提升我國公共文化體育服務(wù)效能的問題與對策

侯勝東

提升公共文化體育服務(wù)效能是提升“十四五”時期公共服務(wù)現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。進入新時代，我國現(xiàn)代公共文化體育服務(wù)體系建設(shè)初見成效，但與人民群眾對美好生活的向往相比，我國公共文化體育服務(wù)的效能仍然較低，主要表現(xiàn)為總量及結(jié)構(gòu)性矛盾突出、供給與需求存在較大差距以及缺乏相應(yīng)的考核評價機制?；趯Ξ?dāng)前我國公共文化體育服務(wù)效能的現(xiàn)狀與問題、機遇與挑戰(zhàn)，研究提出要推動文化體育融合賦能、創(chuàng)新公共文化體育服務(wù)體系、優(yōu)化文化體育存量、推動多主體賦能增量、強化公共文化體育微觀治理、深化相關(guān)領(lǐng)域機制聯(lián)動等對策建議。

一、現(xiàn)狀與問題

世界百年未有之大變局加速形成，經(jīng)濟發(fā)展正經(jīng)歷由高速發(fā)展向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變的新階段。在實現(xiàn)國內(nèi)循環(huán)新發(fā)展更好更快形成、提升國際循環(huán)吸引力的過程中，我國公共文化體育服務(wù)事業(yè)發(fā)展成效顯著、制度保障更加完善、未來發(fā)展藍圖更加清晰，但當(dāng)前我國公共文化體育事業(yè)總量及結(jié)構(gòu)矛盾突出、政策細則有效性仍需提升、高質(zhì)量發(fā)展效能評價機制尚不健全。

（一）公共文化體育發(fā)展成效顯著，但總量及結(jié)構(gòu)矛盾突出

“十三五”期間，公共文化體育發(fā)展取得顯著成效。一是公共文化服務(wù)示范區(qū)建設(shè)成效顯著，目前全國已陸續(xù)推進4批次共創(chuàng)建117個國家級公共文化服務(wù)示范區(qū)。二是公共文化服務(wù)文化惠民覆蓋面顯著提升，公共文化服務(wù)目錄、綜合性文化服務(wù)中心、文化館圖書館總分館制建設(shè)取得明顯成效，體育場地設(shè)施、從業(yè)人員、產(chǎn)業(yè)規(guī)模蓬勃發(fā)展。僅2019年，全國2325個縣（市、區(qū)）出臺了公共文化服務(wù)目錄，494747個行政村（社區(qū)）建成綜合性文化服務(wù)中心，1649個縣（市、區(qū)）建成文化館總分館制，1711個縣（市、區(qū)）建成圖書館總分館制。2020年，我國人均體育場地面積達到2.2平方米，每千人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)超過1.86名，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例達到37.2%。體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展迅速，“十三五”期間全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模從1.71萬億元躍升至2.95萬億元，年均增長率達14.6%;2019年全國體育產(chǎn)業(yè)法人單位達28.9萬個，體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員505.1萬人。然而，當(dāng)前公共文化體育發(fā)展的總量結(jié)構(gòu)矛盾突出，表現(xiàn)為文化事業(yè)和體育事業(yè)的內(nèi)部構(gòu)成在區(qū)域、城鄉(xiāng)以及人群當(dāng)中存在較大的差距，城鄉(xiāng)居民的多樣化、差異化、個性化的公共文化體育服務(wù)供給仍需要進一步提質(zhì)擴容。同時，區(qū)域間文化單位費用投入差距較大，2020年我國東、中、西部地區(qū)文化和旅游費用投入占全國比重分別為45.1%、24.8%和27.7%。

