法促進(jìn)被審計單位行為的規(guī)范性、廉潔性。 尤其是經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果至今未被公開， 導(dǎo)致公眾不知道所審計的領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)行為是否被發(fā)現(xiàn)， 無法滿足公眾“看得清， 對得上號”的要求， 審計公告的效力十分有限。

4. 審計整改結(jié)果不公告， 無法讓公眾了解審計整改績效。 由于審計機關(guān)對被審計單位的審計整改結(jié)果不公開或者不完全公開， 公眾無從得知審計查出的問題是否得到有效整改， 違法違規(guī)違紀(jì)干部是否得到應(yīng)有懲處， 以及群眾舉報的一些重大違法亂紀(jì)事項查處后結(jié)果情況。 在此背景下， 公眾既無法有效監(jiān)管被審計單位的整改時限， 又無法確認(rèn)整改的效力， 給政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為創(chuàng)造了極大的空間， 大大減弱了審計監(jiān)督的效果。 另外， 一些審計整改公告由被公告對象自行出具， 且沒有經(jīng)過審計機關(guān)鑒證， 引發(fā)了公眾對被公告對象整改的不信任感， 不利于審計整改， 更不利于提高審計整改績效。

可見， 政府利益導(dǎo)向下審計機關(guān)更多是為黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策服務(wù)， 無法滿足公眾的利益， 長此以往， 公眾的不滿情緒與日俱增， 極易造成全社會對審計機關(guān)的信任危機。 與關(guān)心政府利益相比， 社會公眾更關(guān)心自身利益。 公眾既是國家治理主體， 又是政府履行國家治理職能時的管理對象。 因此， 審計機關(guān)履行公共受托責(zé)任不是虛幻地強調(diào)維護(hù)政府利益， 而是強調(diào)公平與公正并兼顧各方利益[3] 。 隨著公眾參與意識的增強、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、政府公共服務(wù)職能的日益強化以及民生資金在公共預(yù)算中所占比重的日益提升， 國家審計維護(hù)公眾利益的職能作用日益凸顯， 政府已不再單單追求經(jīng)濟發(fā)展績效。 在此背景下， 審計機關(guān)以公眾利益為導(dǎo)向， 從為政府服務(wù)轉(zhuǎn)向更多地為社會公眾服務(wù)， 從注重向政府報告轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曄蚬妶蟾妫?密切關(guān)注民生領(lǐng)域， 及時向公眾公告審計結(jié)果， 從而提高審計監(jiān)督的效力。 因此， 國家審計從維護(hù)政府利益向維護(hù)公眾利益轉(zhuǎn)變成為必然的發(fā)展趨勢。

（二）公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告與國家治理的內(nèi)在機理

近年來， 公眾通過審計報告了解各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的財務(wù)收支違規(guī)情況、有無審計整改等信息， 并通過輿論監(jiān)督放大效應(yīng)， 激發(fā)公眾對審計信息的需求。 由于公眾信賴審計人員的解釋， 這一信賴賦予了審計人員消除政府與公眾之間的信息不對稱、減少公眾利益損失的使命。 因此， 審計機關(guān)必須根據(jù)公眾的需要和期望的變化來不斷探索適應(yīng)公眾需求的審計模式。 從整個審計流程來看， 審計項目的選擇、審計過程的實施、審計結(jié)果的評價、審計建議的提出、審計整改的落實， 公眾都可以參與。 因為公眾分布社會各階層， 在查弊堵漏、舉報腐敗方面具有重要優(yōu)勢， 而且公眾參與國家審計有利于向被審計單位或被審計領(lǐng)導(dǎo)干部施加強大的輿論壓力， 從而監(jiān)督和制約公共權(quán)力的運行。

1. 審計立項前公告， 可使審計立項更加貼近公眾實際。 公眾期望審計機關(guān)確立關(guān)乎他們切身利益的民生項目。 因此， 公眾利益導(dǎo)向的國家審計立項應(yīng)從公眾關(guān)心的問題出發(fā)， 貼近公眾實際需求， 圍繞涉及公眾利益的民生問題開展審計立項工作， 體現(xiàn)“公眾有所求、審計有回應(yīng)”的監(jiān)督理念， 讓公眾對國家審計有更多“獲得感”。 通過立項前公告以促進(jìn)公眾提出意見， 由此分析公眾的審計需求， 考慮公眾對審計項目的關(guān)注重點， 而后作為審計立項的依據(jù)。

