行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策

陳佳穎

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）中指出：“單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全?！睋?jù)此可知，內(nèi)控信息化既是《內(nèi)控規(guī)范》提出的要求，也是其目的。

近年來(lái)，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)持續(xù)深化，不少單位現(xiàn)已理清并制定較為全面的一套內(nèi)控機(jī)制，然而，因欠缺有效的內(nèi)控體系支持而導(dǎo)致對(duì)業(yè)務(wù)的全程性監(jiān)控難以實(shí)現(xiàn)，使得內(nèi)控機(jī)制的落實(shí)不夠全面徹底。基于此，運(yùn)用信息化方式使內(nèi)控更高效，逐漸成為行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)之一。

為了使行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)控信息化建設(shè)持續(xù)深化，本文對(duì)該建設(shè)的意義進(jìn)行了簡(jiǎn)單分析，針對(duì)其中的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)策略，為有效促進(jìn)內(nèi)控信息化發(fā)展提供借鑒。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)的意義

（一）保證行政事業(yè)單位內(nèi)控制度有效推進(jìn)

將內(nèi)控程序和單位內(nèi)控機(jī)制“固化”到信息化體系當(dāng)中，有助于逐漸凸顯其直觀、便捷的信息化優(yōu)勢(shì)。內(nèi)控程序化和常態(tài)化的實(shí)現(xiàn)，業(yè)務(wù)按照預(yù)設(shè)的流程進(jìn)行審批，使得單位各部門所涉及的相關(guān)制度、業(yè)務(wù)流程更加透明，最大限度消除人為因素對(duì)內(nèi)控工作的影響，使之趨于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，全面杜絕了遺漏審批、越級(jí)審批等現(xiàn)象，有效避免內(nèi)控制度建立后被束之高閣、無(wú)法真正落地的問(wèn)題，進(jìn)而使行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作變得更加規(guī)范，執(zhí)行力度得到有效提升。

（二）提升行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防御能力

內(nèi)控信息化的建設(shè)，有助于促進(jìn)單位核心業(yè)務(wù)與內(nèi)控流程全面融合，業(yè)務(wù)信息得以更好地追溯源信息，各種數(shù)據(jù)和信息更易于從根源上被精準(zhǔn)、及時(shí)、高效管控。內(nèi)控管理者和單位領(lǐng)導(dǎo)可以隨時(shí)隨地觀察到單位目前的運(yùn)行情況，無(wú)死角、無(wú)盲區(qū)地曝光業(yè)務(wù)短板、流程缺陷、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、成本漏洞等，及時(shí)作出決策，糾正偏離單位正常運(yùn)行軌跡的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

同時(shí)，內(nèi)控信息化建設(shè)可深化單位運(yùn)行數(shù)據(jù)的分類、歸納、整合，打通各流程節(jié)點(diǎn)的信息壁壘，拆除各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的溝通藩籬，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)漏洞和薄弱管控環(huán)節(jié)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析和研判，不斷優(yōu)化內(nèi)控流程，補(bǔ)充內(nèi)控制度，真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，從而進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

（三）提高行政事業(yè)單位工作效率

內(nèi)控信息化系統(tǒng)的構(gòu)建，有助于盡可能發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位所有與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的管理信息、數(shù)據(jù)的互動(dòng)效率得到提高，高效、全面地控制審批耗時(shí)、精簡(jiǎn)處理單據(jù)等業(yè)務(wù)流程，最終全面提升單位的管理效率。

隨著信息化建設(shè)的完善，還可以顯著降低內(nèi)控人員工作強(qiáng)度，使單位內(nèi)部人員與人員之間、部門與部門之間的溝通更加通暢、高效，進(jìn)而為協(xié)調(diào)各部門關(guān)系提供便利，節(jié)約人力資源成本，降低財(cái)務(wù)成本，促進(jìn)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效能獲得新的提升，提高內(nèi)控的管理水平。

二、建設(shè)現(xiàn)狀

（一）理論支撐體系搭建完備

近幾年，隨著《內(nèi)控規(guī)范》不斷推行，內(nèi)控評(píng)價(jià)工作大力開展，大多數(shù)行政事業(yè)單位開始根據(jù)業(yè)務(wù)開展需求建立適應(yīng)本單位的內(nèi)控制度，依據(jù)組織架構(gòu)建立內(nèi)部控制流程，已形成了較為完善的內(nèi)控理論體系。完備的內(nèi)控理論體系復(fù)雜且體量巨大，涉及面廣，為行政事業(yè)單位規(guī)范化管理提供了依據(jù)，對(duì)內(nèi)控信息化建設(shè)形成了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐。

（二）信息系統(tǒng)雛形基本顯現(xiàn)