（二）公共文化體育制度保障更加完善，但政策細則有效性仍需提升

“十三五”以來，公共文化體育制度保障趨于完善。一是法律體系逐步健全，《公共文化服務(wù)保障法》《體育強國建設(shè)綱要》等相繼發(fā)布，城鄉(xiāng)居民法定權(quán)利逐步實現(xiàn)有法可依。二是公共文化體育服務(wù)體系內(nèi)容更加明確，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)品和服務(wù)供給、社會服務(wù)組織等支撐體系更加健全。三是非基本服務(wù)成為公共文化體育服務(wù)的重要補充，市場主體、消費模式不斷發(fā)展和創(chuàng)新。然而，當(dāng)前政策有效性仍需進一步提升。一方面，政策對群眾引導(dǎo)性不足，以公共體育為例，2021年底我國全面經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例僅為37.2%，公共體育供給和需求不匹配特征明顯。另一方面，基層制度體系建設(shè)較為滯后，系統(tǒng)化、長效化財政投入機制、運行保障機制以及人才培養(yǎng)和服務(wù)運行機制建設(shè)相對不足，2021年中央財政安排公共文化服務(wù)體系資金僅230.3億元，對地方選派的文化工作者僅1.9萬人。同時，公共文化和公共體育的政策法律法規(guī)實施細則仍需要健全，組織法、運行法和監(jiān)督法仍然處于缺位狀態(tài)。

（三）公共文化體育發(fā)展藍圖更加清晰，但高質(zhì)量發(fā)展效能評價機制尚不健全

“十四五”期間是我國現(xiàn)代化的新起點，公共文化體育短板、弱項、質(zhì)量和服務(wù)水平將得到進一步提升。一方面，公共文化體育發(fā)展方向更加明確，“十四五”規(guī)劃提出要優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置，推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)?！笆奈濉斌w育規(guī)劃提出到2025年，各領(lǐng)域、項目、區(qū)域?qū)崿F(xiàn)較大發(fā)展，取得重要成果，體育發(fā)展基礎(chǔ)更加堅實，體育強國“四梁八柱”基本形成。另一方面，公共文化和公共體育內(nèi)容更加充實，文化設(shè)施軟硬件建設(shè)、文化惠民工程、公共數(shù)字文化建設(shè)、體育產(chǎn)業(yè)等成為今后國家重點支持領(lǐng)域。但是，當(dāng)前高質(zhì)量實現(xiàn)發(fā)展效能的評價機制尚不健全，表現(xiàn)為缺乏合理的需求反饋渠道、缺乏廣泛的社會鏈接模式。其一，評價機制未能全面了解城鄉(xiāng)居民對公共文化體育服務(wù)的獨特需求，由此不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)供需關(guān)系混亂，而且導(dǎo)致資源浪費問題嚴重。其二，社會力量調(diào)動不充分，公共文化體育事業(yè)中政府主導(dǎo)色彩較為濃厚，而政府引導(dǎo)能力較為薄弱。

二、機遇與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國公共文化體育事業(yè)面臨全新發(fā)展機遇，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對構(gòu)建更加高質(zhì)量的公共文化體育服務(wù)體系提出了新的要求，經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型對提升公共文化體育服務(wù)體系的增強和公共文化體育服務(wù)跨界融合提供了新的平臺。在經(jīng)歷由投資、出口拉動經(jīng)濟增長之后，消費成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，文化體育消費具有較大發(fā)展?jié)摿?。然而，在邁向新發(fā)展階段的過程中，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾，數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合不足，文化體育消費供需矛盾更加凸顯。

（一）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出了新要求，但發(fā)展不平衡、不充分仍是主要制約