《國家審計準(zhǔn)則》第二十八條第六項規(guī)定， 審計機關(guān)要根據(jù)“群眾舉報、公眾關(guān)注的事項”來調(diào)查審計需求， 以初步選擇審計項目; 第三十條第一項規(guī)定， 審計機關(guān)要根據(jù)“公眾關(guān)注程度”等因素評估備選審計項目的重要程度， 以確定項目的優(yōu)先順序。 審計機關(guān)在立項過程中“問需于民”， 通過網(wǎng)上調(diào)查、實地走訪等方式， 征集公眾的意見和建議， 從傾聽民聲中確定審計任務(wù)， 把公眾最關(guān)心的三農(nóng)、就業(yè)、教育、住房、社會保險、醫(yī)療等問題作為審計重點， 使審計立項更科學(xué)、更合理， 更能反映公眾意愿， 從而更好地維護(hù)公眾利益， 實現(xiàn)審計為民、惠民的目標(biāo)。 近年來， 審計署實施的全國范圍內(nèi)的社保資金審計、地方政府債務(wù)審計、全國土地審計和彩票資金審計項目都考慮了公眾高度關(guān)注的問題， 地方審計機關(guān)也隨之進(jìn)行了相應(yīng)的改革， 緊密結(jié)合公眾關(guān)注的社會保障、環(huán)境保護(hù)、社會公平、惠農(nóng)政策、資源利用等開展審計。 例如， 云南省審計廳、深圳市審計局、南京市審計局、無錫市審計局、山東文登審計局在審計立項階段通過多種方式向社會征集審計項目， 充分尊重公眾訴求， 使審計立項更加契合公眾的需求， 真正做到受托于民、向公眾負(fù)責(zé)， 產(chǎn)生了良好的社會反響。

2. 審計實施過程中公告， 可及時獲得公眾的舉報線索， 促進(jìn)公眾參與審計。 首先， 審計機關(guān)實施事關(guān)公眾切身利益的事項審計時， 在媒體上公開審計對象、審計時間、審計內(nèi)容， 引發(fā)社會公眾關(guān)注審計工作、支持審計工作， 為審計查出腐敗案件提供線索， 并讓公眾真正參與到審計監(jiān)督中來。 此外， 還要積極創(chuàng)造條件和機會， 安排公眾代表參與審計工作。 審計機關(guān)根據(jù)公眾提供的案件線索， 積極進(jìn)行審計核實， 形成與公眾的良性互動。 公眾分布在社會各階層， 其獨有的“問題識別”功能能夠為國家審計提供線索。 國家審計機關(guān)根據(jù)公眾提供的線索， 決定是否進(jìn)一步對相關(guān)單位或者人員實施延伸審計。 其次， 審計機關(guān)通過走訪紀(jì)檢監(jiān)察等機關(guān)， 查閱公眾針對被審計單位或者被審計干部的舉報材料， 結(jié)合審計內(nèi)容挖掘?qū)徲嬘杏玫木€索。 再次， 吸引公眾參與到審計過程中， 拓展被審計事項的信息來源， 增加審計線索， 使審計發(fā)現(xiàn)的問題更加深入、審計內(nèi)容更加契合公眾需要。 審計機關(guān)根據(jù)項目進(jìn)展依法公開信息， 可以讓公眾了解審計工作、為審計工作提供線索， 便于公眾與審計機關(guān)的雙向互動。 而審計機關(guān)根據(jù)公眾監(jiān)督反饋的意見， 可及時調(diào)整審計工作安排， 提高審計工作效率。 最后， 審計過程公開可以讓公眾知道國家審計做了什么、如何做的， 促進(jìn)公眾配合審計取證過程、提供線索或證據(jù)， 進(jìn)而提高審計質(zhì)量。

3. 審計完成后公告， 可借助公眾輿論力量督促整改。 審計機關(guān)根據(jù)公眾的需求種類和數(shù)量， 通過網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體向社會公布公眾關(guān)注的審計結(jié)果， 加深公眾對審計結(jié)果的認(rèn)知程度， 進(jìn)而跟蹤審計結(jié)果信息， 讓公眾了解參與治理事項的真實情況， 并利用審計公告信息參與國家治理， 促使政府更好地維護(hù)公眾利益。

（1）審計機關(guān)在審計公告中較多披露公眾關(guān)注的問題， 保障公眾的知情權(quán)， 調(diào)動公眾參與監(jiān)督的積極性， 降低審計風(fēng)險， 提高審計質(zhì)量和效率， 有利于問責(zé)制的落實; 同時也能讓公眾相信政府是在按照其利益進(jìn)行資源配置， 沒有徇私舞弊。

