中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯與優(yōu)化路徑

王立峰 孫文飛

摘? ?要：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的重要途徑，也是推進(jìn)黨的建設(shè)偉大工程的基礎(chǔ)性制度保障。建黨百年來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷經(jīng)歷了初步確立、曲折發(fā)展、穩(wěn)步健全和成熟定型四個(gè)階段。歷史制度主義聚焦制度的變遷邏輯議題，借助這一理論視角有助于探索百年來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的制度環(huán)境、動(dòng)力機(jī)制以及路徑依賴(lài)，全面呈現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯。堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的執(zhí)行保障機(jī)制、完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式和理念、健全以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系應(yīng)當(dāng)成為今后黨內(nèi)監(jiān)督制度效能優(yōu)化的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;黨內(nèi)監(jiān)督制度;變遷邏輯;歷史制度主義

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2022）02-0017-09

一、問(wèn)題的提出

黨內(nèi)監(jiān)督是現(xiàn)代政黨解決自身發(fā)展問(wèn)題的重要方式，其制度化程度成為衡量現(xiàn)代政黨政治的重要指標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初就將黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，以保持自身的先進(jìn)性與純潔性。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的重要手段，“黨和國(guó)家監(jiān)督體系是黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”[1]。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，任何制度的發(fā)展都不是一蹴而就的，它的演化變遷是制度不斷完善的重要組成部分。在中國(guó)共產(chǎn)黨百年的奮斗歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展演化與黨的建設(shè)布局密切相關(guān)，黨內(nèi)監(jiān)督的方式與內(nèi)容同中國(guó)共產(chǎn)黨所面臨的時(shí)代任務(wù)呈現(xiàn)高度的一致性。黨內(nèi)監(jiān)督制度在不同階段的發(fā)展并非孤立的、斷裂的，它們之間存在繼承與發(fā)展的關(guān)系。建黨百年來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督制度取得了重大成就，如何從理論上闡釋黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢(shì)是學(xué)術(shù)界必須回應(yīng)的重大問(wèn)題。

在百年的發(fā)展歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)覆蓋至黨內(nèi)治理的方方面面。從制度層面來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督制度的體系化特征明顯加強(qiáng)，形成了“包括集體領(lǐng)導(dǎo)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、組織生活、黨內(nèi)談話(huà)、基層工作、黨員權(quán)利保障、黨內(nèi)巡視、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)、紀(jì)律檢查等制度”[2]在內(nèi)的制度形態(tài)。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度的理解一般都采用上述黨內(nèi)監(jiān)督制度形態(tài)意義上的概念范疇，因此本文闡釋黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷時(shí)也會(huì)將相關(guān)制度形態(tài)納入其中。從既有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的觀點(diǎn)主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是在闡釋黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)對(duì)全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代價(jià)值方面，齊衛(wèi)平認(rèn)為，2016年10月27日審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設(shè)進(jìn)入新階段，這既體現(xiàn)了堅(jiān)持以問(wèn)題導(dǎo)向的改革路徑，也為優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行環(huán)境、凈化政治生態(tài)提供了制度基礎(chǔ)，有助于提升全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的實(shí)施效果。[3]二是在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系方面，李景治認(rèn)為，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督并非二元對(duì)立，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨地位和執(zhí)政黨地位決定了，任何黨組織與黨員都必須接受黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)積極與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政與司法機(jī)關(guān)、民主黨派與政協(xié)以及社會(huì)的監(jiān)督相結(jié)合。[4]三是在完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的路徑方面，許耀桐認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵守黨務(wù)公開(kāi)原則、黨內(nèi)民主原則、黨內(nèi)平等原則、黨員權(quán)利原則和依規(guī)治黨原則。[5]還有學(xué)者指出，黨的十九大對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是權(quán)力制約與監(jiān)督方面做出了一個(gè)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，即組織監(jiān)督、民主監(jiān)督與同級(jí)監(jiān)督并重的監(jiān)督格局，這為進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度提供了方向指引。[6]四是在新技術(shù)對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的影響方面，鄔思源指出，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展加速了黨內(nèi)監(jiān)督制度的創(chuàng)新步伐，使得黨內(nèi)監(jiān)督更加透明化、黨與政府的回應(yīng)機(jī)制更加高效、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取舉報(bào)信息更加便利。[7]以上梳理可以得知，既有研究成果對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)討論，尤其是對(duì)新時(shí)代以來(lái)黨和國(guó)家監(jiān)督體系系統(tǒng)性改革進(jìn)行了理論闡釋與路徑優(yōu)化總結(jié)。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)建黨百年來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督制度演化的變遷邏輯缺乏深層次的剖析，尤其缺乏相關(guān)理論視角的切入。

