城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展與創(chuàng)新*

翁 士 洪

以智慧城市、城市大腦和數(shù)字城市孿生建設(shè)等為主要應(yīng)用場景的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是落實黨中央網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、數(shù)字中國戰(zhàn)略和智慧社會戰(zhàn)略部署，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升城市治理水平和提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。2020年10月，黨的十九屆五中全會強調(diào)，要堅定不移建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，加快數(shù)字化發(fā)展。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出“加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國”的重要規(guī)劃。這從宏觀戰(zhàn)略上為我國城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型描繪了發(fā)展藍圖，指明了前進道路。

當(dāng)前我國各大城市都在全面探索數(shù)字政府、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市治理創(chuàng)新之路。我國自2013年設(shè)立第一批智慧城市試點以來，發(fā)展非常迅速。前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2020年中國智慧城市發(fā)展研究報告》指出，2020年我國智慧城市試點數(shù)量已達749個。中國智慧城市工作委員會的數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計2022年我國智慧城市市場規(guī)模將達25萬億元。作為智慧城市的中樞系統(tǒng)，“城市大腦”更多地聚焦于數(shù)據(jù)的使用，2019年全國提出要做“城市大腦”的城市已有五百多個，幾乎涵蓋所有地級以上城市。2021年1月，上海市正式發(fā)布《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》，這是我國第一個提出對整個城市治理進行全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市。隨后，《浙江省數(shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃》提出數(shù)字化改革，廣東省的廣州市與深圳市提出數(shù)字化革命等。由此可見，深入探討數(shù)字時代城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題具有非常重要的理論意義與現(xiàn)實價值。

一、何謂數(shù)字化轉(zhuǎn)型？

1.數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進歷程

隨著第四次工業(yè)革命的快速來臨，以智能化、數(shù)字化為核心的大數(shù)據(jù)、云計算(邊緣計算)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)以及包括互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體等移動通信在內(nèi)的信息通信技術(shù)和智能技術(shù)促使人類社會快速、全面地進入數(shù)字時代。數(shù)字化轉(zhuǎn)型逐漸成為各行管理實踐工作都需要面對的重要問題。整體而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型始終處于變化發(fā)展的狀態(tài)，大致可將其歸納為三個發(fā)展階段。

第一階段是信息社會中的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，其主體是企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，主要對應(yīng)的是電子和信息技術(shù)。第二階段是數(shù)字化社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，公共治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型開始被提上議程，主要強調(diào)“政府即平臺”的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型或數(shù)字政府建設(shè)。第三階段是以人工智能和大數(shù)據(jù)應(yīng)用為主要特征的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在政府治理領(lǐng)域也有學(xué)者將之稱為“智慧政府”建設(shè)以區(qū)別于“數(shù)字政府”，一般而言，兩者都可歸納為“數(shù)字治理”的范疇。本文主要研究對象是以人工智能和大數(shù)據(jù)應(yīng)用為主要特征的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)涵

二、正確把握數(shù)字化轉(zhuǎn)型中技術(shù)與治理的關(guān)系

1.數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下城市治理的技術(shù)與治理

當(dāng)前以物聯(lián)網(wǎng)、智慧城市等為代表的新一代信息技術(shù)以及與之相應(yīng)的新理念已經(jīng)深刻改變了組織和個人的互動方式。隨著信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)在政府中的普遍應(yīng)用，以治理為核心的數(shù)字時代治理理論因應(yīng)信息時代政府治理的特點與需求，其出現(xiàn)具有邏輯必然性和現(xiàn)實可行性。

2.數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的技術(shù)對城市治理帶來的挑戰(zhàn)

3.城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中技術(shù)與治理融合的著力點

應(yīng)該說，在城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理變革過程中，技術(shù)與治理的融合并非各要素簡單相加的混合，而是你中有我、我中有你的“化學(xué)反應(yīng)”。它所體現(xiàn)的是城市文化、工作方式和生活方式深度改革中的手段與目的、規(guī)則與自由、科技與人文的辯證統(tǒng)一關(guān)系。為了更精準(zhǔn)地找到使技術(shù)與治理融為一體的著力點和創(chuàng)新點，有必要從上述方面審視城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中技術(shù)與治理的關(guān)系。接下來，本文將從城市文化、工作方式、生活方式的更新與變革，以及環(huán)境與人之間關(guān)系調(diào)適的視角，詳細分析技術(shù)與治理的融合在實踐層面產(chǎn)生的主要效應(yīng)。

