地方政府專項債全過程風險評價研究

肖倩 劉婭

【摘要】地方政府專項債規(guī)模大、風險高， 對其進行全過程風險評價是有效管控風險的前提。 本文分析了地方政府專項債項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等各階段的風險， 據(jù)此提出建立專項債風險評估項目組， 設定地方政府專項債風險評估客體與范圍， 進行地方政府專項債風險評估， 提供專項債整改建議及報告， 實施專項債風險監(jiān)督效果評價及針對存在的問題進行定責、問責、追責等六方面風險評價路徑， 并進一步構(gòu)建了風險評價指標體系與風險監(jiān)督效果評價指標體系。

【關鍵詞】地方政府專項債;全過程;風險評價;風險監(jiān)督

【中圖分類號】F275 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2022）16-0147-6

一、引言

近年來， 地方政府專項債規(guī)模日益擴大， 可能導致其存在較大風險。 當前， 地方政府對專項債項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等四個階段風險的點狀孤立性認識亟需轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程風險認識[1] ， 研究地方政府專項債全過程風險管理機制有益于專項債風險控制。

本文分析了地方政府專項債項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等各階段的風險， 基于此提出了建立專項債風險評估項目組、設定地方政府專項債風險評估客體與范圍、進行地方政府專項債風險評估、提供專項債整改建議及報告、實施專項債風險監(jiān)督效果評價及針對存在的問題進行定責、問責、追責等六方面風險評價路徑， 并進一步構(gòu)建了風險評價指標體系與風險監(jiān)督效果評價指標體系， 以期為地方政府專項債全過程風險管理提供一種思路。

二、地方政府專項債的運營階段與全過程風險分析

（一）地方政府專項債的運營階段概述

地方政府專項債運營全過程分為項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債務管理使用階段、債券償還階段。 其中： 在項目儲備階段， 地方政府通常會篩選用于籌集資金的項目， 此階段所選項目一旦出現(xiàn)項目失敗、項目運行不暢等情況， 就可能引起舉債風險爆發(fā); 債券發(fā)行階段是在選擇好發(fā)債項目后， 地方政府發(fā)行債券為項目運行籌集資金; 在債券管理使用階段， 地方政府應該加強管理以防范債券無法償還的風險; 在債券償還階段， 地方政府要為該項目的舉債償還債務， 繼而為下一輪地方政府舉債奠定基礎[2] 。

項目儲備階段是后面三個階段的基礎， 如果在此階段項目選擇出現(xiàn)問題， 則可能導致發(fā)行的債券無人購買、后續(xù)債券管理使用混亂、債券償還能力不足等問題; 債券發(fā)行階段以項目儲備階段為基礎， 地方政府在債券發(fā)行過程中需要注意所選擇項目的特征， 在此基礎上確定債券發(fā)行額度、發(fā)行時間、發(fā)行周期等內(nèi)容; 債券管理使用階段以債券發(fā)行階段為基礎， 需要根據(jù)債券購買人員的特征來進行債券管理、債券使用; 債券償還階段受到前三個階段的影響， 只有前三個階段的工作得到順利開展， 才能推動項目盈利并促進債券償還。 同時， 債券順利償還完畢將會給購買債券的投資者以信心， 并推動下一輪地方政府專項債項目的運營。

（二）地方政府專項債全過程風險分析

1. 項目儲備階段的風險。 項目儲備階段存在項目前期調(diào)研不足、項目計劃不充分、項目申報領域把握不精準、項目不符合投向、項目經(jīng)濟效益不高等風險（詳見表1）。 ①項目前期調(diào)研不足， 是指地方政府在為某一項目融資而設立債券之前， 沒有充分調(diào)研該項目的可行性、收益性及其對投資者的吸引力等。 這很可能導致項目盲目上馬而后期收益不高、效果不好等情況發(fā)生[3] 。 ②在決定為某項目發(fā)行債券前， 還需要對該項目進行全面規(guī)劃， 在此過程中存在項目計劃不充分的風險， 如項目在建設過程中對注意事項考慮不周， 或者存在無法解決的固有困難， 使得項目本身的計劃就存在問題。 ③項目申報領域把握不精準。 在實踐中項目的分類存在大量交叉領域， 例如“××大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展項目”， 既可以歸為“大數(shù)據(jù)”類項目， 又可以歸為“經(jīng)濟發(fā)展”類項目。 在申報時， 由于大數(shù)據(jù)類項目是新興項目， 與地方政府數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字發(fā)展主旨相符， 因此應該申報大數(shù)據(jù)類項目。 相反， 如果申報經(jīng)濟發(fā)展類項目， 會導致項目扎堆出現(xiàn)而難以通過發(fā)債審核[4] 。 ④項目不符合投向， 是指項目與國家的重大方針政策不符， 從而導致建設項目沒有價值。 例如， 我國脫貧攻堅戰(zhàn)已在2021年取得全面勝利， 此時若再申報與精準扶貧相關的項目就不符合國家規(guī)定， 而應當考慮申報與鄉(xiāng)村振興有關的項目。 ⑤項目經(jīng)濟效益不高， 是指在項目實施前， 沒有充分預測項目獲得收益的多少及相應所要承擔的風險， 使得項目在實施后收益不高， 由此導致地方政府面臨信用風險， 這將偏離發(fā)行專項債的初衷。