制度變遷是新制度主義理論的核心議題，其中歷史制度主義理論更加關(guān)注制度生成與發(fā)展過(guò)程中重大歷史事件的影響，以及制度變遷的動(dòng)力機(jī)制等問(wèn)題。也就是說(shuō)，歷史制度主義注重宏觀環(huán)境結(jié)構(gòu)和微觀行動(dòng)者之間的互動(dòng)作用，并且強(qiáng)調(diào)中觀層面上制度的運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素的影響。隨著歷史制度主義理論的發(fā)展，這一理論對(duì)制度變遷邏輯的闡釋形成以下三個(gè)基本進(jìn)路：一是制度環(huán)境，即將宏觀的制度環(huán)境視為影響制度形成與發(fā)展的背景性因素。二是動(dòng)力機(jī)制分析，即通過(guò)關(guān)注行動(dòng)者、權(quán)力結(jié)構(gòu)、觀念等內(nèi)外部因素，分析制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力。三是路徑依賴(lài)，即某種制度確立之后，這種制度模式可能會(huì)通過(guò)學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本的增大等方式，使沿著這種制度模式發(fā)展下去的可能性增大[8]。歷史制度主義理論視角與黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的耦合性在于：其一，黨內(nèi)監(jiān)督制度的生成與發(fā)展深受政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度環(huán)境的影響。其二，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的動(dòng)力既來(lái)自馬克思主義先鋒隊(duì)政黨的內(nèi)生性，又來(lái)自國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)所產(chǎn)生的外生性推力。其三，百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)過(guò)程具有很強(qiáng)的路徑依賴(lài)效應(yīng)，這也體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督制度領(lǐng)域。本文借助歷史制度主義理論視角，從“制度環(huán)境—?jiǎng)恿C(jī)制—路徑依賴(lài)”的分析思路出發(fā)，分析黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯，總結(jié)重要的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從而更好地把握黨內(nèi)監(jiān)督制度未來(lái)的優(yōu)化路徑。

二、黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展歷程

作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨為了保持黨的先進(jìn)性和純潔性，從建黨之日起就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督。建黨百年來(lái)，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的運(yùn)作形式、監(jiān)督內(nèi)容、制度形態(tài)等特征的變化，黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷歷程可以劃分為：初步確立（1921—1948年）、曲折發(fā)展（1949—1977年）、穩(wěn)步健全（1978—2012年）和成熟定型（2013年至今）四個(gè)階段。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

（一）新民主主義革命時(shí)期的初步確立（1921—1948年）

1921年，黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》對(duì)地方執(zhí)行委員會(huì)與中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。黨的二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》雖然并未對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題作專(zhuān)門(mén)論述，但將“紀(jì)律問(wèn)題”列為單獨(dú)一章，體現(xiàn)了嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律、治黨必嚴(yán)的黨建特征。1927年，黨的五大將成立黨的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)提上日程，《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》對(duì)在中央、省設(shè)立黨的監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行了具體規(guī)定，主要表現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)正確處理好中央及省級(jí)委員會(huì)同中央及省監(jiān)察委員會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并且首次提出二者之間意見(jiàn)不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。[9]此時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨處于社會(huì)動(dòng)亂、革命形勢(shì)嚴(yán)峻的環(huán)境之中，黨的監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等未得到明確的規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督制度也無(wú)法得到系統(tǒng)性建設(shè)與推廣。1945年6月，國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生巨大變化，全民族的抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)即將取得歷史性勝利，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員人數(shù)和黨組織系統(tǒng)獲得重大發(fā)展。在這種背景下，黨的七大通過(guò)的新黨章重新將黨內(nèi)監(jiān)督置于重要位置，以黨章的形式明確規(guī)定了黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作原則之一是接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)黨員進(jìn)行處分和接受黨員的控訴。