（2）審計機關(guān)解釋審計信息。 審計結(jié)果是審計機關(guān)提供的專業(yè)信息， 盡管公眾素質(zhì)不斷提高， 但掌握國家審計專業(yè)知識的人仍然是少數(shù)， 大多數(shù)公眾由于不具備足夠的專業(yè)知識、不了解審計的職能和技術(shù)， 有時很難看懂、理解審計結(jié)果， 容易產(chǎn)生誤判。 因此， 審計機關(guān)在公開審計結(jié)果時應(yīng)編制一些通俗易懂、簡單明了的附注資料， 方便公眾閱讀和了解， 進(jìn)而提高公眾參與國家治理的能力。 公眾通過解讀審計公告， 公開發(fā)表針對被審計單位或者被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的意見， 形成公共輿論， 從而壓縮其違法違紀(jì)的空間[12] 。

（3）審計結(jié)果點名公告引起輿論的高度關(guān)注， 更符合公眾的愿望。 公眾想知道是哪些領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)行為侵害了他們的利益， 點名式的審計公告可將違規(guī)單位和違規(guī)人員曝光于公眾的視野之內(nèi)， 行政力量加持公眾輿論之合力， 對違規(guī)單位和人員形成監(jiān)督效應(yīng)， 督促其落實審計意見并認(rèn)真行使受托的權(quán)力， 為公眾服務(wù)。

（4）審計公告后及時得到公眾的反饋。 國家審計機關(guān)及時關(guān)注公眾對審計公告的滿意程度， 仔細(xì)傾聽公眾的呼聲， 虛心采納公眾的合理化建議， 讓公眾積極參與審計公告， 防范政府領(lǐng)導(dǎo)干部的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”， 實現(xiàn)政府與公眾之間的有效溝通。 審計機關(guān)及時收集、整理和加工公眾的反饋信息， 并研究運用于審計工作的各個環(huán)節(jié)， 形成良性互動。

（5）審計機關(guān)對被審計單位違規(guī)行為、懲處結(jié)果予以公開， 同時將移交司法機關(guān)的案件也予以公開， 可以讓公眾了解審計成果， 并督促違規(guī)單位和人員積極整改。

4. 審計整改結(jié)果公告， 可借助公眾輿論力量督促整改。 被審計單位完成審計整改之后， 審計機關(guān)在進(jìn)行鑒證的基礎(chǔ)上進(jìn)行后續(xù)跟蹤， 公告審計整改結(jié)果， 詳細(xì)說明審計整改情況。 這不僅可強化領(lǐng)導(dǎo)干部的財經(jīng)法紀(jì)觀念， 而且有利于調(diào)動公眾參與積極性， 并運用強大的公眾輿論力量， 促進(jìn)審計意見的整改落實。 公眾通過審計整改公告認(rèn)識到相關(guān)部門對違規(guī)人員的查處情況以及被公告對象的整改情況， 可提升對審計機關(guān)及被公告對象的認(rèn)知， 進(jìn)而產(chǎn)生行為效果。 通過審計整改公告， 公眾了解整個事件的真實情況， 在輿論的監(jiān)督之下促使相關(guān)部門協(xié)調(diào)與配合， 從而將審計整改落到實處。 如果沒有審計整改公告， 即使問題公告再多， 公眾也會產(chǎn)生質(zhì)疑， 審計的公信力就會大打折扣。

審計機關(guān)通過公眾參與準(zhǔn)確地了解民意， 將公眾合理訴求融入審計政策的制定和執(zhí)行中， 提升審計信息公開的針對性， 促進(jìn)審計機關(guān)與公眾的良性互動。 公眾通過參與式審計深入國家審計流程的各個環(huán)節(jié)， 促進(jìn)國家審計更好地履行公共受托責(zé)任， 更好地維護(hù)公眾利益。 隨著審計機關(guān)對公眾參與審計工作重要性的了解， 以及公眾對審計公告認(rèn)知的日益加深， 公眾開始向?qū)徲嫏C關(guān)提供舉報信息， 并參與到審計中， 為國家審計發(fā)現(xiàn)問題、督促整改以及提升國家治理能力服務(wù)。 國家審計信息越公開， 公眾越了解審計機關(guān)的政策和實務(wù)， 審計機關(guān)在工作中就會更加關(guān)注公眾利益。 審計機關(guān)與公眾及時溝通和反饋審計的內(nèi)容、結(jié)果， 可提升國家審計監(jiān)督的效率和效力， 促進(jìn)責(zé)任型政府要求的落實。

