加快鐵路專用線建設(shè)　暢通鐵路“前后一公里”

于娟

一、完善專用線發(fā)展相關(guān)政策

鐵路專用線指由企業(yè)或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線接軌的支線，作為全國鐵路網(wǎng)的重要組成部分，是打通末端微循環(huán)、解決鐵路運(yùn)輸“前后一公里”問題的重要設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年鐵路專用線共發(fā)送貨物26.4億噸，占全國鐵路總發(fā)送貨物的58%。近年來，為優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，發(fā)揮鐵路在綜合運(yùn)輸體系中的優(yōu)勢，促進(jìn)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)，國家高度重視并采取各種措施加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)。

（一）簡化專用線接軌程序

過去，專用線與鐵路線路接軌實(shí)行行政許可，由原鐵道部批準(zhǔn)后取得鐵路專用線與鐵路線路接軌許可證才能接軌。2013年鐵路實(shí)行政企分開后，專用線接軌實(shí)行合同制管理，由鐵路局集團(tuán)公司與專用線接軌人簽訂接軌合同。2014年，國家鐵路局落實(shí)簡政放權(quán)要求，在清理行政審批事項(xiàng)過程中，取消鐵路企業(yè)專用線接軌行政審批事項(xiàng)。2019年9月，《關(guān)于加快推進(jìn)鐵路專用線建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2019〕1445號）（以下簡稱“〔2019〕1445號”）進(jìn)一步明確接軌站所屬鐵路企業(yè)在受理專用線接軌申請后，原則上應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)出具同意接軌意見。

（二）降低專用線運(yùn)營成本

鐵路專用線建成后部分委托鐵路企業(yè)或者其他具備運(yùn)營管理能力的企業(yè)管理，部分實(shí)行自管自營。實(shí)行委托運(yùn)營管理的鐵路專用線產(chǎn)權(quán)單位向鐵路企業(yè)支付專用線代運(yùn)代維、自備機(jī)車貨車檢修服務(wù)等多項(xiàng)費(fèi)用。為降低鐵路專用線運(yùn)營成本，相關(guān)文件從以下幾方面予以明確：一是降低鐵路專用線代運(yùn)代維、自備機(jī)車貨車檢修服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);二是清理規(guī)范鐵路貨物運(yùn)輸相關(guān)收費(fèi)，減少各項(xiàng)貨運(yùn)相關(guān)雜費(fèi)，取消部分收費(fèi)項(xiàng)目;三是鼓勵(lì)鐵路專用線共建共享共用，規(guī)范線路使用、運(yùn)輸服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，明確清算規(guī)則。

（三）合理確定專用線建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

過去，鐵路專用線主要執(zhí)行III、IV級鐵路及原工業(yè)企業(yè)鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范，同時(shí)參考重載鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范?！?019〕1445號文明確要求，“在保障運(yùn)輸安全順暢的前提下，合理確定新建及改擴(kuò)建鐵路專用線建設(shè)等級和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)適用配置站后設(shè)施設(shè)備”。2019年，國家鐵路局批準(zhǔn)發(fā)布《鐵路專用線設(shè)計(jì)規(guī)范（試行）》（TB10638-2019），突出行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)定位，采用更加便利的接軌條件和運(yùn)輸組織方式，針對鐵路專用線純貨運(yùn)等特點(diǎn)，明確了線路、站場、電力、通信、機(jī)務(wù)與車輛設(shè)備等專業(yè)主要技術(shù)要求。

（四）對專用線提供政策支持

一是政府加大對鐵路專用線的資金支持力度?！?019〕1445號文等相關(guān)文件明確提出，中央和地方財(cái)政加大對鐵路專用線的資金支持力度。二是對專用線提供用地支持。2020年相關(guān)部門對用地計(jì)劃進(jìn)行改革，同時(shí)進(jìn)一步明確對于列入國家計(jì)劃的鐵路專用線項(xiàng)目，可以占用基本農(nóng)田。另外，鐵路企業(yè)加大對專用線的投資支持，明確專用線接軌站改造投資由各鐵路局集團(tuán)負(fù)責(zé)，并明確參與投資部分鐵路專用線。

二、專用線推進(jìn)情況及存在問題

近幾年鐵路專用線建設(shè)有所加快，但與預(yù)期相比仍有不小差距，部分地區(qū)年運(yùn)量150萬噸以上的大型工礦園區(qū)、新建物流園區(qū)接入比例未達(dá)到80%的目標(biāo)要求，并且部分已投入運(yùn)營的鐵路專用線存在運(yùn)量不足、利用率不高甚至閑置狀態(tài)。截至2020年底，鐵路共有專用線8843條，長約3萬公里，接近1/3的專用線處于閑置狀態(tài)。影響鐵路專用線發(fā)展的深層次原因，主要有以下幾方面：