（二）社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的曲折發(fā)展（1949—1977年）

新中國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，全國(guó)黨組織和黨員數(shù)量迅速增長(zhǎng)，如何進(jìn)行黨內(nèi)治理與承擔(dān)起引領(lǐng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)成為中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的重要課題?！爸螄?guó)必先治黨”，1949年11月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，除了要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立黨內(nèi)監(jiān)督制度，還規(guī)定中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的任務(wù)和職權(quán)包括三個(gè)方面：一是檢查違紀(jì)行為;二是受理、審查和決定違紀(jì)處理的結(jié)果;三是加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律教育。[10]這是中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，首個(gè)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)的規(guī)范文件，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)維度已經(jīng)開(kāi)始延伸至紀(jì)律教育方面，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨“思想建黨”的政黨品質(zhì)。隨著國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的架構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)人員配置、組織嵌入等方式進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，很多權(quán)力行使主體同時(shí)是國(guó)家公務(wù)人員和中共黨員。為了解決公權(quán)力腐敗中的重復(fù)監(jiān)督、監(jiān)督不到位等問(wèn)題，1955年中共中央審議通過(guò)的《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》要求用“黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)”來(lái)替代“黨的中央和地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)”[11]，這不僅僅只是名稱(chēng)的變化，該文件還強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作方式是同相應(yīng)的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)緊密配合。1956年，黨的八大通過(guò)的黨章將黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)置于相應(yīng)各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，有力提升了其工作效率。之后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了積極探索，取得了良好的監(jiān)督效果。由于“文化大革命”的爆發(fā)，黨內(nèi)“左”的錯(cuò)誤思想盛行，黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)的民主基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)構(gòu)和制度保障都受到了沖擊，黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)進(jìn)入曲折階段。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期的穩(wěn)步健全（1978—2012年）

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)各種民主政治活動(dòng)得以恢復(fù)，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐與制度建設(shè)也得到逐步完善。1980年中共中央發(fā)布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，重新強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主集中制、嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律、接受黨和群眾的監(jiān)督對(duì)黨的自身建設(shè)和執(zhí)政興國(guó)的重要作用。之后黨的十二大通過(guò)的新黨章對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定，這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督制度呈現(xiàn)如下新特點(diǎn)：一是中央和地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)重新成為黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)，并一直延續(xù)至今。二是確立黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”原則，即接受同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。三是監(jiān)督制度類(lèi)型多樣化，如派駐監(jiān)督制度、巡視監(jiān)督制度等陸續(xù)建立。也就是說(shuō)，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的地位得到強(qiáng)化，它不再僅僅是負(fù)責(zé)檢查黨的方針政策的執(zhí)行情況，而且是監(jiān)督黨員違紀(jì)違法行為、加強(qiáng)廉政教育的重要機(jī)構(gòu)。黨的十三大之后，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的體系化特征凸顯，從黨內(nèi)法規(guī)的層面上規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不得處置國(guó)家監(jiān)察部負(fù)責(zé)的案件，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面逐步取消了在國(guó)家各部門(mén)設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察組，保證了國(guó)家監(jiān)察部處理案件的獨(dú)立性。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型，一些新興行業(yè)領(lǐng)域由于缺乏完善的制度監(jiān)督體系，尤其是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間存在職權(quán)上的重復(fù)和交叉，使得監(jiān)督資源配給和制度機(jī)制銜接亟待優(yōu)化。在這種背景下，黨的十四大通過(guò)的黨章適當(dāng)擴(kuò)大了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的職權(quán)范圍和監(jiān)督領(lǐng)域，并且隨后正式推行中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察部合署辦公。中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察部合署辦公的實(shí)踐探索整合了反腐敗資源力量，有效遏制了腐敗行為的發(fā)生，為新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。之后，中國(guó)共產(chǎn)黨適時(shí)提出了“依法治國(guó)”戰(zhàn)略，法治成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要方式。在這種背景下，黨內(nèi)監(jiān)督制度進(jìn)入規(guī)范化、制度化的快速發(fā)展階段。在黨內(nèi)法規(guī)層面，除了黨章對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的相關(guān)規(guī)定，黨中央還頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。在監(jiān)督實(shí)踐方面，不斷健全完善派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督、合署辦公等形式，充分發(fā)揮了不同形式的優(yōu)勢(shì)。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的成熟定型（2013年至今）