當(dāng)今時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，日益融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方方面面，信息化進(jìn)程不斷推進(jìn)。行政事業(yè)單位也正順應(yīng)時(shí)代潮流，向全面信息化管理大踏步邁進(jìn)。隨著對(duì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、工作實(shí)效性要求的不斷提高，對(duì)報(bào)表分析、統(tǒng)計(jì)需求不斷增加，預(yù)決算、資產(chǎn)、政府采購(gòu)、年度統(tǒng)計(jì)報(bào)表等多項(xiàng)工作已通過(guò)信息系統(tǒng)完成，單項(xiàng)業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)管理日益完善。諸如此類的信息系統(tǒng)已研發(fā)并投入使用多年，為內(nèi)控信息化建設(shè)開創(chuàng)了先河，提供了經(jīng)驗(yàn)，稍加改動(dòng)整合，就可以作為雛形為內(nèi)控信息化系統(tǒng)建設(shè)所采用。

三、存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱，未形成良好氛圍

實(shí)施內(nèi)控的前提條件是內(nèi)控環(huán)境，部分單位領(lǐng)導(dǎo)觀念轉(zhuǎn)變得不徹底，缺乏內(nèi)控意識(shí)，注重發(fā)展、忽視管理，加之內(nèi)控信息化建設(shè)在短期內(nèi)較難使單位從主營(yíng)業(yè)務(wù)中獲得經(jīng)濟(jì)收益，也很難與工作績(jī)效等重要的考評(píng)指標(biāo)對(duì)應(yīng)起來(lái)，因此，一些單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)未能重視建設(shè)內(nèi)控信息化體系的重要作用，簡(jiǎn)單將內(nèi)控視為某個(gè)獨(dú)立部門或財(cái)務(wù)部的工作，其他人員在內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中極少參與，態(tài)度也不甚積極。

目前，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位已建立了內(nèi)控機(jī)制，也編制了相關(guān)手冊(cè)。然而，部分單位僅僅是為了應(yīng)付工作，極少真正對(duì)單位的所有規(guī)章制度進(jìn)行整理、對(duì)所有業(yè)務(wù)流程加以梳理等，尚不具備全面發(fā)展的眼光，難以以單位本身的真正需求為依據(jù)不斷對(duì)制度進(jìn)行修正、補(bǔ)充。

此外，一些部門和部門之間的職權(quán)界線模糊、歸口管理欠缺合理性、未能設(shè)計(jì)合理科學(xué)的流程等問(wèn)題頻發(fā)，加上溝通協(xié)調(diào)不足，一些單位出現(xiàn)推諉扯皮、管理混亂的現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)控合力難以形成，甚至使內(nèi)控完全流于形式而得不到落實(shí)，內(nèi)控信息化建設(shè)更是被極度邊緣化，無(wú)限期推遲。

（二）人員配備不足，綜合素質(zhì)有待提高

在內(nèi)控信息化建設(shè)過(guò)程中，將規(guī)則從制度層面深化到信息化運(yùn)用層面，至關(guān)重要。這需要投入大量的人力物力，不僅要求實(shí)施者具備包括審計(jì)、采購(gòu)、信息技術(shù)在內(nèi)的較全面的專業(yè)知識(shí)，需要了解單位整個(gè)內(nèi)控流程，而且應(yīng)保證實(shí)施人員在很長(zhǎng)一段時(shí)間投入專門時(shí)間精力到內(nèi)控信息化建設(shè)這一專項(xiàng)工作中。這對(duì)于人員配備嚴(yán)重不足的行政事業(yè)單位而言，無(wú)疑很難實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理主要由辦公室或財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，這些部門編制少、工作量大，多數(shù)人員忙于應(yīng)付本職工作，往往無(wú)暇顧及內(nèi)控管理，缺乏內(nèi)控全面設(shè)計(jì)的責(zé)任感和全局觀。同時(shí)，體制內(nèi)人員年齡結(jié)構(gòu)普遍老化，薪資一般，財(cái)務(wù)管理理念未能從“核算型”會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)向“管理型”會(huì)計(jì)，加之專業(yè)所限、話語(yǔ)權(quán)不夠，不少人主觀上不愿推動(dòng)內(nèi)控信息化建設(shè)。

總之，對(duì)內(nèi)控知識(shí)及系統(tǒng)了解不夠深入，政策掌握和業(yè)務(wù)知識(shí)更新較慢，計(jì)算機(jī)知識(shí)和實(shí)操能力有待提高，且內(nèi)控有關(guān)工作者的整體素養(yǎng)高低不齊，均在一定程度上使內(nèi)控信息化發(fā)展受到制約。

