我國基礎(chǔ)教育事權(quán)劃分政策分析

財政包干時期制定的《教育法》是結(jié)合當(dāng)時我國財政體系來進行教育事權(quán)劃分，但由于分稅制等一系列的財政分權(quán)改革，政府間教育事權(quán)與財權(quán)不匹配的矛盾不斷凸顯。因此我國不斷在改革推進各級政府的教育事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)，《中國教育現(xiàn)代化2035》中關(guān)于完善教育現(xiàn)代化投入支撐體系中，要保證財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制，必須依法落實各級政府教育支出責(zé)任。文件旨在保證中央財政事權(quán)確認和劃分上的前提下，科學(xué)合理劃分并落實各級政府財政教育事權(quán)支出責(zé)任。本文基于對財政分權(quán)下我國各級政府教育事權(quán)責(zé)任落實的影響分析，指出財政體制對教育政策的影響，并就其下一步的劃分政策提出一些思考。

教育是一種獨特的公共服務(wù)，不僅能夠促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與人力資本積累，亦能是我國綜合國力和技術(shù)進步的重要保障。因此為了保障教育投入，我國于2019年出臺《教育現(xiàn)代化2035》中提到“完善教育現(xiàn)代化投入支撐體制，健全保證財政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長的長效機制”必須依法落實各級政府教育支出責(zé)任?！督逃ā芬泊_立了中央與地方政府必須承擔(dān)教育供給的責(zé)任。同樣，為切實保障教育供給，努力推進教育現(xiàn)代化的同時，理順政府間財政關(guān)系，科學(xué)劃分教育事權(quán)亦是有效滿足廣大人民群眾的教育需求，提高公共教育供給效率的關(guān)鍵所在。

但由于我國財政分權(quán)是在行政集權(quán)，相關(guān)制度不完善下進行的政府間教育事權(quán)責(zé)任仍然有許多問題需要進行不斷地改革完善：地方政府事權(quán)責(zé)任過重，責(zé)任共擔(dān)下事權(quán)邊界含混等問題。因此本文從財政分權(quán)的角度出發(fā)，從我國財政體制對教育事權(quán)政策的分析出發(fā)，理解政策含義分析教育財政事權(quán)和支出責(zé)任的現(xiàn)狀及存在問題，并就其下一步劃分政策改革提出一些建議。

一、教育事權(quán)政策自身的模糊性

（一）政策的模糊性致使事權(quán)劃分出現(xiàn)問題

推進教育財政事權(quán)劃分政策改革，首先要厘清公共教育服務(wù)事權(quán)現(xiàn)狀，《教育法》中明文規(guī)定：“發(fā)展教育是各級政府的共同責(zé)任，國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理?！本痛硕裕谟嘘P(guān)基礎(chǔ)教育事權(quán)劃分上，法律上早已有了較明確的規(guī)定。教育責(zé)任劃分情況是以共同責(zé)任、共同承擔(dān)為主，基礎(chǔ)教育投入主體以縣為主，省市共同承擔(dān)著共同教育事權(quán)。

多級政府共同程度教育投入與教育事權(quán)主要是由于我國的政治架構(gòu)與教育辦學(xué)體制。我國是中央集權(quán)制國家，事權(quán)行使是需要通過層層委托代理授權(quán)，且上下級事權(quán)界限模糊。國家明確要求：發(fā)展教育是各級政府的共同責(zé)任，實行在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、分工負責(zé)的管理體制。