（三）政府利益導(dǎo)向與公眾利益導(dǎo)向?qū)徲嫻娴牟煌肮娎鎸?dǎo)向?qū)徲嫻娴倪x擇

1. 政府利益導(dǎo)向與公眾利益導(dǎo)向?qū)徲嫻娴牟煌?/p>

（1）適用國家與社會的關(guān)系不同。 在不同的治理環(huán)境下， 國家審計公告利益導(dǎo)向的側(cè)重點不同。 在過去國家與社會同構(gòu)的時代， 公眾利益和政府利益是合二為一的， 發(fā)布政府利益導(dǎo)向的審計公告是符合我國當(dāng)時國情的。 隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展、社會分層的加劇， 公眾利益逐漸與政府利益相分離， 仍然發(fā)布政府利益導(dǎo)向的審計公告就會忽視公眾利益， 這也是目前產(chǎn)生屢審屢犯現(xiàn)象的根源。 哈貝馬斯曾說， “在一個利益分化的社會中， 利益問題是激發(fā)人們行為的源泉”。 這就要求國家審計機關(guān)發(fā)布公眾利益導(dǎo)向的審計公告。

（2）適用國家財政類型不同。 在自產(chǎn)國家時代， 國家的財政收入主要來源于國有企業(yè)上繳的利潤和稅金， 即國家財政“取自己之財”， 國家在制定公共政策時可以不用征求國家之外的任何部門和個人的意見[13] ， 發(fā)布政府利益導(dǎo)向的審計公告也是與之相適應(yīng)的制度安排。 隨著民營經(jīng)濟的崛起， 我國逐漸轉(zhuǎn)型為稅收國家， 國家財政從自產(chǎn)國家的“取自己之財”轉(zhuǎn)向稅收國家的“取眾人之財”。 既然是取“眾人之財”， 就應(yīng)該回應(yīng)“眾人”的利益訴求[14] ， 發(fā)布公眾利益導(dǎo)向的審計公告。

（3）適用治理主體的環(huán)境不同。 在政府一元化治理主體環(huán)境下， 政府利益導(dǎo)向的審計公告主要是維護(hù)政府利益， 為政府治理提供可靠的信息支持， 而無法為公眾參與治理提供可靠的信息支持， 更不會驅(qū)動公眾關(guān)心審計公告， 致使政府與公眾之間形成信息不對稱。 二者的信息不對稱會引發(fā)政府利益對公眾利益的侵蝕， 造成政府與公眾的對立， 導(dǎo)致公眾對政府產(chǎn)生信任危機。 隨著經(jīng)濟社會的加速轉(zhuǎn)型及利益格局的深刻調(diào)整， 國家治理主體呈現(xiàn)政府、市場、社會公眾多元化發(fā)展態(tài)勢， 公眾參與治理需要可靠的信息支持， 這就要求審計機關(guān)發(fā)布公眾利益導(dǎo)向的審計公告， 驅(qū)動公眾關(guān)心審計公告， 降低政府與公眾之間的信息不對稱， 進(jìn)而形成實現(xiàn)國家善治的合力。

（4）公告范圍不同。 政府利益導(dǎo)向下， 審計機關(guān)的審計公告是有選擇性的， 即符合政府利益的活動、事項積極公告， 而與政府利益、聲譽相悖時盡可能少地公告甚至不公告。 這極大地限制了審計公告的范圍， 也剝奪了公眾知曉審計信息的權(quán)利， 阻礙了公眾參與國家治理的進(jìn)程。 公眾利益導(dǎo)向下， 所有與公眾利益相關(guān)的公共資源的管理、公共權(quán)力的運行與監(jiān)督活動都應(yīng)公開， 審計公告的范圍將得到前所未有的拓展， 極大地激發(fā)公眾參與治理的熱情。 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》指出， 對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。 實現(xiàn)審計全覆蓋與審計公告全覆蓋的協(xié)同， 公眾利益導(dǎo)向更加契合現(xiàn)代審計理念和未來發(fā)展趨勢。

（5）服務(wù)對象不同。 政府利益和公眾利益從根本上來說是一致的。 長期以來， 我們認(rèn)為政府利益等于公眾利益， 事實上政府利益與公眾利益既有區(qū)別又有聯(lián)系。 公眾利益是國家治理體系現(xiàn)代化的出發(fā)點與落腳點。 簡·哈里斯（Jean Harris）認(rèn)為， 國家審計雖不能為政府治理的效果“買保險”， 但它是維護(hù)公共利益的有效工具。 政府的出發(fā)點和落腳點都是公眾利益， 如果政府在追求公眾利益的過程中形成自身利益， 就實現(xiàn)了政府利益與公眾利益的統(tǒng)一; 如果政府違背公眾利益追求自身利益， 出現(xiàn)公共權(quán)力的異化[15] ， 就必然產(chǎn)生“公眾利益”與“政府利益”之間的對立。 政府利益導(dǎo)向的審計公告是服務(wù)于政府的， 容易避重就輕、選擇性公告， 致力于追求并維護(hù)政府利益， 不愿意兼顧公眾利益， 容易催生一種不計成本的粗放式政府， 并降低公眾對政府的信任感[16] 。 而公眾利益導(dǎo)向的審計公告是服務(wù)于公眾的， 正視政府利益與公眾利益的差別， 幫助公眾了解公共權(quán)力的運行， 有效抑制政府利益膨脹， 從而贏得公眾的信任， 實現(xiàn)政府利益與公眾利益二者的協(xié)調(diào)， 促進(jìn)政府利益與公眾利益相統(tǒng)一， 有效地服務(wù)國家治理。