2.債券發(fā)行階段的風險。 債券發(fā)行階段存在再融資債券增加發(fā)行量、專項債定價不合理、專項債投資者單一、對專項債風險預期不夠、二級市場不活躍、專項債信用評級流于形式、風險管控存在問題等風險（詳見表2）。 ①再融資債券增加發(fā)行量， 是指地方政府在項目債券還未償還時， 又以該項目建設為由發(fā)行新的債券， 這使得該項目的債券發(fā)行量增加， 從而加大了債券整體的償還風險， 將導致項目債券難以償還的可能性增加。 ②專項債定價不合理， 是指地方政府在發(fā)行債券時沒有經(jīng)過詢價程序， 強制定價， 導致一些項目的專項債價格高于市場同類型項目專項債價格， 使得該項目債券的競爭力不強[5] 。 ③專項債投資者單一， 是指一些地方政府存在強制國有企業(yè)購買專項債的情況， 即存在定向發(fā)行的情況。 這導致專項債的發(fā)行沒有經(jīng)過市場競爭， 變現(xiàn)能力較差， 即使項目收益不高， 定向購買投資人也不能拒絕購買。 ④對專項債風險預期不夠， 是指對專項債發(fā)行可能會產(chǎn)生的收益不穩(wěn)定風險、資金難以收回風險， 項目建設可能產(chǎn)生環(huán)境破壞等風險預期不夠， 導致專項債整體風險加劇， 從而會影響最終的債券收益[6] 。 ⑤二級市場不活躍的風險， 是指專項債二級交易市場不活躍， 使得大量債券資金只能從銀行獲取， 如果債券項目存在問題， 則會導致銀行破產(chǎn)風險增加。 ⑥專項債信用評級流于形式， 是指當前專項債信用評級結(jié)果不合理， 評級機構(gòu)存在資質(zhì)不夠、評級水平不高、評級信用不佳等問題， 這使得評級結(jié)果可靠性不高。 ⑦風險管控存在問題， 是指在風險管控中存在金融機構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對項目進行包裝融資、對融資過程實施各種阻礙等情況， 導致債券發(fā)行階段存在較大風險[7] 。

3. 債券管理使用階段的風險。 債券管理使用階段存在資金使用績效不高， 資金使用途徑與原計劃不符， 專項債籌資情況信息披露不健全， 政府財務報告編制不到位， 重融資、輕使用， 風險管控中存在問題， 項目進度緩慢等風險（詳見表3）。 ①資金使用績效不高， 是指地方政府發(fā)行債券籌得的資金， 存在資金閑置、監(jiān)管力度不足、使用不規(guī)范等問題， 導致債券資金舞弊或被挪用等問題， 資金的使用績效不高[8] 。 ②資金使用途徑與原計劃不符， 是指原項目建設計劃和資金收益計劃沒有得到實現(xiàn)， 資金實際的使用途徑與原來的計劃不符， 即一些資金沒有投資于該項目建設， 而是投資于其他項目， 這導致原籌資項目沒有得到建設， 出現(xiàn)資金錯配問題。 ③專項債籌資情況信息披露不健全， 是指專項債籌資情況信息披露不足， 使得地方政府的資金籌集過程透明度低， 外部投資者難以掌握籌資項目的建設情況， 從而難以評估可能存在的專項債風險。 ④政府財務報告編制與專項債籌資情況信息披露的作用類似， 均是為了披露專項債的資金使用狀況。 但目前許多地方政府的財務報告編制還不到位， 存在諸多問題， 使得外部投資者不了解地方政府償還債務的能力， 導致盲目投資或投資失敗的情況發(fā)生。 ⑤重融資、輕使用， 是指多數(shù)地方政府項目融資存在只重視融資而對資金使用狀況監(jiān)管不嚴的情況， 使得發(fā)行的專項債主要用以滿足短期的資金需要， 融資或被投向低效率、低收益甚至重復建設的設施項目。 ⑥風險管控存在問題， 是指風險管控中存在金融機構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對項目進行包裝融資、對融資過程實施各種阻礙等情況。 ⑦項目進度緩慢， 使得資金沒有得到充分運用。 即項目推進速度非常慢， 使得債券已經(jīng)支付利息而資金還未投入項目， 繼而導致資金回籠慢等問題發(fā)生。