黨的十八大以來(lái)，“全面從嚴(yán)治黨”被提升到關(guān)系黨和國(guó)家命運(yùn)的戰(zhàn)略高度，成為中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行黨的建設(shè)偉大工程的重要抓手。習(xí)近平總書(shū)記提出的一系列新的監(jiān)督理念，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系朝著制度化、科學(xué)化、法治化的方向穩(wěn)步邁進(jìn)。具體而言，在監(jiān)督理念方面，黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)秉承“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”的原則，讓黨內(nèi)法規(guī)而不是國(guó)家法律成為管黨治黨的第一道門(mén)檻，真正實(shí)現(xiàn)紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)。在監(jiān)督體制方面，黨的十八屆三中全會(huì)要求，“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”[12]。同時(shí)，派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，推進(jìn)派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的“全覆蓋”。在監(jiān)督對(duì)象方面，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系要求實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋與盯緊“關(guān)鍵少數(shù)”并重。近年來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督“四個(gè)全覆蓋”新格局已經(jīng)形成，重點(diǎn)監(jiān)督黨員干部“關(guān)鍵少數(shù)”的同時(shí)，也不斷將各級(jí)黨組織和廣大黨員納入日常監(jiān)督之中。在監(jiān)督職責(zé)方面，黨中央逐漸明晰不同監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任，促使權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。新時(shí)代，黨內(nèi)監(jiān)督制度不僅在方式上注重思想建黨與制度治黨相結(jié)合，而且其制度體系形態(tài)也獲得重大發(fā)展，這主要體現(xiàn)在：一是2016年新修訂的《條例》按照監(jiān)督主體進(jìn)行整體布局，將各種具體監(jiān)督制度融合至其中。二是黨內(nèi)巡視制度、黨內(nèi)談話(huà)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉制度、派駐監(jiān)督制度等得到進(jìn)一步規(guī)范和完善。2019年黨的十九屆四中全會(huì)審議的報(bào)告明確提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度”，進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系一體推進(jìn)成為新的鮮明特征。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

三、黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯

建黨百年來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督制度的生成、維系和變遷是一個(gè)完整的發(fā)展過(guò)程，它在凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、塑造領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員理想信念、懲治腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。歷史制度主義通過(guò)制度環(huán)境、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、路徑依賴(lài)、學(xué)習(xí)效應(yīng)等概念，將制度的生成、維系和變遷看成一個(gè)整體的演化過(guò)程。[13]借助歷史制度主義的分析視角，我們能夠深入探究黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的邏輯。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的制度環(huán)境分析

制度環(huán)境是制度變遷發(fā)生的宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)背景的統(tǒng)稱(chēng)，對(duì)制度的選擇、生成與發(fā)展變遷具有重要的影響。在黨的百年偉大奮斗歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的制度環(huán)境主要體現(xiàn)為政治制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境和法律制度環(huán)境的影響。

1.政治制度環(huán)境。政治制度環(huán)境是整個(gè)制度環(huán)境中對(duì)政黨政治影響最直接的因素，它不僅規(guī)定了政黨的合法性地位，而且還規(guī)定了政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系。作為革命黨和執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷深受政治制度環(huán)境的變化。1927年黨的五大首次提出建立專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并在會(huì)后成立了“中央監(jiān)察委員會(huì)”。為了加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，解決黨內(nèi)出現(xiàn)黨員的理想信念動(dòng)搖、叛變等問(wèn)題，黨內(nèi)監(jiān)督制度開(kāi)始生成，主要體現(xiàn)為：一是首次提出“政治紀(jì)律”概念，并且高度重視全黨的紀(jì)律建設(shè)，尤其是政治紀(jì)律。二是黨的五大通過(guò)的黨章首次以黨章的形式規(guī)定黨的指導(dǎo)原則為民主集中制。新中國(guó)成立之后，中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度建立以來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度以促民主政治的發(fā)展成為黨和國(guó)家發(fā)展的共識(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督制度與社會(huì)主義政治文明建設(shè)之間逐漸形成了良好的互動(dòng)關(guān)系。具體而言，在加強(qiáng)和保障公民政治權(quán)利的制度環(huán)境下，黨內(nèi)民主制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，尤其是黨員權(quán)利保障開(kāi)始以制度化的形式給予肯定與規(guī)定。例如，2004年9月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的出臺(tái)促進(jìn)了黨內(nèi)民主活動(dòng)的制度化，其中總則第五條規(guī)定：“對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的認(rèn)定和處理，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)繩?！币灾贫鹊男问奖Ｕ宵h員的權(quán)利有利于真正發(fā)揮黨員監(jiān)督的作用，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度開(kāi)始注重自下而上的監(jiān)督形式，凸顯了“以人民為中心”的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的影響。

2.經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境。經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境作為一種宏觀外部結(jié)構(gòu)，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的影響機(jī)制主要體現(xiàn)在：改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制的快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展引起了腐敗發(fā)生的成本、形式等變化，“腐敗大體經(jīng)歷了由貪污挪用為主要形式到以行賄受賄為主要形式，再到以形式更為隱蔽的利益沖突為主的演進(jìn)”[14]。針對(duì)這些現(xiàn)象，黨內(nèi)監(jiān)督制度“被動(dòng)地”做出了相應(yīng)的調(diào)整，體現(xiàn)這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷發(fā)生機(jī)制的回應(yīng)性特征。1992年黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為黨治國(guó)理政的重心任務(wù)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)貪污腐化的現(xiàn)象，反腐倡廉成為黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重。在具有中國(guó)特色的黨政體制下，很多黨的領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)也是國(guó)家公權(quán)力的公職人員，如何促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察之間的銜接協(xié)調(diào)，整合各種監(jiān)督資源，成為黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的發(fā)展方向。之后，中國(guó)共產(chǎn)黨正式推行黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的監(jiān)督模式。1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部新聞發(fā)言人曾指出：“中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公有利于集中力量，加強(qiáng)黨風(fēng)和廉政建設(shè)，發(fā)揮黨政監(jiān)督機(jī)關(guān)的整體效能，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行?！盵15]也就是說(shuō)，此次合署辦公是解決黨的十四大之后社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題，為以后在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度改革提供了重要依據(jù)。