（一）專用線規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌

一是鐵路專用線缺乏統(tǒng)籌布局。部分工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、大型工礦企業(yè)規(guī)劃建設(shè)過程中未同步規(guī)劃鐵路專用線，導(dǎo)致部分地區(qū)鐵路專用線重復(fù)建設(shè)、利用率不高，部分園區(qū)、工礦企業(yè)未接入鐵路專用線。二是部分年貨運(yùn)量150萬噸以上的大型工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)由于長距離運(yùn)輸需求不足，沒有建設(shè)專用線的需求。另外，部分工礦企業(yè)和園區(qū)可以利用周邊鐵路集運(yùn)系統(tǒng)解決外運(yùn)問題，不需要建設(shè)接入鐵路專用線。

（二）專用線建設(shè)投融資困難

一是鐵路專用線項(xiàng)目投資大，投資回收期長。建設(shè)資金以企業(yè)投資為主，項(xiàng)目建設(shè)期存在接軌問題，投運(yùn)后受制于運(yùn)輸計(jì)劃，既不能保證足夠運(yùn)量，在取送車、運(yùn)維等方面還存在很多不確定因素，投資者難以建立理性市場預(yù)期。二是鐵路運(yùn)輸成本優(yōu)勢難以有效發(fā)揮。鐵路難以提供“門到門”服務(wù)，再加上兩端的裝卸、短駁等成本，導(dǎo)致物流成本“公鐵倒掛”，直接利用公路外運(yùn)的綜合運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格低于鐵路，因此很多企業(yè)選擇公路倒短，而不愿意修建鐵路專用線。三是在嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府出資能力有限，難以對鐵路專用線提供相應(yīng)的財(cái)政支持。

（三）專用線經(jīng)營效益差

鐵路專用線主要委托鐵路企業(yè)運(yùn)營，較高的委托運(yùn)輸費(fèi)用影響了鐵路專用線投資收益。一是代運(yùn)代維費(fèi)用高。鐵路專用線委托運(yùn)營費(fèi)用由專用線產(chǎn)權(quán)單位分別與鐵路企業(yè)的機(jī)、車、工、電、輛各部門進(jìn)行逐項(xiàng)核定，導(dǎo)致運(yùn)維費(fèi)用較高。二是運(yùn)營過程中需要按照鐵路企業(yè)制定的捆綁加固標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行維修加固，產(chǎn)生較高的車輛加固、維修等額外成本。

（四）對專用線的支持政策落實(shí)不到位

鐵路專用線存在審批程序復(fù)雜、建設(shè)用地不足、享受稅收政策不夠等問題。一是審批程序復(fù)雜。鐵路專用線初期投資大，有建設(shè)需求的企業(yè)須預(yù)留大量資金用于專用線建設(shè)，由于審批周期長，影響了企業(yè)的資金流動(dòng)性，導(dǎo)致企業(yè)在等待審批過程中可能放棄建設(shè)鐵路專用線。二是建設(shè)用地不足。鐵路專用線的建設(shè)用地沒有配備用地指標(biāo)，占用基本農(nóng)田、未列入國家重點(diǎn)項(xiàng)目的，相關(guān)部門不予批復(fù)土地預(yù)審等手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)遲緩。三是投資資金難落實(shí)。鐵路企業(yè)在實(shí)際中出于控制成本和資金需要，未嚴(yán)格按照要求落實(shí)承擔(dān)改造接軌站及相關(guān)設(shè)施投資，影響了鐵路專用線接軌。同時(shí)，在財(cái)稅等方面也缺乏配套的支持政策。

（五）專用線收費(fèi)價(jià)格有待規(guī)范555DD819-A85A-4D73-9719-17F9B10E0149

相關(guān)部門對利用自有鐵路專用線，或通過租用、合作等方式獲得專用線經(jīng)營權(quán)，為其他貨主提供貨物運(yùn)輸及物流輔助服務(wù)的單位或個(gè)人的價(jià)格行為提出明確要求。但是，鐵路專用線存在收費(fèi)不規(guī)范現(xiàn)象，尤其是對于多家企業(yè)共用專用線的情況，存在專用線單位亂收費(fèi)行為，拉高鐵路全程物流成本，造成鐵路貨源流失。

三、加快專用線發(fā)展的政策建議

（一）合理規(guī)劃專用線布局，提高專用線利用率

一是合理布局新建鐵路專用線。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局要求，結(jié)合鐵路干線通道、物流園區(qū)、大型工礦區(qū)、港口、物流基地等實(shí)際情況，由各省相關(guān)部門梳理鐵路專用線需求，編制鐵路專用線布局規(guī)劃。二是建立專用線項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對于年運(yùn)量150萬噸以上的大型工礦企業(yè)和物流園區(qū)專用線接入比例未達(dá)到80%以上的，進(jìn)一步分析建設(shè)專用線的必要性和可行性，對于因產(chǎn)業(yè)政策或者市場原因不具備建設(shè)條件的項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。三是盤活鐵路專用線存量資源。系統(tǒng)梳理閑置專用線、利用率低、運(yùn)能不足的鐵路專用線，合理分析市場需求和運(yùn)量提升可能性，積極盤活具有市場前景的鐵路專用線，合理清退沒有市場前景的已建未用以及運(yùn)量小虧損嚴(yán)重的鐵路專用線。

（二）創(chuàng)新投融資模式，拓展專用線投融資渠道

一是鼓勵(lì)鐵路運(yùn)輸鏈條上下游企業(yè)投資鐵路專用線。鼓勵(lì)鐵路干線、港口、煤礦企業(yè)等運(yùn)輸鏈條的上下游企業(yè)通過資產(chǎn)重組、合資合作等形式組建多式聯(lián)運(yùn)企業(yè)，投資建設(shè)鐵路專用線。二是鼓勵(lì)鐵路專用線共建共享共用。逐步實(shí)現(xiàn)鐵路專用線功能由“為企業(yè)服務(wù)”向“為社會(huì)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，對于有共同運(yùn)輸需求的可采取共建的方式修建鐵路專用線，合理設(shè)計(jì)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。三是繼續(xù)探索政府和社會(huì)資本合作的建設(shè)模式。堅(jiān)持“誰投資，誰收益”原則，鼓勵(lì)社會(huì)投資者以獨(dú)資、控股、參股等直接投資方式參與鐵路專用線項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)營和開發(fā)。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，保護(hù)投資人合法權(quán)益

一是完善互聯(lián)互通規(guī)則。完善鐵路專用線與接軌鐵路間的互聯(lián)互通規(guī)則并加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，保障專用線產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，使得鐵路專用線建成以后“接得上，用得起”。二是規(guī)范鐵路專用線委托運(yùn)輸。落實(shí)鐵路專用線產(chǎn)權(quán)主體的鐵路運(yùn)營模式選擇權(quán)，制定規(guī)范的鐵路專用線委托運(yùn)輸管理辦法，合理確定委托運(yùn)輸各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)委托運(yùn)輸費(fèi)用公開化、透明化。三是簡化鐵路專用線審批流程。進(jìn)一步深化“放管服”改革，精簡鐵路專用線審批手續(xù)，合理壓縮鐵路專用線項(xiàng)目前期工作周期，提高審批效率。四是加強(qiáng)對專用線服務(wù)收費(fèi)價(jià)格監(jiān)管。促進(jìn)規(guī)范收費(fèi)和公平市場競爭，維持鐵路運(yùn)輸“前后一公里”合理收費(fèi)水平，充分發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)统杀緝?yōu)勢，有效降低全程物流成本。

（四）深化鐵路貨運(yùn)改革，提升專用線經(jīng)營效益

一是推進(jìn)大宗貨物及集裝箱中長距離運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”。推進(jìn)山西、陜西、內(nèi)蒙古等煤炭大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”，提升鐵路集裝箱運(yùn)輸市場份額。二是深化鐵路貨運(yùn)價(jià)格改革。簡化調(diào)整鐵路貨運(yùn)價(jià)格目錄，完善鐵路貨運(yùn)價(jià)格體系，滿足市場多元化、多樣化的鐵路貨運(yùn)產(chǎn)品需求。三是創(chuàng)新鐵路專用線運(yùn)營維護(hù)模式。鼓勵(lì)鐵路企業(yè)采用車、工、電、供一體化生產(chǎn)組織模式，按照委托運(yùn)營收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與專用線產(chǎn)權(quán)單位簽訂“一攬子”服務(wù)協(xié)議。

（五）加大落實(shí)對專用線政策支持的力度

一是對專用線提供資金支持。盡快落實(shí)〔2019〕1445號文件要求，進(jìn)一步加大中央和地方財(cái)政對專用線的資金支持力度，緩解專用線資金壓力。二是進(jìn)一步優(yōu)化用地政策。加大鐵路專用線用地指標(biāo)保障力度，對列入國家重點(diǎn)項(xiàng)目的鐵路專用線，按照相關(guān)部門文件要求予以支持。三是落實(shí)鐵路專用線接軌站改造投資。落實(shí)鐵路企業(yè)對接軌站的改造投資，降低專用線造價(jià)，減輕專用線投資主體投資壓力。四是出臺散煤公路運(yùn)輸管控等政策措施。政府相關(guān)部門出臺嚴(yán)格散煤公路運(yùn)輸管控等方面措施，支持鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施“公轉(zhuǎn)鐵”，提升煤炭等大宗貨物鐵路運(yùn)輸市場份額。

（作者為國家發(fā)展改革委體改所市場體制研究室副研究員）555DD819-A85A-4D73-9719-17F9B10E0149