2. 公眾利益導(dǎo)向?qū)徲嫻娴倪x擇。 公眾是政府的財政來源， 維護(hù)公眾利益是政府的應(yīng)有之義。 隨著社會主義政治體制的日益完善， 發(fā)布基于公眾利益導(dǎo)向的審計公告是社會的需求， 可為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供信息支持， 同時促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 對審計機關(guān)與政府予以有效約束， 形成維護(hù)公眾利益的內(nèi)在動力， 進(jìn)而實現(xiàn)多元主體共治局面。 資本市場的興起， 使得審計公告愈加重要。 以公眾投資者為主導(dǎo)的資本市場和以公共選擇為主導(dǎo)的政治市場相互博弈， 正在催生公眾利益導(dǎo)向?qū)徲嫻妗?/p>

李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上通過的《政府工作報告》中， 將“堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線”和“增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”作為2019年經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求和政策取向。 毫無疑問， 政府利益與公眾利益都是客觀存在的。 審計機關(guān)發(fā)布公眾利益導(dǎo)向的審計公告， 可以防止政府利益無節(jié)制膨脹并侵蝕公眾利益、政府“三公”經(jīng)費支出無節(jié)制增長、政府機關(guān)運行粗放化， 避免了群體性事件的發(fā)生， 維護(hù)了政府的合法性， 實現(xiàn)了公眾利益訴求， 促進(jìn)了“政府利益”與“公眾利益”的協(xié)調(diào)發(fā)展。 公眾通過公眾利益導(dǎo)向的審計公告擁有了獲取審計信息的可靠渠道， 就不會對缺乏依據(jù)的“小道”消息輕信盲從， 更不會大肆宣傳。 另外， 公眾利益導(dǎo)向克服了政府官本位思想， 提升了政府形象。 例如， 重慶市2006年年底出臺文件強調(diào)， 打破“頭版政治學(xué)”“新聞媒體要騰出大量頭條的版面和時段用于面向基層、服務(wù)群眾的報道”。 這種把公眾利益放在首要位置的做法， 提高了公眾對政府的信任度， 塑造了良好的政府形象， 實現(xiàn)了政府利益與公眾利益的帕累托改進(jìn)。 這就是公眾利益導(dǎo)向下新聞媒介改革的必然趨勢。

近年來， 國家審計機關(guān)積極響應(yīng)國家治理需求變化， 不斷加大審計公告力度， 產(chǎn)生了熱烈的社會反響， 得到了公眾的廣泛認(rèn)可和持續(xù)關(guān)注， 增強了審計權(quán)威性和有效性， 對于維護(hù)公眾審計權(quán)益發(fā)揮了積極作用。 自2003年12月審計署發(fā)布第一份審計公告以來， 截至2020年12月31日， 審計署共發(fā)布了358份審計公告。 分析審計署發(fā)布的審計公告發(fā)現(xiàn)， 我國審計公告以保障公眾權(quán)益為出發(fā)點， 密切關(guān)注民生領(lǐng)域， 及時向公眾公開審計結(jié)果， 服務(wù)公眾利益。 自2011年以來， 審計署更加關(guān)注民生問題的審計公告力度， 也增加了對被審計單位整改情況的公告。 國家審計公告伴隨公眾關(guān)注重心的轉(zhuǎn)移而變化， 公眾利益導(dǎo)向的審計公告從2003年的1項增加到2020年的18項， 在數(shù)量上呈現(xiàn)增長態(tài)勢， 范圍也在逐年擴大。