2018年的事權(quán)劃分方案又進一步明確了義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制，同時中央政府也進行了對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付補貼[1]。由于《教育法》的“責(zé)任共擔(dān)”原則，現(xiàn)行的財政體系中，各級政府之間的職責(zé)范圍比較模糊，教育事權(quán)交叉，使教育事權(quán)邊界混雜，各級政府事權(quán)選擇空間大，其結(jié)果極易造成在低級政府在服從上級時，承擔(dān)與不相匹配的事權(quán)支出，這無疑是給在財權(quán)上移的下級政府財政壓力下又添一道重擔(dān)。例如高等教育事權(quán)依法應(yīng)屬于中央和省級共同事權(quán)，但由于高等教育對城市發(fā)展的人才、科技等具有強力的支撐作用，教育的正外部性明顯溢出。因此盡管地方財力有限，地方政府對于高等教育投入仍具有很高的熱情，主動承擔(dān)了高等教育投入的財政事權(quán)。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地級市舉辦高等教育，由于財力薄弱，主要集中使用地方征收的教育費附加和地方教育附加等資金，實際擠壓了本應(yīng)重點用于保障基礎(chǔ)教育的資金。

（二）財政分權(quán)下的公共產(chǎn)品理論

分稅制改革客觀上影響了地方政府財力，而教育事權(quán)責(zé)任并未相應(yīng)減少，導(dǎo)致教育事權(quán)與財權(quán)不匹配，制約了地方政府在基礎(chǔ)教育發(fā)展方面的財政支撐能力。教育事權(quán)與財權(quán)匹配的要求。經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼認為，教育對文化知識和價值準則兩個穩(wěn)定社會必須的要素都會做出貢獻，教育就有了“鄰近影響”，這也是中央政府對基礎(chǔ)教育進行干預(yù)的理由。其中“鄰近影響”又被稱為外部性，維持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)教育在這里被認為是一種具有很強大正外部性的準公共產(chǎn)品，需要中央政府的財政投入支持。如果基礎(chǔ)教育一直以地方政府投入為主，那么將會降低地方政府承擔(dān)該產(chǎn)品的積極性。現(xiàn)行的財政體系中，公共產(chǎn)品事權(quán)責(zé)任由各級政府共同承擔(dān)，上下級政府之間的職責(zé)范圍比較模糊，容易導(dǎo)致事權(quán)責(zé)任不清。

為推動基礎(chǔ)教育制度落實，我國中央與地方事權(quán)劃分較為清晰，除了原則性要求之外還進行了具體劃分，包括公用經(jīng)費保障方面確定了中央與地方按第一檔為8：2，第二檔為6：4，其他為5：5比例分擔(dān);家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助央地分擔(dān)比例;義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長效機制所需資金進行中央與地方共同分擔(dān)比例等等。基礎(chǔ)教育服務(wù)屬于中央與地方共擔(dān)財政事權(quán)，并且地方政府承擔(dān)供給的責(zé)任主體，但中央沒有對普通教育經(jīng)費進行類似的事權(quán)劃分，導(dǎo)致普通教育事權(quán)邊界不清，事權(quán)責(zé)任易被地方政府忽略和轉(zhuǎn)嫁。由于我國的政治架構(gòu)，我國事權(quán)劃分的特點是“中央決策、地方執(zhí)行”的責(zé)任共擔(dān)。上下級政府之間的職責(zé)范圍比較模糊，源于相關(guān)公共產(chǎn)品事權(quán)責(zé)任是由各級政府共同承擔(dān)。有限財政收入的地方政府傾向于選擇性承擔(dān)共擔(dān)責(zé)任，更愿意承擔(dān)目標相對明確單一，容易進行考核的政績指標（如招商引資、GDP增速等）的相關(guān)事權(quán)責(zé)任，而如教育發(fā)展等需要長期持續(xù)的監(jiān)管且難以考量的指標，在發(fā)展其他事務(wù)的過程中，往往很容易被忽略，其事權(quán)會逐步下移到低一級的政府。因此，在分稅制改革后，在中央把省級政府的部分稅權(quán)上收的同時，地方政府也上行下效。在實際支出上，上級政府將公共服務(wù)的大部分支出轉(zhuǎn)嫁到了下級政府，使得我國財政分權(quán)“財權(quán)”集中、“事權(quán)”的下放特征更加明顯。