3.法律制度環(huán)境。歷史制度主義學(xué)者斯科特認(rèn)為，制度包括規(guī)范性、規(guī)制性和文化-認(rèn)知性三大基本要素。[16]具體到國(guó)家法律制度，這三大基本要素可以理解為：憲法和法律制度形式的規(guī)范性、處罰的強(qiáng)制性、法治思維與制度文化。法律制度環(huán)境正是從這三個(gè)方面影響黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷。在憲法和法律制度形式的規(guī)范性要素方面，從黨的十五大提出依法治國(guó)戰(zhàn)略到黨的十八大以來(lái)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家法律體系逐漸完備，憲法的權(quán)威性得到普遍認(rèn)可。與法律制度規(guī)范性要素對(duì)應(yīng)的是黨內(nèi)法規(guī)體系的逐漸完備和黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于最高效力級(jí)別，這使得黨內(nèi)監(jiān)督工作有了明確的制度規(guī)范形式依據(jù)。在處罰的強(qiáng)制性要素方面，黨內(nèi)監(jiān)督制度和國(guó)家法律一樣對(duì)權(quán)力腐敗問(wèn)題的處罰也具有強(qiáng)制性，尤其是隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，黨內(nèi)監(jiān)督制度的運(yùn)行有了明確的程序規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的權(quán)力腐敗、紀(jì)律松弛、理想信念弱化等問(wèn)題的處罰處分具有強(qiáng)制性。在法治思維與制度文化要素方面，國(guó)家法律制度體系在監(jiān)督公權(quán)力腐敗的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)法治思維和制度文化的培養(yǎng)與運(yùn)用，這對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度文化建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督工作的制度化、法治化具有積極的推進(jìn)作用。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的動(dòng)力機(jī)制分析

在歷史制度主義看來(lái)，制度變遷的動(dòng)力不僅是外來(lái)的，而且是內(nèi)生的。全面理解制度變遷的動(dòng)力機(jī)制，需要將外因和內(nèi)因結(jié)合起來(lái)分析。

1.黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的內(nèi)生動(dòng)力：馬克思主義政黨的先鋒隊(duì)特質(zhì)。盡管許多國(guó)家的執(zhí)政黨都強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，但是很多執(zhí)政黨深陷“黨派政治”的漩渦之中，為了當(dāng)選執(zhí)政而與利益集團(tuán)進(jìn)行妥協(xié)和利益交換的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，自我監(jiān)督的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。作為馬克思主義先鋒隊(duì)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨立黨為公，執(zhí)政為民，沒(méi)有自己的私利，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政背景下保持黨的先進(jìn)性和純潔性的重要途徑。中國(guó)共產(chǎn)黨積極主動(dòng)推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的動(dòng)力還與中國(guó)共產(chǎn)黨“人民至上”的人民觀密不可分?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)”的立黨宗旨決定了中國(guó)共產(chǎn)黨必須通過(guò)不斷自我革命的方式來(lái)達(dá)到人民的期盼。與其他國(guó)家政黨的內(nèi)部監(jiān)督僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約和反腐倡廉不同，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立并積極引導(dǎo)的黨內(nèi)監(jiān)督制度除了注重權(quán)力腐敗的問(wèn)責(zé)處理，還特別強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律的監(jiān)督和監(jiān)督意識(shí)的教育，因而黨內(nèi)監(jiān)督制度是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)自我革命的重要制度之一。在新中國(guó)成立之前，毛澤東就曾指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身絕無(wú)私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨”[17]809，“向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性”[17]1095。這表明中國(guó)共產(chǎn)黨很早就認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)監(jiān)督需要和人民監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，向人民負(fù)責(zé)的初心與使命成為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的動(dòng)力來(lái)源。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