（三）建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，資金保障不到位

大部分行政事業(yè)單位是非盈利性質(zhì)的，運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源以財(cái)政款項(xiàng)劃撥為主。最近幾年，面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力下，國(guó)務(wù)院多次重申，政府部門要帶頭過(guò)緊日子，堅(jiān)決縮減各方面支出，包括財(cái)政部在內(nèi)的相關(guān)部門對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的管控日益嚴(yán)格。一些單位即便想強(qiáng)化內(nèi)控信息化建設(shè)，也往往因立項(xiàng)難度大或缺少經(jīng)費(fèi)而難以進(jìn)行或者進(jìn)程遲緩，尤其是財(cái)政吃緊的地方，此種情況更為普遍、突出。

當(dāng)然，還有部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，重視業(yè)務(wù)發(fā)展而忽視內(nèi)部管理的傾向明顯，自有資金難以保障，財(cái)政部門也難以為建設(shè)內(nèi)控信息化給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致不少單位內(nèi)控信息化建設(shè)難以落到實(shí)處。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善， 內(nèi)外部監(jiān)督不力

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控信息化必不可少的重要內(nèi)容，也是內(nèi)控切實(shí)實(shí)行的保障。不少單位因編制所限，未能設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)審部門，有些盡管設(shè)置了內(nèi)審部門但因?qū)ο嚓P(guān)工作不夠重視，導(dǎo)致內(nèi)審部門的地位不高或完全不平等，長(zhǎng)久以來(lái)造成內(nèi)部審計(jì)形同虛設(shè)。有些單位的內(nèi)審工作是由財(cái)務(wù)人員兼任的，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)失去獨(dú)立性，進(jìn)而很難確保能高效履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，無(wú)形中使內(nèi)部監(jiān)督效用的發(fā)揮受到了限制。

按照規(guī)定，監(jiān)督行政事業(yè)單位的外部力量以社會(huì)第三方組織、審計(jì)、財(cái)政等政府機(jī)構(gòu)為主，政府機(jī)構(gòu)以不定期任務(wù)抽檢為主，而社會(huì)第三方組織即會(huì)計(jì)師事務(wù)所等則負(fù)責(zé)專項(xiàng)審計(jì)工作。通常情況下，各外部監(jiān)督組織各行其是，相互之間并無(wú)溝通，很難建立起一體化的外部監(jiān)督系統(tǒng)，使監(jiān)督形成合力。

四、對(duì)策建議

（一）提高內(nèi)控建設(shè)意識(shí)

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是正規(guī)化、系統(tǒng)化的工程，需要單位全體部門和人員共同參與。為此，需要全面梳理內(nèi)部控制流程，明確組織結(jié)構(gòu)，使每一層級(jí)了解其工作側(cè)重點(diǎn)，內(nèi)部權(quán)責(zé)應(yīng)精確劃分，并通過(guò)內(nèi)控信息化建設(shè)將不同側(cè)重點(diǎn)有機(jī)銜接起來(lái)，將權(quán)責(zé)明確展現(xiàn)出來(lái)，使內(nèi)控信息化貫穿單位管理始終。

應(yīng)加強(qiáng)各層級(jí)人員對(duì)內(nèi)控信息化建設(shè)的知情情況，不斷提升內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，使全體人員切身感受到內(nèi)控信息化建設(shè)是內(nèi)控制度真正落地的有效載體，是加強(qiáng)管理強(qiáng)有力的抓手，是風(fēng)險(xiǎn)控制得以實(shí)現(xiàn)的保障，事關(guān)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局和干部職工切身利益。

單位工作人員應(yīng)從思想理念層面認(rèn)可并接納內(nèi)控信息化系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變觀念，在實(shí)際工作中持續(xù)運(yùn)用，以全面提升工作效率、業(yè)務(wù)能力。

（二）組建高素質(zhì)人才隊(duì)伍

行政事業(yè)單位應(yīng)創(chuàng)造良好的內(nèi)控建設(shè)環(huán)境，各部門互相協(xié)作，并安排有實(shí)力的部門人員一同參與內(nèi)控信息化建設(shè)的全過(guò)程，保證充足的人力物力共同推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)進(jìn)程。

應(yīng)提升人員綜合素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)，將內(nèi)控的重要性、內(nèi)控信息化建設(shè)系統(tǒng)操作等作為培訓(xùn)內(nèi)容，促進(jìn)內(nèi)控管理及信息化操作等綜合能力水平提升，不斷提高整體信息化管理水平，組建高素質(zhì)信息化管理型人才隊(duì)伍，加快內(nèi)控信息化建設(shè)。

建立相應(yīng)的人才選拔機(jī)制，建立和完善崗位聘用制度，選人用人時(shí)重點(diǎn)考察其數(shù)據(jù)信息分析及處理能力，選取優(yōu)秀的綜合管理型信息化人才，為內(nèi)控信息化建設(shè)工作培養(yǎng)人才。