其二，技術(shù)與治理融合推動工作方式變革。在當(dāng)代城市治理工作中，不確定性隨處可見，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型則能夠通過流程再造等推動工作方式變革，從而實現(xiàn)及時預(yù)測、處置和化解風(fēng)險的治理目標(biāo)，以高效能治理全面助力高質(zhì)量發(fā)展，維護城市發(fā)展和秩序。比如，上海市政府在“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的應(yīng)用中進行流程再造，推進了“好差評”“我要找茬”“幫辦制度”等城市治理體系中的數(shù)字參與工作方式變革。

三、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新路徑

1.上海市城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新內(nèi)容

政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)建設(shè)是上海市探索超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要抓手。2018年3月，上海市在全國“兩會”期間率先提出“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新。2018年4月，上海市發(fā)布《全面推進“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，標(biāo)志著政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”正式啟動。2018年9月，上海市出臺《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》。2019年11月，上海市城市運行管理中心1.0上線，標(biāo)志著“一網(wǎng)統(tǒng)管”開始全面建設(shè)，并被列為上海市城市治理的一項重要工作內(nèi)容。2020年2月，上海市發(fā)布《關(guān)于進一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見》，其中明確提出，到2022年要將上海市建設(shè)成為全球新型智慧城市的排頭兵，國際數(shù)字經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的重要樞紐，引領(lǐng)全國智慧社會、智慧政府發(fā)展的先行者，智慧美好生活的創(chuàng)新城市。

具體而言，上海市城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的制度化做法主要是指以“兩網(wǎng)一中心”為載體，以一個大腦、兩張專網(wǎng)、三級平臺、四級應(yīng)用、海量傳感器和處置流程的“1234X”工作體系為運行機制，以數(shù)字治理變革為突出特征，不斷進行技術(shù)迭代的治理創(chuàng)新。其中，“兩網(wǎng)一中心”是指兩張網(wǎng)(政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”)和大數(shù)據(jù)中心。由上海市首創(chuàng)的“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)是現(xiàn)代城市治理引領(lǐng)未來的重要載體，“一網(wǎng)通辦”聚焦高效辦成一件事，“一網(wǎng)統(tǒng)管”聚焦高效處置一件事。大數(shù)據(jù)中心的海量數(shù)據(jù)則是夯實“一體化”政務(wù)服務(wù)數(shù)字底座的重要基石。為此，2020年4月，上海市委、市政府對全市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作進行全面動員部署。先后出臺《上海市城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計劃》和《上海市“一網(wǎng)通辦”平臺運行管理暫行辦法》等制度性文件。上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”市域物聯(lián)網(wǎng)運營中心的正式啟用則標(biāo)志著上海市城市運行管理在全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型中邁入新階段。2021年1月，上海市委、市政府正式發(fā)布《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》，該《意見》指出要把整個城市作為一個有機的生命體來看待，整體、全面、協(xié)同地推進城市“經(jīng)濟、生活、治理”全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。具體而言，就是要實現(xiàn)經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型、生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型和治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”的城市數(shù)字底座，打造科學(xué)化、精細化、智能化的超大城市“數(shù)治”新范式。2021年3月，上海市政府發(fā)布的《關(guān)于深化“一網(wǎng)通辦”改革構(gòu)建全方位服務(wù)體系的工作方案》總結(jié)了上海市“一網(wǎng)通辦”改革三周年的工作經(jīng)驗，提出未來三年的創(chuàng)新目標(biāo)，再次強調(diào)要推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型倒逼服務(wù)方式重塑。作為上海市首創(chuàng)的政務(wù)服務(wù)品牌，“一網(wǎng)通辦”入選2020年聯(lián)合國全球電子政務(wù)調(diào)查報告經(jīng)典案例。在國家行政學(xué)院發(fā)布的《省級政府一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告(2021)》中，上海市排名全國第一。

上述實踐充分體現(xiàn)了上海市在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面的創(chuàng)新探索，展現(xiàn)了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要“轉(zhuǎn)”的主要內(nèi)容?！蛾P(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》的核心就是要充分運用數(shù)字化方式探索符合超大城市特點和規(guī)律的城市治理新路子，從而有效回應(yīng)人民對美好生活的新期待。概括而言，上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新內(nèi)容主要涉及轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域、轉(zhuǎn)型的方式和轉(zhuǎn)型的目標(biāo)等三大方面。