2.黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的外在動(dòng)力：國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求。新中國(guó)成立以來(lái)，作為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身制度建設(shè)與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的建設(shè)具有內(nèi)在統(tǒng)一性。歷史制度主義一般將“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”理解為歷史發(fā)展中的重大轉(zhuǎn)折、制度設(shè)計(jì)和關(guān)鍵決策的特殊時(shí)期，是對(duì)制度變遷軌跡產(chǎn)生重大影響的路徑依賴(lài)的起點(diǎn)。[18]從黨內(nèi)監(jiān)督制度的百年變遷歷程來(lái)看，1978年黨的十一屆三中全會(huì)和2012年黨的十八大是兩個(gè)至關(guān)重要的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，而這兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)期正是國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。尤其是黨的十八大以后，制度與治理效能的問(wèn)題成為黨和國(guó)家關(guān)注的核心議題，二者之間是一種辯證關(guān)系，制度的優(yōu)化既是治理效能的前提，也是治理效能提升的客觀要求。作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展完善也是提升國(guó)家治理效能的必然要求。從更深層次結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，在中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)既需要依法治國(guó)，又需要依規(guī)治黨，這就需要不斷進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)改革”，提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制度效能，國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)成為促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善的外在動(dòng)力。作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷也深受?chē)?guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)外部拉力的影響。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督制度延續(xù)的路徑依賴(lài)分析

隨著時(shí)間的推移，歷史制度主義學(xué)者對(duì)“制度變遷”的理解發(fā)生了變化，如斯塔克認(rèn)為“制度變遷”不是新制度完全替代現(xiàn)有制度，而是制度構(gòu)成要素的重新組合，所以即使制度發(fā)生變化也不會(huì)與既有制度完全斷絕聯(lián)系，而會(huì)顯現(xiàn)出既有制度要素依然存續(xù)的模式。[19]基于這種意義，路徑依賴(lài)被廣義地認(rèn)為是“過(guò)去的事物制約和影響現(xiàn)在及未來(lái)事物發(fā)展趨勢(shì)”[20]。結(jié)合上文，黨內(nèi)監(jiān)督制度百年的變遷歷程中體現(xiàn)了強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)現(xiàn)象。

在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體積極探索和總結(jié)出一套行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，對(duì)以后黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷產(chǎn)生了重大影響。在制度設(shè)計(jì)方面，毛澤東時(shí)期形成的“黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨員干部民主生活會(huì)制度、請(qǐng)示報(bào)告制度、群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度”[21]等，一直延續(xù)到當(dāng)下，并且通過(guò)時(shí)代創(chuàng)新繼續(xù)發(fā)揮著加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要作用。例如，黨的請(qǐng)示報(bào)告制度最初設(shè)計(jì)是為了加強(qiáng)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和推進(jìn)革命事業(yè)的順利開(kāi)展，新中國(guó)建立之后，它成為黨的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大黨員的重要方式，2019 年中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》提升了請(qǐng)示報(bào)告制度工作方式、監(jiān)督方式等的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。除了正式制度設(shè)計(jì)，黨在革命和建設(shè)時(shí)期形成的思想與制度并重的黨內(nèi)監(jiān)督制度工作方法傳統(tǒng)也一直延續(xù)至今。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)其進(jìn)行了重新概述，提出全面從嚴(yán)治黨應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合的科學(xué)論斷，成為開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督工作的重要方法。從廣義上理解“路徑依賴(lài)”的含義，我們可以得知，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系深受中國(guó)傳統(tǒng)制度文化的影響。如中國(guó)歷史上的巡視制度等有益做法被吸納進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度體系之中，并發(fā)揮著積極作用。“巡視監(jiān)督是中國(guó)原創(chuàng)性的監(jiān)督形式，是支撐中國(guó)治理腐敗的核心體系之一，也是聯(lián)通中國(guó)過(guò)去與現(xiàn)在的制度。”[22]黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的路徑依賴(lài)現(xiàn)象有助于我們理解當(dāng)下黨內(nèi)監(jiān)督制度的體系設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，也是我們未來(lái)完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要依據(jù)。

四、黨內(nèi)監(jiān)督制度進(jìn)一步優(yōu)化的路徑選擇

黨內(nèi)監(jiān)督制度在清除黨內(nèi)腐敗、鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位、保障黨的人民性等方面發(fā)揮了重要作用。在中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)管黨治黨取得重大成就的背景下，借助歷史制度主義視角分析黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的歷程與邏輯，有助于揭示黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督效能的提升。