三、基于公眾利益導(dǎo)向國家審計公告服務(wù)國家治理的路徑選擇

（一）公眾利益導(dǎo)向的審計公告維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理

1. 公共資金審計公告維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。 公共資金的使用及其效益引起了公眾對相關(guān)部門的密切關(guān)注。 隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展， 公共資金的邊界從最初的財政公共資金拓展至財政公共資金和社會公共資金（如慈善資金、社保資金、住房公積金、彩票資金、新農(nóng)合資金等）。 審計機關(guān)將公共資金從來源到使用的整個審計流程都公之于眾， 讓公眾了解各項公共資金的支出是否合法合規(guī)、公共資金使用是否節(jié)約高效。 通過審計公告， 公眾可以了解管理者的公共受托財務(wù)責(zé)任是否認(rèn)真履行， 有效監(jiān)督公共資金的使用情況， 從而最大限度地提升公共資金的使用績效。 公共資金審計公告有力地震懾了腐敗分子及潛在的腐敗分子， 從根本上預(yù)防公共資金腐敗， 更重要的是讓公眾信任審計信息， 接受審計結(jié)果并采取行動， 實現(xiàn)審計信息的效力， 進(jìn)而促使政府行政的透明化， 服務(wù)國家治理。

2. 公共權(quán)力審計公告維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。 公共權(quán)力具有強制性、公共性、有界性、自利性、擴張性和腐蝕性等特征。 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既有個人特征又有職務(wù)特征， 其手中掌握的權(quán)力一旦不受監(jiān)督和制約就可能偏離公眾利益， 從“為公”走向“為私”， 從而為自己謀取利益， 這樣公共權(quán)力腐敗就成為一種必然趨勢。 要防止權(quán)力濫用， 就必須審計公共權(quán)力， 實現(xiàn)對公共受托責(zé)任履行情況的監(jiān)督和制約， 保證公共權(quán)力按照契約的本意行使。 在我國， 經(jīng)濟責(zé)任審計是一項具有中國特色的審計。 由于公眾人數(shù)多且分布范圍廣， 揭發(fā)和檢舉腐敗行為可以形成無處不在的監(jiān)督。 通過公共權(quán)力審計公告， 可將那些有悖于社會規(guī)范的行為公之于眾， 使公共權(quán)力的運行處于公眾的監(jiān)督之下， 讓社會公眾知道領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的效果， 從而有效降低信息不對稱。 公眾通過監(jiān)督權(quán)力的運行過程， 從而對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部形成壓力， 促使其改正錯誤、減少權(quán)力腐敗行為， 提升審計效果。 這能夠進(jìn)一步強化國家審計對政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的制約效力， 從源頭上防止腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延， 使得政府在一定的約束下沿著公眾利益的方向發(fā)展， 對公眾負(fù)責(zé)， 更好地回應(yīng)公眾的需要。 在此背景下， 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就不會輕易產(chǎn)生腐敗的念頭， 從而提升國家治理的效率與效果， 服務(wù)國家治理。

3. 公共項目審計公告維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。 公共項目是近些年國家的投資重點。 由于公共項目資金來源于公共財政資金， 投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、社會影響廣泛， 項目開展的情況關(guān)系到公眾的切身利益與福祉， 理應(yīng)成為社會輿論關(guān)注的焦點和國家審計工作的重點。 公眾有權(quán)獲得與自己利益相關(guān)的公共項目信息， 也有責(zé)任和義務(wù)監(jiān)督公共項目的運行。 在公共項目建設(shè)中， 公眾處于信息劣勢， 而且政府部門有追求部門利益最大化的動機。 因此， 選擇公眾關(guān)心、財政投入大的公共項目， 向社會公開其運行過程中的違法、違規(guī)行為以及項目管理等問題， 可引起政府相關(guān)部門的重視和社會公眾的關(guān)注。 公眾通過公共項目審計公告了解公共項目管理是否得當(dāng)、公共項目管理人員是否認(rèn)真履行其職責(zé)， 從而落實公眾的知情權(quán)， 促進(jìn)被審計單位依法整改、其他問責(zé)主體依法問責(zé)， 有效地懲治腐敗行為， 確保項目運行規(guī)范、透明和高效， 保障民生權(quán)益， 最大化利用公共項目審計結(jié)果， 服務(wù)國家治理。

4. 公共資源審計公告維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。 國家審計機關(guān)的審計權(quán)力來源于公眾， 國家審計應(yīng)積極監(jiān)督公共資源的使用情況， 并公告公共資源審計結(jié)果， 回應(yīng)公眾的公共資源審計信息訴求， 從而確保公共資源的安全和保值增值。 例如， 2008年汶川地震發(fā)生后， 善款和物資的流向成為公眾關(guān)注的焦點， 國家審計機關(guān)及時啟動全過程跟蹤審計， 并先后發(fā)布11份汶川地震相關(guān)審計情況公告。 通過跟蹤審計公告， 社會公眾可及時了解對社會各界捐贈款物使用的信息。 這體現(xiàn)了政府對公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度， 減少了潛在捐贈者對慈善機構(gòu)的不信任， 贏得了社會公眾的信任和支持， 實現(xiàn)了公眾與政府的良性互動。 在制度化懲罰機制缺位的背景下， 公共資源審計公告通過公眾輿論壓力對有悖于民意的政府和失職領(lǐng)導(dǎo)干部施以懲罰， 從而促使其將公共資源用在公眾所期望的事項上， 實現(xiàn)并維護(hù)公眾的根本利益， 服務(wù)國家治理。