由于我國的獨特政治體制，我國事權(quán)劃分的特點是“中央決策、地方執(zhí)行”的責(zé)任共擔(dān)。這種責(zé)任共擔(dān)下，事權(quán)存在交叉，由于責(zé)任選擇空間大，從而在有限的財政收入地方政府會進行選擇性承擔(dān)，事權(quán)會逐步下移到低一級的政府。分稅制改革實質(zhì)上將地方稅權(quán)上移到中央，地方政府也將下級政府稅權(quán)集中，所以在實際支出上，中央政府將公共服務(wù)的大部分支出轉(zhuǎn)嫁到了地方政府頭上，使得我國財政分權(quán)“財權(quán)”集中、“事權(quán)”的下放特征更加明顯[2]。因此地方政府依靠自身收入難以滿足基礎(chǔ)教育的支出需求，本身也過多地承擔(dān)了“下移”的事權(quán)責(zé)任，出現(xiàn)了中央與地方政府之間事權(quán)與財權(quán)不匹配的現(xiàn)象。

（三）中央政府的轉(zhuǎn)移支付事權(quán)龐雜

教育事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)是理想目標，但現(xiàn)實由于財政不均衡，二者的匹配程度難以對等。在深化財政體制改革的背景和教育事權(quán)劃分政策不斷完善的過程中，轉(zhuǎn)移支付作為彌補工具也是舉足輕重的。轉(zhuǎn)移支付制度在建立現(xiàn)代財政制度下存在的問題和不足也日益凸顯，具體表現(xiàn)為，受中央和地方事權(quán)責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，新的教育事權(quán)劃分方案又進一步加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，專項轉(zhuǎn)移支付項目龐雜，涉及教師工資、津補貼、教師培訓(xùn)、學(xué)校運轉(zhuǎn)、校舍維修、食堂建設(shè)、學(xué)生吃飯飲水等方方面面，幾乎所有項目都有中央的錢，法律制度本應(yīng)明確，但在實施中又起一套[3]。

而且新的轉(zhuǎn)移支付中專項資金占的比重較大，而地方行政主體并沒有動力統(tǒng)籌使用各類專項資金。即便在同一個教育行政部門內(nèi)部，要統(tǒng)籌使用各類專項資金也是非常困難的。同時，分配專項資金的地方政府也會存在優(yōu)先確保重點或示范性學(xué)校建設(shè)的傾斜。因此使得專項性轉(zhuǎn)移支付在實際運行過程缺乏一定靈活性，均衡各級教育經(jīng)費投入的情況仍囿于規(guī)則。

二、財政體制對各級政府教育事權(quán)落實的影響

（一）財政分權(quán)過程中事權(quán)劃分政策演變過程

1994年實行改革的核心是稅收劃分制度，將稅收劃分成三部分：中央稅、地方稅、中央地方稅。它將消費稅、增值稅的75%等占大額稅源劃歸中央，重新確立了中央政府在財權(quán)上的領(lǐng)導(dǎo)地位，收回了在包干制階段失去的權(quán)力。稅收收入是占政府的財政收入的絕大部分，所以相比稅改之前，地方政府收入降低，同時地方政府對地方的減免稅收的權(quán)力也被削弱了。2018年進行稅收改革，其中作為地方收稅額最大的營業(yè)稅劃入增值稅，與中央政府共享獲得25%的增值稅稅收收入。分稅制后的財政分權(quán)主要表現(xiàn)在財政支出，即“事權(quán)”的分權(quán)上。由于中央政府掌握著對收入即“財權(quán)”的控制權(quán)，所以這種分權(quán)在本質(zhì)上是“事權(quán)”的下放，財權(quán)的集中。因此，這種分權(quán)是極具有中國特色，且異于其他聯(lián)邦制財政體系的政府行為[4]。支出責(zé)任下放，稅收權(quán)力上移，并且稅改之后的有關(guān)公共事業(yè)的事權(quán)依然承接了之前的責(zé)任劃分，如對基礎(chǔ)教育的支出，仍然是由地方負責(zé)、分級管理。