4. 債券償還階段的風險。 債券償還階段存在地方政府對償債風險關注不夠、債務償還壓力較大、債務管理不到位、專項債發(fā)行主體范圍較小、專項債發(fā)行和使用周期較長等風險（詳見表4）。 ①地方政府對償債風險關注不夠， 是指一些地方政府只注重債券發(fā)行過程， 即只關注如何籌集資金， 而不關注如何償還債務， 這將會導致債務風險加劇。 ②債務償還壓力較大的原因在于， 債務規(guī)模增長過快、逾期債務占比較高以及存在大量借新還舊現(xiàn)象， 最終使得未來債務償還壓力較大。 ③債務管理不到位， 即地方政府不能很好地管理債務， 導致債券規(guī)模沒有得到有效的控制， 政府過度發(fā)債。 這些最終均會導致債務償還風險過高。 ④專項債發(fā)行主體范圍較小。 地方政府專項債發(fā)行主體范圍小， 大多數(shù)為地方性中小銀行、國有企業(yè)等， 使得地方政府承擔了一定的隱性擔保責任。 當項目資金不足以償還債務時， 地方政府可能出現(xiàn)財政困難， 債券發(fā)行風險加大。 ⑤專項債發(fā)行和使用周期較長。 一些政策、法規(guī)的變化， 也會導致債券收益受到較大影響， 最終增加債券還本付息的難度。 如果債券實際收益小于預期值， 就會影響債券的還本付息， 增加地方政府償債風險。

三、地方政府專項債全過程風險評價路徑與指標

（一）地方政府專項債全過程風險評價路徑

本文在設計地方政府專項債全過程風險評價路徑時， 分為以下階段進行： 全過程風險評估準備階段、全過程風險評估實施階段、全過程風險評估報告階段與全過程風險評估報告后階段。

首先， 在全過程風險評估準備階段， 風險評價路徑主要包括建立專項債風險評估項目組、設定地方政府專項債風險評估范圍。 在建立專項債風險評估項目組方面（第一步）， 政府應根據(jù)發(fā)行的專項債項目特點建立項目組， 這將提升風險防范效率。 如對于涉及范圍廣、具有全局性的地方政府專項債項目， 政府可以組織財政部門、審計部門、銀監(jiān)部門等進行聯(lián)合行動; 對于涉及多個職能部門的綜合性地方政府專項債項目， 可選擇由地方政府專項債項目的牽頭部門主導， 聯(lián)合其他相關部門共同行動。 在設定地方政府專項債風險評估客體與范圍方面（第二步）， 地方政府專項債項目的參與客體較多， 政府的所有執(zhí)行部門都屬于客體的范圍， 如財政部門、發(fā)改部門、統(tǒng)計部門、審計部門等與地方政府專項債風險評估相關的政府部門。 風險評估范圍是指地方政府專項債的各種風險， 本文認為應從項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段等四個方面展開地方政府專項債全過程風險評估。

其次， 在全過程風險評估實施階段， 關鍵步驟是進行地方政府專項債風險評估（第三步）。 該過程是政府各部門對項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段等運用具體評價指標進行風險評價。

再次， 在全過程風險評估報告階段， 主要流程為提供專項債整改建議及報告（第四步）。 政府部門應準確揭示影響項目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段目標實現(xiàn)的客觀因素， 并向政府專項債審批部門與執(zhí)行部門提出切實的建議。 專項債整改建議及報告是對地方政府專項債項目運行情況的監(jiān)察反饋， 各相關部門均要根據(jù)報告的建議進行整改。 因此， 專項債整改建議及報告的公布應及時、準確。

最后， 在全過程風險評估報告后階段， 風險評價路徑主要包括實施專項債風險監(jiān)督效果評價（第五步）和針對地方政府發(fā)行專項債中存在的問題進行定責、問責、追責（第六步）兩方面。 該過程是在全過程風險評估報告出具后， 對項目儲備問題整改情況、債券發(fā)行問題整改情況、債券管理使用問題整改情況及債券償還問題整改情況等運用指標進行評價的過程。 隨后， 根據(jù)實施專項債風險監(jiān)督效果評價結(jié)果， 將違法違規(guī)的政府部門與人員移交給相關部門進行問責、定責、追責。 其中： 對政府部門的問責能夠幫助各級執(zhí)行部門推動專項債全過程風險防范; 對相關人員的問責， 能夠提高地方政府專項債的運營績效， 引導政府部門發(fā)現(xiàn)項目儲備問題、債券發(fā)行問題、債券管理使用問題及償還問題等。