5. 公共政策審計公告維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。 公共政策是國家治理的基本工具， 公共政策執(zhí)行的好壞決定著國家治理的成敗。 為了治理國家， 各級政府常?；趹?zhàn)略高度制定諸如社會保障、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育、精準(zhǔn)扶貧、腐敗治理、安全生產(chǎn)等公共政策， 每項公共政策均關(guān)乎公共利益， 理應(yīng)受到最嚴(yán)格的監(jiān)督。 據(jù)統(tǒng)計， 目前各級各類監(jiān)管部門出臺了超過1200部反腐倡廉的規(guī)章制度， 但腐敗現(xiàn)象卻有增無減， 原因在于反腐敗公共政策缺乏執(zhí)行力。 國家審計服務(wù)國家治理， 必須持續(xù)跟蹤審計公共政策的執(zhí)行情況， 并公開公共政策執(zhí)行審計結(jié)果。 通過公共政策審計公告， 公眾和媒體可及時了解和監(jiān)督公共政策的執(zhí)行情況， 促使政府行為改進(jìn)， 確保公共政策貫徹執(zhí)行到位， 發(fā)揮公共政策預(yù)期作用和效力， 增強社會公眾對公共政策執(zhí)行的信心， 提升國家治理能力， 確保公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)， 維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。

（二）建立國家審計整改落實機制， 實現(xiàn)公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告效果， 服務(wù)國家治理

國家審計公告不是最終目的， 整改公告中所涉及的問題才是核心。 公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告， 可吸引新聞媒體跟蹤報道， 從而對被審計單位形成震懾， 促使其落實審計建議并進(jìn)行整改， 進(jìn)而追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。 審計公告可督促被審計單位將違規(guī)資金上交財政、減少財政撥款或補貼等， 促進(jìn)被審計單位規(guī)范管理， 將相關(guān)違法違規(guī)違紀(jì)人員移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)等。 公眾不僅關(guān)心審計發(fā)現(xiàn)的問題， 更關(guān)心審計整改結(jié)果。 如果被審計單位或者被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題擱置不處理， 甚至屢審屢犯， 將會損害國家審計的權(quán)威性， 從根本上影響國家治理。 審計機關(guān)應(yīng)監(jiān)督被公告單位或者被公告領(lǐng)導(dǎo)干部存在問題的整改落實情況， 對其形成強大的制約力， 推動審計整改的順利進(jìn)行， 從而有效避免“屢審屢犯”， 發(fā)揮審計監(jiān)督的國家治理功能。 整改過程中應(yīng)積極回應(yīng)公眾意見， 最大限度地與公眾互動， 改進(jìn)政府工作， 維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。

（三）強化公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告信息反饋， 服務(wù)國家治理

國家審計機關(guān)不僅向公眾及時發(fā)布審計信息， 還應(yīng)開辟多種反饋途徑， 密切關(guān)注公眾對問題整改情況、違規(guī)資金糾正情況、移送司法機關(guān)后續(xù)處理情況等公告的反饋信息。 審計機關(guān)應(yīng)建立回應(yīng)機制， 積極吸納合理化建議， 推動國家審計與公眾的良性互動， 最大限度發(fā)揮公眾利益導(dǎo)向的審計公告作用。 對公眾提出的意見及建議作出及時回應(yīng)， 實現(xiàn)公眾利益最大化。 審計機關(guān)利用這條反饋通道與公眾進(jìn)行溝通， 能夠加速審計公告信息的傳遞。 另外， 公眾能反映國家審計未發(fā)現(xiàn)的問題， 引起國家審計關(guān)注， 進(jìn)而采取措施維護(hù)公眾利益， 服務(wù)國家治理。