其一，轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域?！蛾P(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》明確指出，要實現(xiàn)經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型、生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型和治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。顯然，上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型覆蓋了數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字治理三個領(lǐng)域。這份文件對“十四五”期間上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型進行了系統(tǒng)性的頂層架構(gòu)和設(shè)計，其最核心的目標(biāo)是通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動城市的高效率運行、產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展以及人民的高品質(zhì)生活，這也是數(shù)字化轉(zhuǎn)型最終的價值體現(xiàn)。而且，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字治理這三個轉(zhuǎn)型領(lǐng)域并非簡單分立，而是一個協(xié)同的整體，體現(xiàn)的是系統(tǒng)性、協(xié)同式變革。對此，上海市明確提出，要把整個城市作為一個有機的生命體來看待，整體、全面、協(xié)同地推進城市在經(jīng)濟、生活和治理等方面的全面轉(zhuǎn)型。

2.數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市治理創(chuàng)新路徑

數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府治理至少有以下三方面的重要效應(yīng)：一是推動數(shù)據(jù)源從簡單小型“結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”演變?yōu)閺?fù)雜大型“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”；二是以大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)促進政府治理專業(yè)化、智能化、高效化；三是提升循證決策(即建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的政府決策)水平，使政府決策更加科學(xué)性、可預(yù)測化、靈敏化，能夠快速響應(yīng)公眾訴求。各級政府工作人員充分認識數(shù)據(jù)的重要性是實現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要前提條件。在傳統(tǒng)政府管理模式中，政府視數(shù)據(jù)為統(tǒng)計數(shù)字和管理資料，雖掌握著極其龐大的數(shù)據(jù)渠道和數(shù)據(jù)資源，但缺少深度的開發(fā)和利用，更不用說開放數(shù)據(jù)以集民智。數(shù)字時代治理理論強調(diào)以需求為基礎(chǔ)的整體主義視角即重視對數(shù)據(jù)庫的運用。具體而言，需要從以下四個方面著力推動數(shù)字技術(shù)融合城市治理，促進治理能力和水平的提升。

四、展望：基于主體的自由對城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的反思

首先，全要素再造。數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是單一場景或流程的再造，而是系統(tǒng)性謀劃、革命性再造。目前，上海市盡管提出要實現(xiàn)經(jīng)濟、生活、治理的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但核心還是圍繞“六個再造”，實施業(yè)務(wù)流程革命性再造，包括再造申請條件、再造申報方式、再造受理模式、再造審核程序、再造發(fā)證方式、再造管理架構(gòu)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型要進行一系列數(shù)字化條件下的“服務(wù)型政府再造”，包括場景再造、流程再造、管理再造、服務(wù)再造等；其中包括實現(xiàn)三網(wǎng)合一，根據(jù)公共管理最核心的職能(即服務(wù)與監(jiān)管職能)，打通一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管與大數(shù)據(jù)中心之間的脈絡(luò)，實現(xiàn)無縫鏈接，要將目前分屬不同部件和平臺的公共安全、公共服務(wù)與公共管理囊括在一起，即以大數(shù)據(jù)中心“云網(wǎng)端邊安”一體化數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺為載體，形成“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”互為表里、相輔相成、融合創(chuàng)新的發(fā)展格局。

伴隨第四次工業(yè)革命而來的數(shù)字時代，其突出特點是形成了更廣泛、更迅速和更深入的人、機、物、務(wù)(或事)之間的全新互動機制，并引發(fā)前所未有的城市治理變革。處理好技術(shù)與治理的關(guān)系，是保證數(shù)字技術(shù)服務(wù)人類需求的重要前提條件。與此同時，大勢所趨的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在被按下“快進鍵”的同時，也需要劃定一些邊界，如個人信息保護、公共數(shù)據(jù)安全、數(shù)字包容、數(shù)字平等。當(dāng)前，城市邊緣群體的數(shù)字治理面臨治理主體缺位、治理權(quán)力結(jié)構(gòu)碎化、治理邊界模糊以及治理資源供給邊緣化等困境，而尋求適應(yīng)城市邊緣群體數(shù)字化新生存的治理方式成為應(yīng)對其治理困境的關(guān)鍵。全面推進城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，以提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感作為數(shù)字化改革的最終落腳點，為社會上所有年齡群體的人提供跨領(lǐng)域、以人為本使用數(shù)字技術(shù)的權(quán)利。