然而，這種財權(quán)集中、事權(quán)責(zé)任仍屬地方的分稅制改革給地方政府造成了巨大的財政壓力。在這種基層政府可支配財力很少的情況下，形成了縱向財政失衡，因此在相關(guān)政策落實上具有一定困難。具體到教育領(lǐng)域，有限的基層政府財力難以保障教育經(jīng)費。

（二）財權(quán)上移導(dǎo)致教育事權(quán)執(zhí)行政策方壓力過大

我國基礎(chǔ)教育支出責(zé)任分擔(dān)實行分級管理，主要由地方承擔(dān)。而分稅制財政體制改革，主要就財政收入進行向上劃分，基本未涉及包括教育領(lǐng)域在內(nèi)的事權(quán)責(zé)任調(diào)整。從宏觀角度看，中央政府收入較分稅制之前有了極大提升的同時，相應(yīng)的事權(quán)支出劃分并沒有做出改變。以2018年為例，地方財政收入占全國財政總收入約為53.39%，但財政支出卻占全國財政總支出的約85.19%。《教育法》中規(guī)定，基礎(chǔ)教育由中央政府領(lǐng)導(dǎo)、省級政府統(tǒng)籌、以縣級政府為主。我國2018年教育支出中，中央財政支出1731.23億元，而地方財政支出30438.24億元，地方占總的教育支出95%（表1）。這種反差顯示，中央在財權(quán)逐步回收的過程中，有關(guān)教育事權(quán)卻沒有相匹配的上移，反而在“責(zé)任共同”下，支出責(zé)任下移到基層政府，形成了“上級點菜”、出臺相關(guān)政策;“下級買單”、著力安排有限的財政收入的現(xiàn)象。

（三）財政分權(quán)下的“晉升錦標賽”

我國行政體制是權(quán)力的一體化和等級化，按目前的體制，我國的財政分權(quán)是基于政治上集權(quán)，經(jīng)濟上放權(quán)的分權(quán)體系。即通過從上到下的人事任免機制，保障政治上的集中，財權(quán)與事權(quán)的向下授予，下放權(quán)力隨時可以收回形成經(jīng)濟上的放權(quán)。下級政府對上級政府負責(zé)，人事權(quán)的高度集中與事權(quán)下放的分權(quán)體系形成了有些學(xué)者指出的“晉升錦標賽”的現(xiàn)象，而在這種具有中國特色的財政分權(quán)下所形成的“錦標賽”成為了過去幾十年來高效的體制[5]。

晉升錦標賽具是一種政府官員晉升可視的賽道機制，即上級政府作為“賽道”的規(guī)劃者和裁判員，構(gòu)成部門與下級政府的最高領(lǐng)導(dǎo)為運動員，其中賽道的標準往往是一些可測度的績效指標（包括經(jīng)濟增長指標、節(jié)能減排等），形成一種獨特的社會治理方式。在這種內(nèi)在邏輯的約束下，地方政府會想方設(shè)法達成中央政府的設(shè)定目標，并且中央與地方政府目標高度一致時，擁有事權(quán)的地方政府一方甚至?xí)扇〖みM的手段來達到目標。事實上，很多社會領(lǐng)域已經(jīng)被行政治理方式的侵浸與治理邏輯所壟斷，所以中國公共治理的許多領(lǐng)域出現(xiàn)了晉升錦標賽的現(xiàn)象。

但與短期增長沒有直接關(guān)系的歸屬于地方政府的責(zé)任，在相關(guān)投入政策落實上往往被忽略。例如，在教育領(lǐng)域中，教育是一項長期事業(yè)，常言道，十年樹木，百年樹人。因此教育投入收益也是短期內(nèi)無法測量的指標。因此過去幾十年經(jīng)濟高速增長中，像教育這些不在考核范圍或者不易測度，便使得在晉升激勵下的地方官員不予重視，甚至忽略。因此有限的地方財政對于教育財政投入也是極其有限的。