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對公共文化體育服務(wù)提出新要求。其一，要求服務(wù)覆蓋人群更廣泛。未來城鎮(zhèn)人口數(shù)量使更多人獲得公共文化體育服務(wù)權(quán)利。其二，要求城市群和都市群輻射功能實現(xiàn)強化。在新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下，精細和精準的服務(wù)供給要進一步提升城市群和都市圈的公共文化體育服務(wù)治理能力。然而，當(dāng)前發(fā)展不平衡、不充分是制約公共文化體育服務(wù)效能的主要矛盾。一方面，公共文化服務(wù)領(lǐng)域“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象突出，如余東林（2020）等基于DEA方法對我國公共圖書館績效進行了動態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的評價與分析發(fā)現(xiàn)東部省市投入效率多呈上升趨勢，中西部省市則多呈下降趨勢。此外，東部與中西部在公共圖書館投入上差距較大。另一方面，地方特色公共文化服務(wù)項目中的創(chuàng)新性舉措不足，項目選擇上注重國家“規(guī)定動作”，“自選動作”不多，地方在選擇公共文化和公共體育項目時多參照國家指導(dǎo)標準，而對自身該如何發(fā)展具有本地特色的公共文化項目上的積極性和創(chuàng)新性不足。7D7D372F-CD81-42A7-9F4E-7C003A7363B9

（二）數(shù)字經(jīng)濟推動跨界新融合，但融合機制和平臺化不完善

近年來，我國數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要支柱。2021年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達45萬億元，占GDP中的比重超過40%。數(shù)字經(jīng)濟對公共文化體育服務(wù)賦能融合、提質(zhì)擴容提供了新機遇。首先，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展推動公共文化體育服務(wù)供給模式不斷優(yōu)化，新技術(shù)、新模式、新平臺、新手段使公共文化體育服務(wù)供需信息差進一步減小，政府部門、城鄉(xiāng)居民、市場主體可以實現(xiàn)無縫銜接，降低了制度性交易成本。其次，數(shù)字經(jīng)濟提升公共文化體育服務(wù)運行效率。通過信息化平臺的運行、查詢、反饋、評價等，公共文化體育服務(wù)運行效率不斷提升。第三，數(shù)字經(jīng)濟不斷滿足城鄉(xiāng)居民公共文化體育新需求，以智能硬件、虛擬現(xiàn)實、數(shù)字博物館、電子競技為代表的新業(yè)態(tài)重構(gòu)著公共文化體育生態(tài)系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活提供了新的體驗。然而，數(shù)字經(jīng)濟對公共文化體育服務(wù)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為融合機制和平臺化質(zhì)量不高，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、紅色文化與當(dāng)代文化以及民族文化之間的融合水平較低，傳統(tǒng)體育項目還面臨著消失的風(fēng)險。同時，文化和體育資源和內(nèi)涵缺乏創(chuàng)新和有效開發(fā)，在商業(yè)化影響下，文化和體育資源泛市場化、貨幣化問題嚴峻，缺乏對本真文化和本真體育內(nèi)涵的挖掘。另外，各類群體對公共文化體育的需求表達不充分，尤其是低收入群體、老年群體以及社會弱勢群體的公共文化體育的“數(shù)字鴻溝”問題突出。

（三）消費成為經(jīng)濟發(fā)展新引擎，但文化體育消費供需矛盾更加凸顯

文化消費和體育消費正成為改善城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。隨著人均可支配收入的持續(xù)增長、可獲得商品和服務(wù)數(shù)量與種類的大幅提升，互聯(lián)網(wǎng)時代的文化和體育消費呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征。一是線上與線下互動體驗日益緊密。在平臺經(jīng)濟的助力下，公共文化和公共體育日益注重線上同步，內(nèi)容與活動的數(shù)字化在提升了居民消費體驗的同時，也使得消費業(yè)態(tài)更加多元，資源配置在互動中得到進一步優(yōu)化。二是城鄉(xiāng)居民文化體育消費逐步趨同。隨著信息不對稱的逐步降低，城鄉(xiāng)居民消費訴求逐步趨同，相關(guān)文化消費業(yè)態(tài)在區(qū)域中的均質(zhì)化程度有所提升。以城鄉(xiāng)居民文化類消費支出為例，2021年我國城鄉(xiāng)居民文化娛樂消費支出3322元，同比增長28.2%，而農(nóng)村地區(qū)文化娛樂人均消費支出1645元，同比增長25.7%。然而，當(dāng)前我國公共文化體育消費供需矛盾較為突出。一方面，現(xiàn)階段，在數(shù)字經(jīng)濟、流行文化、生產(chǎn)方式、生活方式逐步現(xiàn)代化的條件下，城鄉(xiāng)居民的消費偏好和消費文化逐步走向多元化、個性化和品質(zhì)化，但城市地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的文化體育優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給不能適應(yīng)消費偏好和消費文化轉(zhuǎn)變，服務(wù)品類和質(zhì)量仍然有待提升。另一方面，居民消費理念、消費行為缺乏科學(xué)引導(dǎo)，需求端內(nèi)在潛力尚未得到激活釋放。結(jié)合前面提到的城鄉(xiāng)文化娛樂消費支出，倘若加大農(nóng)村地區(qū)文化服務(wù)供給，可以預(yù)見農(nóng)村地區(qū)文化類消費支出將會得到進一步增長。