（一）堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凸顯黨內(nèi)監(jiān)督的政治功能

作為黨內(nèi)監(jiān)督制度的主干法規(guī)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一條便提出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“保持黨的先進(jìn)性和純潔性”[23]，這表明黨內(nèi)監(jiān)督更加聚焦政治監(jiān)督，突出政治功能。從歷史上來(lái)看，黨內(nèi)監(jiān)督制度是遏制黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象的重要途徑，但是黨內(nèi)監(jiān)督的功能價(jià)值并未停留于此，它更加強(qiáng)調(diào)政治監(jiān)督，保障黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革時(shí)期進(jìn)行黨的建設(shè)的重要原則，通過(guò)產(chǎn)生正向激勵(lì)效應(yīng)，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)特征，這也要求黨內(nèi)監(jiān)督制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。新時(shí)代以來(lái)，黨內(nèi)治理與國(guó)家治理的關(guān)系更加緊密，黨建引領(lǐng)國(guó)家治理的效能機(jī)制更加完善?！稗k好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”，黨建引領(lǐng)治理發(fā)揮了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的巨大政治勢(shì)能，但是同時(shí)也客觀要求健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督，防止出現(xiàn)黨的權(quán)力濫用、弱化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律是黨的紀(jì)律中最根本、最重要、最關(guān)鍵的紀(jì)律，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度突出政治監(jiān)督的重要性。中國(guó)共產(chǎn)黨的馬克思主義先鋒隊(duì)政黨特質(zhì)決定了維護(hù)黨中央權(quán)威和旗幟鮮明講政治是我們黨的政治優(yōu)勢(shì)，并且在黨治國(guó)理政的過(guò)程中能夠?qū)⑦@種政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為一種政治勢(shì)能。黨內(nèi)監(jiān)督制度是保障這種政治勢(shì)能實(shí)現(xiàn)的重要制度安排，未來(lái)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)凸顯黨內(nèi)監(jiān)督的政治功能，發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)。

（二）增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的執(zhí)行保障機(jī)制，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化

制度重在執(zhí)行，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系治理腐敗的效能需要健全相應(yīng)的執(zhí)行保障機(jī)制，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的法治化。監(jiān)督的本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約與規(guī)制，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位，權(quán)力監(jiān)督的關(guān)鍵是對(duì)黨的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，也就是說(shuō)黨內(nèi)監(jiān)督在整個(gè)權(quán)力監(jiān)督體系中最為關(guān)鍵。從權(quán)力監(jiān)督理論來(lái)看，制度執(zhí)行程序和保障機(jī)制的法治化是有效遏制權(quán)力腐敗的根本保障。黨的十八屆四中全會(huì)是推進(jìn)黨內(nèi)法治化建設(shè)的重要里程碑，黨內(nèi)法規(guī)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。之后，相應(yīng)的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度陸續(xù)出臺(tái)，以制度化、法治化的形式規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的活動(dòng)原則、運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題，推進(jìn)了黨的反腐倡廉建設(shè)。在黨內(nèi)監(jiān)督制度百年的變遷歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了從注重“制度建設(shè)”到注重“制度執(zhí)行”的轉(zhuǎn)變，制度執(zhí)行力和制度實(shí)際效能成為實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵。在目前的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度承擔(dān)著壓軸壓陣的重任，是促進(jìn)黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度提出的規(guī)范化要求得到落實(shí)的制度保障。[24]然而，既有的黨內(nèi)法規(guī)體系中關(guān)于監(jiān)督保障法規(guī)制度實(shí)施的配套法規(guī)以及運(yùn)行程序和機(jī)制的規(guī)定還存在一些不足。也就是說(shuō)，我們不能僅僅從功能論的角度看到黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度對(duì)整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度生態(tài)的重要價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)從本體論的角度健全黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)自身的執(zhí)行保障機(jī)制，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力和運(yùn)行機(jī)制的程序化、規(guī)范化，為黨內(nèi)監(jiān)督走上法治化軌道提供基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度長(zhǎng)期有效遏制腐敗現(xiàn)象的廉潔目標(biāo)。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