健全崗位分類和分級(jí)管理，建立完善績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲配套等制度規(guī)定，將考核成績(jī)作為解/續(xù)聘、加薪、升職的依據(jù)，形成以績(jī)效為核心的職員職位考評(píng)調(diào)整、收入分配獎(jiǎng)勵(lì)制度，體現(xiàn)多勞多得，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。

（三）加大政策資金支持

黨的十九大報(bào)告明確指出，要善用信息化方法和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)助力工作，盡可能地運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容重點(diǎn)之一。財(cái)政部門應(yīng)頒布更全面嚴(yán)格的內(nèi)控信息化匯報(bào)規(guī)定以及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)促建，構(gòu)建良性內(nèi)控信息化建設(shè)生態(tài)，使該項(xiàng)工作全部納入年度考核范圍，進(jìn)一步凸顯其在行政事業(yè)單位的重要作用。

同時(shí)，加大財(cái)政支持力度，為內(nèi)控信息化建設(shè)順利實(shí)現(xiàn)提供專項(xiàng)預(yù)算基金，以資金、政策同步支持，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)不斷深入。

（四）發(fā)揮合力形成實(shí)時(shí)監(jiān)控

目前，財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)委等職能部門主要針對(duì)某個(gè)時(shí)點(diǎn)對(duì)行政事業(yè)單位開展事后檢查;而在信息化條件下，通過(guò)系統(tǒng)整合，可將行政事業(yè)單位內(nèi)控執(zhí)行的全過(guò)程實(shí)時(shí)展現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)管的“過(guò)程化”“實(shí)時(shí)化”。這有助于極大地提高監(jiān)管效能。

內(nèi)控信息化需要更好發(fā)揮每個(gè)人的作用。首先，單位管理層特別是負(fù)責(zé)人要切實(shí)擔(dān)負(fù)起內(nèi)控“第一責(zé)任人”的職責(zé)，深刻認(rèn)識(shí)內(nèi)控信息化建設(shè)事關(guān)財(cái)政資金的安全使用和單位工作有效性的提高，真正注重內(nèi)控并給予大力支持，積極參與內(nèi)控，為單位嚴(yán)格內(nèi)控管理創(chuàng)造良好的氛圍和環(huán)境;其次，內(nèi)控牽頭部門應(yīng)認(rèn)真履行好責(zé)任，一方面，嚴(yán)格要求自己，起到表率作用，另一方面，應(yīng)不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，適應(yīng)內(nèi)控管理的需要，提高履職能力和水平;第三，業(yè)務(wù)部門人員應(yīng)積極參與內(nèi)控信息化建設(shè)，積極運(yùn)用內(nèi)控信息化成果。

總之，應(yīng)建立責(zé)任人帶領(lǐng)、內(nèi)控部門牽頭、業(yè)務(wù)部門全面參與、外部職能部門嚴(yán)格監(jiān)管的高效、完善的內(nèi)控體系，實(shí)現(xiàn)制度到崗、責(zé)任到崗、風(fēng)險(xiǎn)防控到崗，做到分事行權(quán)、分級(jí)授權(quán)，確保在信息化模式下將全體人員納入內(nèi)控信息系統(tǒng)終端，成為參與內(nèi)控的一員，內(nèi)外部形成合力，使內(nèi)控嚴(yán)格、高效執(zhí)行。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位肩負(fù)著公益屬性，在行政審批、社會(huì)管理等方面發(fā)揮著重要作用，強(qiáng)化其自身管理、加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管將是必然趨勢(shì)。在新時(shí)代，行政事業(yè)單位要想深化改革，發(fā)展職能作用，提升服務(wù)水平，必須通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)控來(lái)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理、強(qiáng)化能力。強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行力度，首先要“以人為本”，即從培養(yǎng)內(nèi)控執(zhí)行人員的工作能力開始。內(nèi)控工作是一項(xiàng)涉及全員、全過(guò)程、全方位的管理工作，每項(xiàng)內(nèi)控措施都要深入融合到單位各個(gè)業(yè)務(wù)層面及每項(xiàng)工作流程中。行政事業(yè)單位要通過(guò)培養(yǎng)員工的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)、提升總體內(nèi)控建設(shè)意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控理論及實(shí)踐操作培訓(xùn)、組建高素質(zhì)人才隊(duì)伍，加大政策資金支持、提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)價(jià)能力，不斷優(yōu)化和完善內(nèi)控管理流程，提高企業(yè)員工的內(nèi)控管理水平，推動(dòng)內(nèi)控制度有力執(zhí)行，發(fā)揮財(cái)政資金的最大價(jià)值，促使社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，激發(fā)單位活力，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)管理編輯部）