三、展望與建議

提升公共文化體育服務(wù)效能是“十四五”時期保障和改善民生的重要內(nèi)容，尤其在邁向高收入國家的關(guān)鍵階段，提升公共文化體育服務(wù)效能對改善經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量具有重要意義。對此，建議在今后要進一步推動文化體育融合賦能，創(chuàng)新公共文化體育服務(wù)體系;活化并優(yōu)化體育資源存量，推動多主體賦能增量;強化公共文化體育微觀治理，深化相關(guān)領(lǐng)域機制聯(lián)動。

一是推動文化體育融合賦能，創(chuàng)新公共文化體育服務(wù)體系。合理布局公共文化體育設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加強文化館、圖書館、博物館、體育中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)鎮(zhèn)（街道）的綜合文化活動中心和全民健身活動中心，健全村（社區(qū)）的綜合文化服務(wù)中心和全民健身場所，在“15分鐘公共文體服務(wù)圈”覆蓋基礎(chǔ)上提質(zhì)升級。加快數(shù)字化與文化領(lǐng)域和科技領(lǐng)域的深度融合，推動文化云、體育云線上線下融合發(fā)展，創(chuàng)新數(shù)字化公共文化體育供給形式。

二是活化并優(yōu)化文化體育資源存量，推動多主體賦能增量。深度挖掘文化和體育內(nèi)涵。鼓勵支持傳統(tǒng)優(yōu)勢文化和體育項目發(fā)展，推動民間社會力量進入公共文化體育領(lǐng)域。積極靈活運用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。鼓勵社會力量參與公共文化體育建設(shè)，加強多主體績效評價提升運營效率。

三是加快推動以常住地為主的公共文化體育服務(wù)改革。推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)，促進城鄉(xiāng)公共文化體系標準統(tǒng)一，探索基于常住地人口的公共文化體育服務(wù)供給，將更多非戶籍社會流動人口納入公共文化體育服務(wù)基本盤。加大對常住地弱勢群體的支持力度，尤其是對高校畢業(yè)生、老年人、退伍專業(yè)軍人進行重點支持。創(chuàng)新文化體育服務(wù)舉措，以稅費抵扣、貨幣補貼以及文化體育消費券等介質(zhì)提升群眾文化體育參與積極性。

四是強化公共文化體育微觀治理，深化相關(guān)領(lǐng)域機制聯(lián)動。轉(zhuǎn)變公共文化體育服務(wù)體系治理方式，推動由過去傳統(tǒng)的計劃性行政治理轉(zhuǎn)向市場、社會微觀層面科學(xué)治理。推動相關(guān)領(lǐng)域的機制聯(lián)動，圍繞市場在資源配置中起決定性作用的要求，完善公共文化體育服務(wù)效能發(fā)展目標，構(gòu)建合理科學(xué)的評價考核評估體系，提升群眾文化體育活動參與的獲得感。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）7D7D372F-CD81-42A7-9F4E-7C003A7363B9