三、總結(jié)

除了教育投入外，從結(jié)構(gòu)上進一步強化落實各級政府教育事權(quán)責(zé)任無非是要從調(diào)整政府間財政關(guān)系上入手，即評價體系，財權(quán)匹配事權(quán)、轉(zhuǎn)移支付三方面進行。而進行教育體制改革，須以我國根本制度建設(shè)為前提，矯正片面的成績觀、劃分事權(quán)時少共擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付一般化。

（一）構(gòu)建學(xué)?？茖W(xué)合理發(fā)展評價標準

“錦標賽”下形成片面考核地方官員政績的評價體系作用于學(xué)校建設(shè)后，形成了把學(xué)校擴建程度、設(shè)備更新等同于學(xué)校發(fā)展的扭曲的學(xué)校成績評價體系。因此，為了矯正片面的成績觀，要把對于這種阻礙學(xué)校發(fā)展的考核指標應(yīng)盡快清理、整合;對于符合教育發(fā)展且在地方政府能承受范圍內(nèi)的應(yīng)保留，與健康、可持續(xù)發(fā)展等一系列衡量學(xué)校健康發(fā)展的指標納入到重構(gòu)后的評價標準[6]。

（二）教育事權(quán)財權(quán)相統(tǒng)一

首先法制化劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任。在憲法中已劃分好中央政府與地方政府的事權(quán)界限，而地方政府更貼近基層，因此也應(yīng)將基礎(chǔ)教育給予地方充分的事權(quán)予以負責(zé)處理，由中央政府管理更加合適的事權(quán)交由中央政府管理。應(yīng)立法推進教育事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一，依據(jù)事權(quán)劃分的基本原則來細化事權(quán)，支出責(zé)任的劃分可依據(jù)事權(quán)的界定來確定。就教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，應(yīng)進一步立法明確政府間的事權(quán)及支出責(zé)任[7]。

其次進一步強化省級統(tǒng)籌責(zé)任，繼續(xù)推進教育事權(quán)責(zé)任劃分，減輕基層政府責(zé)任。地方政府相比中央政府更加容易取得局部知識與信息，貼近基層，且更了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好，故能更有效地提供公共產(chǎn)品。因此基礎(chǔ)教育事權(quán)仍須基層政府承擔(dān)，但與此同時地方政府的財權(quán)薄弱，因而需建立經(jīng)費保障責(zé)任制度，保證政府支出責(zé)任的履行。教育經(jīng)費投入機制建設(shè)過程中，以縣、市為主負責(zé)承擔(dān)教育經(jīng)費支出主體責(zé)任，省級政府在本省范圍內(nèi)進行資金的統(tǒng)籌安排，均衡教育資源，中央政府負責(zé)對省際的不均衡進行調(diào)整。將財權(quán)進一步下移，中央政府安排部分轉(zhuǎn)移支付資金由原省級為單位下移到縣為單位[8]。

（三）改善轉(zhuǎn)移支付制度

政府部門除了加大轉(zhuǎn)移支付資金投入力度外，也應(yīng)合并部分教育專項轉(zhuǎn)移支付資金為一般性轉(zhuǎn)移支付，可以保障地方政府教育中經(jīng)費的自主權(quán)。由于目前轉(zhuǎn)移支付考核方式大都為事前，這種考核方式導(dǎo)致地方政府在爭取和落實各類轉(zhuǎn)移支付資金的積極性有所偏差，降低了資金的使用效率。所以應(yīng)該將轉(zhuǎn)移支付資金的考核方式改為以結(jié)果為導(dǎo)向的事后考核機制，給予地方政府一定的財政自主權(quán)。

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作者簡介：鄭富陽（1997-），男，教育經(jīng)濟與管理碩士研究生。