（四）健全公眾利益導(dǎo)向的國家審計公告配套機制， 服務(wù)國家治理

從審計系統(tǒng)的整個過程看， 審計立項、審計實施、審計結(jié)果公開、審計整改僅僅依靠審計機關(guān)自身是無法實現(xiàn)公眾利益導(dǎo)向的審計公告的， 需要多個部門的協(xié)作配合。 即審計機關(guān)處在一個開放的環(huán)境中， 審計質(zhì)量受到包括被審計單位、人大、政府部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、社會公眾等利益相關(guān)者的影響， 同時也受到現(xiàn)實信息技術(shù)的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)輿情、信訪機制的有效性及其他審計技術(shù)方法的制約。 因此， 在主導(dǎo)公眾利益導(dǎo)向的同時， 需要加快建立公眾利益導(dǎo)向的審計立項、審計實施、審計結(jié)果公開、審計整改的配套機制， 向公眾廣泛宣傳國家審計的治理功能， 各政府網(wǎng)站鏈接各地方審計機關(guān)的信訪、舉報信箱等， 確保公眾參與渠道的暢通， 更好地服務(wù)國家治理。

為了研究方便， 將國家審計公告利益導(dǎo)向分為政府利益導(dǎo)向和公眾利益導(dǎo)向， 在實踐中更多是政府利益導(dǎo)向為主的審計公告或者公眾利益導(dǎo)向為主的審計公告。 這種劃分不是否定當(dāng)前的國家審計公告， 更不是將政府利益與公眾利益割裂開來， 而是為國家審計公告未來的發(fā)展指明了方向， 必將推動國家審計公告利益導(dǎo)向的制度變遷。 實現(xiàn)公眾利益導(dǎo)向的審計公告， 或許是一個理想目標(biāo)。 但不斷地走向公眾利益導(dǎo)向的審計公告， 應(yīng)當(dāng)是國家審計實務(wù)的一個發(fā)展趨勢。 這樣不僅有助于政府與公眾對公共生活的合作治理， 實現(xiàn)公共利益最大化， 而且可以不斷地完善審計理論體系， 并實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指引下， 隸屬于中央政府的國家審計具有推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力[17] ， 必將不斷改革國家審計公告的利益導(dǎo)向， 滿足公眾的利益訴求， 維護(hù)公眾利益。

值得強調(diào)的是， 將國家審計公告的未來發(fā)展趨勢， 從理論上定位于公眾利益導(dǎo)向的審計公告， 可能會給人們帶來將政府利益和公眾利益割裂開來的幻覺， 甚至產(chǎn)生否定當(dāng)前審計公告的錯覺， 乃至沖擊公眾對現(xiàn)有審計公告的認(rèn)識。 其實不然， 在現(xiàn)有的經(jīng)濟社會環(huán)境下， 政府一方面需要政府利益導(dǎo)向的審計公告來實施繁重的系列宏觀調(diào)控任務(wù)， 另一方面需要政府利益導(dǎo)向的審計公告來維護(hù)國家安全、司法管理等， 若將政府利益導(dǎo)向的審計公告立刻轉(zhuǎn)變?yōu)楣娎鎸?dǎo)向的審計公告， 顯然是不現(xiàn)實的。 為了充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能， 一方面要按照習(xí)近平總書記提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的指導(dǎo)思想， 不斷完善國家審計體制機制， 提高國家審計治理能力; 另一方面， 提出公眾利益導(dǎo)向的審計公告并不意味著徹底放棄政府利益導(dǎo)向的審計公告， 而是通過完善國家審計制度把審計公告納入公眾監(jiān)督的視野， 實現(xiàn)“以政府利益導(dǎo)向的審計公告為主”向以“公眾利益導(dǎo)向的審計公告為主”轉(zhuǎn)變。 在存在重大風(fēng)險影響國家經(jīng)濟、社會安全與發(fā)展的基本保障時， 需要國家審計發(fā)布政府利益導(dǎo)向的審計公告， 從而促進(jìn)組織、市場及政府治理水平的提高和高效運行。

四、小結(jié)

政府需要履行治理國家、服務(wù)公眾的責(zé)任， 要把提供優(yōu)質(zhì)高效廉價的公共服務(wù)作為奮斗目標(biāo)。 國家審計作為維護(hù)公眾利益的“守夜人”， 應(yīng)把公眾作為重要的參與者， 在審計項目全流程中， 有序引入公眾參與， 充分聽取和吸納公眾的合理化意見和建議， 并發(fā)布基于公眾利益導(dǎo)向的審計公告， 做到向公眾及時有效傳遞審計信息， 引導(dǎo)審計機關(guān)按照公眾利益履行職責(zé)， 形成公眾監(jiān)督與國家審計監(jiān)督的合力和實效， 使違法違規(guī)者“聞風(fēng)喪膽”， 更好地維護(hù)公眾利益， 促進(jìn)國家善治。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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[16] 趙科天.論“政府利益”與“公眾利益”的辯證協(xié)調(diào)[ J].甘肅社會科學(xué)，2011（3）：157 ～ 161.

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