（三）把握歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式與理念

歷史制度主義認(rèn)為，制度的路徑依賴(lài)形成之后，改變既有制度的路徑模式需要等到下一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)。作為長(zhǎng)期執(zhí)政的馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷發(fā)展需要根據(jù)時(shí)代要求進(jìn)行積極調(diào)整，尤其是應(yīng)當(dāng)在歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)做出正確的選擇，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式和理念。改革開(kāi)放之前，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的實(shí)際落實(shí)經(jīng)常受到運(yùn)動(dòng)式反腐的影響，在這一模式下，黨內(nèi)監(jiān)督制度雖然能夠起到遏制黨內(nèi)腐敗的作用，但黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)效性可能會(huì)隨著運(yùn)動(dòng)式反腐的結(jié)束而削弱。1978年黨的十一屆三中全會(huì)成為變更這種主要依靠運(yùn)動(dòng)式治理方式的歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，鄧小平強(qiáng)調(diào)，制度建設(shè)問(wèn)題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，重視制度反腐，依靠制度實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督成為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的主要方式。2012年11月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)成為黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷發(fā)展的又一重要?dú)v史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，黨內(nèi)監(jiān)督的方式更加豐富、更加有效，監(jiān)督理念也發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。2016年新修訂的《條例》對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度做了重大調(diào)整與創(chuàng)新，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力和實(shí)效性，并且監(jiān)督理念強(qiáng)調(diào)“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”，從制度文化和制度規(guī)范兩個(gè)層面加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)兩次歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的正確把握和部署，使得黨內(nèi)監(jiān)督制度更加系統(tǒng)化、科學(xué)化和規(guī)范化。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的創(chuàng)新為黨內(nèi)監(jiān)督工作常態(tài)化開(kāi)展提供了可能，避免之前“重事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督”的弊端。未來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)繼續(xù)把握歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，積極部署與創(chuàng)新監(jiān)督方式和理念，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度更加完善，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自身監(jiān)督，保證黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和執(zhí)行力。

（四）以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，提升黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系的監(jiān)督效能

在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的百年歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)產(chǎn)生了巨大的“外溢效應(yīng)”，從制度維度來(lái)說(shuō)，這種效應(yīng)來(lái)自“一黨執(zhí)政的國(guó)家體制要求執(zhí)政黨自身建設(shè)（自我革命）與國(guó)家政權(quán)建設(shè)一定要統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”[25]。黨的監(jiān)督制度建設(shè)也對(duì)遏制國(guó)家公職人員腐敗產(chǎn)生了正向影響，由于黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督共同處于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治這一實(shí)踐場(chǎng)域之中，因此只有整合不同的監(jiān)督資源才能最大限度地發(fā)揮監(jiān)督合力。在黨內(nèi)監(jiān)督制度百年的變遷中，黨內(nèi)監(jiān)督同政權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結(jié)合的做法在新中國(guó)成立之前就已經(jīng)得到初步探索，并取得了良好的效果。例如，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)推行的“三三制”政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制就是容納了黨內(nèi)監(jiān)督、參議會(huì)監(jiān)督、黨外人士監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等為一體的權(quán)力監(jiān)督創(chuàng)舉。新時(shí)代以來(lái)，全面深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革得到黨中央的積極支持和有力推動(dòng)，國(guó)家監(jiān)察體制改革取得歷史性進(jìn)步，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立以及紀(jì)委與監(jiān)委的合署辦公模式使得黨內(nèi)監(jiān)督資源和黨外監(jiān)督資源得到優(yōu)化，提升了監(jiān)督的效能。未來(lái)應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)監(jiān)督為主，從體制機(jī)制和制度銜接協(xié)調(diào)的角度整合黨內(nèi)外監(jiān)督資源，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與民主黨派監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等的有機(jī)結(jié)合，提升黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系的監(jiān)督效能。

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Evolution Logic and Optimization Path of the Supervision System of the Communist Party of China： Based on the Analytical

Perspective of Historical Institutionalism

WANG Lifeng， SUN Wenfei （School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： Inner-Party supervision system is an important way to administer the Party comprehensively with strict disciplines and a basic institutional guarantee for promoting the great project of Party building. In the past 100 years since the founding of the Party， the inner-Party supervision system has undergone four stages： initial establishment， troubled development， steady growth and mature formalization. Historical institutionalism focuses on the logic of institutional evolution; it helps to explore the institutional environment， dynamic mechanism and path dependence of the inner-Party supervision system evolution in the past hundred years， comprehensively presenting the logic of inner-Party supervision system evolution. Adhering to the centralized and unified leadership of the Party Central Committee， strengthening the execution and safeguarding mechanisms of inner-Party supervision regulations， improving the methods and concepts of inner-Party supervision， and improving Party and state supervision systems led by internal Party supervision should become the effectiveness optimization of the Party supervision system in the future path selection.

Key words： Communist Party of China; inner-Party supervision system; evolution logic; historical institutionalism

收稿日期： 2021-11-16

基金項(xiàng)目： 廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2022年度黨的十九屆六中全會(huì)精神重大研究專(zhuān)項(xiàng)課題（GD22ZDZ01-06）

作者簡(jiǎn)介： 王立峰（1976— ），男，遼寧鞍山人，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，匡亞明學(xué)者英才教授，博士生導(dǎo)師;孫文飛（1992— ），男，河北邢臺(tái)人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA