加快推動綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展

李名良

綜合交通樞紐是現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，國際性和全國性綜合交通樞紐是國家重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要的戰(zhàn)略性資產(chǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“完善綜合交通樞紐”，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要將“構(gòu)建多層級、一體化綜合交通樞紐體系”列入重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)。構(gòu)建新發(fā)展格局是新發(fā)展階段關(guān)乎我國發(fā)展大局的戰(zhàn)略部署，是以實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，也需要以具有國際競爭力的經(jīng)濟(jì)增長極為戰(zhàn)略支點(diǎn)，兩者均對綜合交通樞紐發(fā)展提出更高要求。為了更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵需要重新定義，發(fā)展所面臨的問題需要重新審視，發(fā)展任務(wù)部署需要重新調(diào)整。

一、綜合交通樞紐發(fā)展需更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局

在構(gòu)建新發(fā)展格局過程中，國內(nèi)外資源要素流動規(guī)律和組織方式將有明顯變化，綜合交通樞紐是各類資源要素流轉(zhuǎn)集中地，也是資源要素配置中心、價(jià)值創(chuàng)造平臺和經(jīng)濟(jì)新動能重要載體，必須予以重視。

一方面，構(gòu)建新發(fā)展格局需要以實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)大國內(nèi)市場和貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部大循環(huán)、促進(jìn)內(nèi)外雙循環(huán)，要求全國樞紐功能布局隨之調(diào)整。我國資源稟賦決定了生產(chǎn)所需的石油、天然氣和重要礦產(chǎn)等原材料大規(guī)模進(jìn)口難以避免，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的累積因果循環(huán)效應(yīng)，沿海和沿江等率先發(fā)展地區(qū)在新發(fā)展格局下仍將保持顯著發(fā)展優(yōu)勢。實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略使終端消費(fèi)市場向國內(nèi)傾斜，消費(fèi)品向內(nèi)輸送和進(jìn)口呈較快增長態(tài)勢，出口產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不斷提升，協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)大國內(nèi)市場和貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部大循環(huán)、促進(jìn)內(nèi)外雙循環(huán)。為了適應(yīng)新發(fā)展格局，沿海地區(qū)綜合交通樞紐需要更加注重內(nèi)向化發(fā)展，對內(nèi)與對外輻射能力實(shí)現(xiàn)更好的均衡與匹配;內(nèi)陸地區(qū)綜合交通樞紐不但要鞏固既有的陸域輻射優(yōu)勢，而且要適應(yīng)內(nèi)陸高水平開放發(fā)展要求強(qiáng)化國際輻射能力?？傊?，全國樞紐功能布局調(diào)整為沿海與內(nèi)陸樞紐均衡發(fā)展提供機(jī)遇，要求全國樞紐對內(nèi)與對外輻射能力實(shí)現(xiàn)雙向提升。

另一方面，構(gòu)建新發(fā)展格局需要具有國際競爭力的經(jīng)濟(jì)增長極作為戰(zhàn)略支點(diǎn)，國際性綜合交通樞紐是吸引全球資源要素的重要平臺，多個(gè)樞紐的協(xié)同聯(lián)動也是建設(shè)超大空間經(jīng)濟(jì)增長極的重要推動力。當(dāng)前，我國發(fā)展面臨的國際競爭越來越激烈，對發(fā)展的主動權(quán)把握也會越來越強(qiáng)，對生產(chǎn)力組織的自主性會逐步增大。以國際大都市為核心在超大空間范圍內(nèi)組織生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈和城市群，推動實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，由此形成的經(jīng)濟(jì)增長極是參與國際經(jīng)濟(jì)競爭的“拳頭”，在引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)和技術(shù)變革方面發(fā)揮著領(lǐng)頭羊作用，我國構(gòu)建新發(fā)展格局需要以此為戰(zhàn)略支點(diǎn)。國際大都市與國際性綜合交通樞紐如同一對“孿生兄弟”，建設(shè)國際大都市需要國際性綜合交通樞紐作為支撐，推動高水平聯(lián)通全球，打造國際性綜合交通樞紐為吸引全球資源要素提供機(jī)遇，推動建設(shè)國際大都市。經(jīng)濟(jì)活躍的超大空間包括多個(gè)城市，也必然有多個(gè)重要的綜合交通樞紐，城市與樞紐的依存關(guān)系決定了樞紐協(xié)同聯(lián)動的重要性。

二、新發(fā)展格局下綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

有效銜接多種運(yùn)輸方式，提高交通運(yùn)輸?shù)姆?wù)水平和整體效率是建設(shè)綜合交通樞紐的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，新發(fā)展格局要求全國綜合交通樞紐更好兼顧國內(nèi)外輻射功能，在超大空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)多個(gè)綜合交通樞紐協(xié)同聯(lián)動，強(qiáng)化國際性綜合交通樞紐的全球資源聚集能力，為此綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵需要拓展。

一是堅(jiān)持綜合特性，以高效銜接多種運(yùn)輸方式為樞紐高質(zhì)量發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。多種運(yùn)輸方式在空間上的集中與功能上的疊加提高了設(shè)施建設(shè)難度和運(yùn)營管理成本，綜合交通樞紐直接決定整個(gè)交通系統(tǒng)服務(wù)水平與質(zhì)量。特別地，構(gòu)建新發(fā)展格局要求沿海樞紐增強(qiáng)向內(nèi)陸輻射能力，內(nèi)陸樞紐通過沿海沿邊樞紐輻射國際，或是直接與全球聯(lián)通，由此顯著增加了重要綜合交通樞紐多種運(yùn)輸方式銜接的難度。

二是堅(jiān)持系統(tǒng)思維，推動多樞紐跨超大空間尺度的協(xié)同聯(lián)動，打造高質(zhì)量樞紐集群。為了更好建設(shè)超大空間尺度的經(jīng)濟(jì)增長極，樞紐體系要與城市體系互為支撐，樞紐分工體系的建立既要遵守樞紐專業(yè)化發(fā)展和功能布局協(xié)作規(guī)律，也要與城市分工體系的建立進(jìn)行良性互動。因此，超大空間尺度范圍內(nèi)的樞紐集群規(guī)劃布局要體現(xiàn)統(tǒng)一性，合理劃分不同樞紐的功能模塊，科學(xué)區(qū)分不同樞紐的服務(wù)層級。同時(shí)，加強(qiáng)集群內(nèi)各類樞紐的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，強(qiáng)化樞紐之間的服務(wù)合作和資源共享，推動不同功能、不同層級樞紐錯位發(fā)展和業(yè)務(wù)聯(lián)動。

三是堅(jiān)持融合發(fā)展，發(fā)揮重要樞紐的高端資源要素聚集功能，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)。重要綜合交通樞紐是全國乃至全球流通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，不但能為人員與貨物流動提供便利，而且在吸附信息、資金和人才等高端資源要素方面潛力巨大。一方面，推動高端商務(wù)、商貿(mào)和交通功能深度融合，建設(shè)信息、資金和科技等創(chuàng)新要素服務(wù)集聚區(qū)，打造全國或全球高端資源要素配置高地。另一方面，利用高質(zhì)量、低成本的運(yùn)輸服務(wù)優(yōu)勢，吸引樞紐經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)入駐，加快產(chǎn)業(yè)鏈條化和集聚化發(fā)展，打造交通樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)集群。特別地，在走向制度型開放新時(shí)期，內(nèi)陸地區(qū)抓住我國服務(wù)業(yè)對外開放持續(xù)擴(kuò)大的機(jī)遇，搞活體制機(jī)制完全可與沿海同處于開放前沿，將國際性樞紐打造升級為營商環(huán)境優(yōu)良的制度開放高地。

三、全面審視制約綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展的問題

近些年，我國綜合交通樞紐建設(shè)加快，已經(jīng)成為綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，有力支撐著國民經(jīng)濟(jì)社會循環(huán)流通。但與新發(fā)展格局下的高質(zhì)量發(fā)展要求相比，仍然存在諸多不足。

在設(shè)施建設(shè)方面，“最后一公里”問題仍然突出。受設(shè)計(jì)理念、建設(shè)技術(shù)、市場預(yù)期和管理模式等因素制約，我國以往所建樞紐或多或少均存在硬件設(shè)施上的銜接不暢，最為突出的是多種運(yùn)輸方式銜接上的“最后一公里”問題，嚴(yán)重影響著樞紐的整體運(yùn)行效率。當(dāng)前，新建綜合交通樞紐此類問題有較大改善，但是我國重要綜合交通樞紐絕大多數(shù)為既有樞紐，“最后一公里”問題較為普遍。隨著城市與樞紐規(guī)模不斷擴(kuò)大，兩者空間沖突日益嚴(yán)重，既有樞紐改造難度和成本持續(xù)提高。FA3ABAD6-4410-4556-97D7-998D39B9A4A7

在運(yùn)營管理方面，多頭管理增加了協(xié)調(diào)組織成本。綜合交通樞紐復(fù)合航空、高鐵、城際鐵路、地鐵、各種地面交通等多種運(yùn)輸方式，集交通、口岸、商業(yè)、商務(wù)、展覽等多種功能，不同運(yùn)輸方式和功能模塊對應(yīng)著不同類型設(shè)施和管理主體。當(dāng)前，我國綜合交通樞紐普遍采取多頭管理模式，各自為政、交叉管理和管理真空等問題突出，調(diào)動指揮、管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和責(zé)權(quán)劃分等方面存在諸多矛盾，比如各種運(yùn)輸方式安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，綜合客運(yùn)樞紐換乘不便，重復(fù)安檢現(xiàn)象嚴(yán)重。

在樞紐協(xié)同方面，跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制仍需完善。近年來，樞紐集群建設(shè)受到各界高度重視。國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部和民航局等部門印發(fā)了《推進(jìn)京津冀民航協(xié)同發(fā)展實(shí)施意見》《關(guān)于加快天津北方國際航運(yùn)樞紐建設(shè)的意見》和《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》等政策文件，對京津冀和長三角等區(qū)域重要樞紐協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了部署;諸多地方政府正在積極推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革，省級層面的港口樞紐資源整合加快推進(jìn)。但是，機(jī)場和港口屬地化改革以來，城市政府是重要樞紐發(fā)展的實(shí)際操作者，重要樞紐的競爭是地方經(jīng)濟(jì)競爭的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，跨區(qū)域樞紐更多是競爭而非協(xié)作關(guān)系。為解決此問題，中央和省級政府已經(jīng)出臺相關(guān)舉措，但城市政府積極性尚未充分調(diào)動，各級政府政策合力有待增強(qiáng)，市場化引導(dǎo)機(jī)制仍需進(jìn)一步優(yōu)化。

在產(chǎn)業(yè)賦能方面，樞紐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路有待調(diào)整。目前，樞紐經(jīng)濟(jì)已經(jīng)寫入《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》等重要政策文件，并成為地方政府培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能的重要抓手。但從發(fā)展實(shí)踐來看，樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量并不高，樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展和同質(zhì)化競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不同，樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于綜合交通樞紐在“運(yùn)輸服務(wù)”與“聚流能力”等優(yōu)勢，發(fā)揮此類優(yōu)勢的關(guān)鍵在于做好運(yùn)輸、物流、信息和金融等服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)往往對發(fā)展的軟環(huán)境要求更高。傳統(tǒng)的“修路”“蓋樓”“圍墻”式產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展模式過于偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在營商和投資等軟環(huán)境競爭力提升方面著力過少，用于發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)難以取得高水平的長期性和根本性成效。

四、加快推動綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

針對制約綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展的“堵點(diǎn)”，建議從規(guī)劃引領(lǐng)、設(shè)施銜接、龍頭帶動和創(chuàng)新發(fā)展等方面采取措施。

其一，科學(xué)編制樞紐規(guī)劃，體現(xiàn)新發(fā)展格局新要求與新內(nèi)涵。鑒于綜合交通樞紐在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局中的重要性，以及新時(shí)期綜合交通樞紐的功能布局面臨重大調(diào)整，其高質(zhì)量內(nèi)涵已經(jīng)突破傳統(tǒng)的單個(gè)樞紐場站的設(shè)施與服務(wù)發(fā)展，全國層面的綜合交通樞紐發(fā)展規(guī)劃要有所變化。一方面，在功能布局上要體現(xiàn)新發(fā)展格局的新要求，沿海樞紐注重向內(nèi)輻射，內(nèi)地樞紐補(bǔ)強(qiáng)對外輻射，沿海與內(nèi)地樞紐均衡發(fā)展。另一方面，在任務(wù)安排上要增加新內(nèi)容，建議將建設(shè)樞紐集群和發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)作為重點(diǎn)任務(wù)，明確各階段樞紐集群建設(shè)重點(diǎn)，推動樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得更好成效。

其二，集中各方力量，著力解決重要樞紐關(guān)鍵設(shè)施銜接問題?！笆奈濉睍r(shí)期，集中各方力量著力解決國際性和全國性綜合交通樞紐的關(guān)鍵設(shè)施銜接問題，為綜合交通樞紐高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。一是對全國重要樞紐設(shè)施銜接問題逐一排查，摸清全國重要樞紐設(shè)施銜接問題情況，建立“最后一公里”銜接工程項(xiàng)目庫。二是依托項(xiàng)目庫制定年度滾動計(jì)劃，解決既有樞紐設(shè)施銜接改造難題。三是做好新建樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)，落實(shí)站城融合理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類樞紐設(shè)施建設(shè)，不留設(shè)施銜接隱患與后患。

其三，打造一批國際性樞紐，發(fā)揮示范與引領(lǐng)作用。國際性綜合交通樞紐關(guān)乎國家競爭力，是區(qū)域性樞紐集群的龍頭，要下大力氣打造一批高質(zhì)量的國際性樞紐。一是建議由中央政府統(tǒng)籌國際性樞紐建設(shè)與發(fā)展，做好前瞻性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)財(cái)政、資金、土地和改革等政策引導(dǎo)。二是以京津冀、長三角、粵港澳和成渝等地區(qū)國際性綜合交通樞紐為龍頭，推動其與周邊樞紐建設(shè)合理分工體系，建設(shè)高質(zhì)量樞紐集群。三是結(jié)合自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)、內(nèi)陸雙向開放實(shí)驗(yàn)區(qū)和服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新試點(diǎn)等開放政策，加快推動武漢、西安、昆明和鄭州等中西部城市建設(shè)國際性樞紐，增強(qiáng)內(nèi)陸地區(qū)對全球高端資源要素的吸引力。

其四，更加注重創(chuàng)新驅(qū)動，突出新技術(shù)應(yīng)用與管理模式創(chuàng)新。抓住新技術(shù)應(yīng)用、管理模式和協(xié)同機(jī)制等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加快實(shí)現(xiàn)樞紐高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新突破。一是創(chuàng)新應(yīng)用信息與智能技術(shù)，推動樞紐設(shè)施設(shè)備升級改造，促進(jìn)不同運(yùn)輸方式和不同部門、企業(yè)間信息開放共享，不斷提高樞紐的信息化與智能化運(yùn)營管理水平。二是探索成立樞紐統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新綜合交通樞紐一體化管理模式，著力打通樞紐管理中的難點(diǎn)堵點(diǎn)。三是創(chuàng)新跨區(qū)域樞紐協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步厘清中央與地方政府在不同層級綜合交通樞紐建設(shè)與發(fā)展中的責(zé)任邊界，突出應(yīng)用市場手段強(qiáng)化樞紐業(yè)務(wù)聯(lián)系，鼓勵以資本為紐帶推動樞紐集群內(nèi)關(guān)鍵樞紐資產(chǎn)整合。

〔基金信息：2021年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“支撐全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的交通強(qiáng)國實(shí)現(xiàn)路徑研究”（21AZD09）〕

（作者單位：國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）FA3ABAD6-4410-4556-97D7-998D39B9A4A7