（二）地方政府專項債全過程風險評價指標

根據(jù)前述地方政府專項債各運營階段的風險及全過程風險評價路徑等討論， 本文從項目儲備問題、債券發(fā)行問題、債券管理使用問題及償還問題等四個方面設置地方政府專項債全過程風險評價指標體系。 相應地， 將地方政府專項債風險監(jiān)督效果評價指標體系分為項目儲備問題整改、債券發(fā)行問題整改、債券管理使用問題整改及償還問題整改等方面。 具體含義及內(nèi)容（詳見表5）分析如下。

1. 地方政府專項債風險評價指標。

第一， 項目儲備問題。 在項目儲備階段存在項目前期調(diào)研不足、項目計劃不充分、項目申報領域把握不精準、項目不符合投向、項目經(jīng)濟效益不高等問題。 其中： 項目前期調(diào)研不足指審計人員沒有對項目的可行性、收益性以及該項目對投資者的吸引力等進行充分的調(diào)研; 項目計劃不充分指沒有對項目進行全面規(guī)劃， 使得項目后期執(zhí)行存在困難; 項目申報領域把握不精準指部門申報的領域不能反映項目的最優(yōu)特征; 項目不符合投向指項目與國家的重大方針政策不符; 項目經(jīng)濟效益不高指項目沒有取得預期的經(jīng)濟效益。

第二， 債券發(fā)行問題。 在債券發(fā)行階段， 存在再融資債券增加發(fā)行量、專項債定價不合理、專項債投資者單一、對專項債風險預期不夠、二級市場不活躍、專項債信用評級流于形式、風險管控存在問題等風險。 其中： 再融資債券增加發(fā)行量指地方政府老項目債券還未償還又發(fā)行了新的債券， 這加大了債券整體的償還風險; 專項債定價不合理指地方政府在發(fā)行債券時沒有經(jīng)過詢價， 導致專項債價格高于市場同類型項目專項債價格; 專項債投資者單一指投資者僅為地方性國有企業(yè)、地方性中小銀行等; 對專項債風險預期不夠指管理部門沒有發(fā)現(xiàn)專項債存在的收益不穩(wěn)定風險、資金難以收回風險等; 二級市場不活躍指二級市場沒有交易或交易量小， 多數(shù)債券資金來源于銀行， 這會加大銀行破產(chǎn)風險; 專項債信用評級流于形式指信用評級結(jié)果不合理， 評級機構(gòu)存在資質(zhì)問題、信用問題等; 風險管控存在問題指風險控制中被發(fā)現(xiàn)存在違背職業(yè)道德、對融資過程實施各種阻礙等情況。

第三， 債券管理使用問題。 管理使用階段存在資金使用績效不高， 資金使用途徑與原計劃不符， 專項債籌資情況信息披露不健全， 政府財務報告編制不到位， 重融資、輕使用， 風險管控存在問題， 項目進度緩慢等問題。 其中： 資金使用績效不高指地方政府發(fā)行債券籌得資金存在資金閑置、使用后項目績效不高、監(jiān)管力度不夠、使用不規(guī)范等問題; 資金使用途徑與原計劃不符指資金實際的使用途徑與原來的計劃不相符; 專項債籌資情況信息披露不健全， 會導致外部投資者難以掌握籌資項目的建設情況; 政府財務報告編制不到位指財務報告不能反映專項債的使用狀況; 重融資、輕使用指政府對資金使用狀況監(jiān)管不嚴， 導致資金被投向低效率、低收益項目等情況發(fā)生; 風險管控存在問題指存在金融機構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對項目進行包裝融資、對融資過程實施各種阻礙等情況; 項目進度緩慢指存在項目推進速度緩慢、資金回籠慢等問題。

第四， 債券償還問題。 債券償還階段存在地方政府對償債風險關注不夠、債務償還壓力較大、債務管理不到位、專項債發(fā)行主體范圍較小、專項債發(fā)行和使用時期較長等風險。 其中： 地方政府對償債風險關注不夠是指地方政府償還債務較少或較慢， 這將導致債務風險加劇; 債務償還壓力較大指地方政府存在債務規(guī)模增長過快、逾期債務占比較高以及大量借新還舊現(xiàn)象等情況; 債務管理不到位指地方政府存在政府過度發(fā)債、債務規(guī)模沒有得到有效控制的現(xiàn)象; 專項債發(fā)行主體范圍較小指發(fā)行主體只有地方性中小銀行、國有企業(yè)等; 專項債發(fā)行和使用周期較長指雖然一些政策、法規(guī)發(fā)生變化， 但專項債發(fā)行和使用的周期沒有相應改變。

2. 地方政府專項債風險監(jiān)督效果評價指標。

第一， 項目儲備問題整改， 與項目儲備問題相對應。 ①項目前期調(diào)研不足的整改指標是增加項目前期調(diào)研的次數(shù)， 進而挖掘項目的可行性、收益性以及該項目對投資者的吸引力等。 ②項目計劃不充分的整改指標是補充項目計劃， 使得項目計劃更加完整、全面。 ③項目申報領域把握不精準的整改指標為精準把握申報領域， 使得申報領域能夠與項目主旨相符。 ④項目不符合投向的整改指標是糾正項目不符合的投資方向， 使得項目與國家的重大方針政策相符。 ⑤項目經(jīng)濟效益不高的整改指標是提高項目經(jīng)濟效益， 使得投資者能夠獲得更多收益。

第二， 債券發(fā)行問題整改， 與債券發(fā)行問題相對應。 ①再融資債券增加發(fā)行量的整改指標是控制再融資債券發(fā)行量， 降低債券整體難以償還的風險。 ②專項債定價不合理的整改指標是合理確定專項債定價， 使定價更加科學。 ③專項債投資者單一的整改指標是豐富專項債投資者種類， 以增強專項債的變現(xiàn)能力。 ④對專項債風險預期不夠的整改指標是充分預期專項債風險， 包括資金難以收回風險、項目建設可能會對環(huán)境產(chǎn)生破壞等風險。 ⑤二級市場不活躍的整改指標是活躍二級市場， 使得大量債券可以在二級市場交易， 降低債券變現(xiàn)能力不足的風險。 ⑥專項債信用評級流于形式的整改指標是改善專項債信用評級， 解決信用評級機構(gòu)資質(zhì)問題、水平問題、信用問題等。 ⑦風險管控存在問題的整改指標是解決風險管控的問題， 對于金融機構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對融資過程實施各種阻礙等問題加強監(jiān)管。

第三， 債券管理使用問題整改， 與債券管理使用問題相對應。 ①資金使用績效不高的整改指標是提高資金使用績效， 使地方政府發(fā)行債券籌得資金不存在閑置、績效不高、監(jiān)管力度不足、使用不規(guī)范等問題。 ②資金使用與原計劃不符的整改指標是糾正資金使用途徑與原計劃不符的情況， 對資金實際的使用途徑與原計劃不符的情況加強監(jiān)管。 ③專項債籌資情況信息披露不健全的整改指標是健全專項債籌資情況信息披露， 監(jiān)督信息披露是否充分。 ④政府財務報告編制不到位的整改指標是政府財務報告編制到位， 對政府財務報告編制是否到位加強監(jiān)管。 ⑤重融資、輕使用的整改指標是樹立重融資、重使用觀念， 對融資被投向低效率、低收益項目等情況加強監(jiān)管。 ⑥風險管控存在問題的整改指標是糾正風險管控中存在的問題， 對于違背職業(yè)道德、對項目進行包裝融資、對融資過程實施各種阻礙等情況加強監(jiān)管。 ⑦項目進度緩慢的整改指標是加快項目進度， 減少項目進度緩慢、資金回籠慢等問題發(fā)生。

第四， 債券償還問題整改， 與債券償還問題相對應。 ①地方政府對償債風險關注不夠的整改指標是提高地方政府的償債風險關注度， 避免債務風險加劇。 ②債務償還壓力較大的整改指標是減少債務償還壓力， 對債務規(guī)模增長過快、逾期債務占比較高以及大量借新還舊現(xiàn)象等加強監(jiān)管。 ③債務管理不到位的整改指標是糾正債務管理不到位， 對政府過度發(fā)債、債務規(guī)模失控的現(xiàn)象加強監(jiān)管。 ④專項債發(fā)行主體范圍較小的整改指標是擴大專項債發(fā)行主體范圍， 改善地方政府專項債發(fā)行主體范圍過小的狀況。 ⑤專項債發(fā)行和使用周期較長的整改指標是縮短專項債發(fā)行和使用的周期， 改善專項債發(fā)行和使用周期較長的狀況。

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