新中國成立70多年來土地制度改革與土地市場演進分析

浦紹仙，金 蓮

（貴州財經(jīng)大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

土地制度作為我國基礎性制度之一，自新中國成立以來，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的利用和保護，土地制度經(jīng)歷了行政劃撥、分離土地使用權和所有權、土地使用權有償轉讓、“三權分置”等多次變革，推動了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。改革開放40多年來，我國土地市場建設取得了重大進展，土地市場體系已基本形成。土地作為發(fā)展之根本，幾千年來都是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料與生存保障[1-2]，土地政策變遷旨在促進經(jīng)濟建設、解決土地粗放利用、保護耕地等問題，我國的土地政策經(jīng)歷了“擴張型—規(guī)范型—合理型”的變化[3]。新中國成立70多年以來，我國的土地制度不斷得到優(yōu)化，關于我國土地制度的研究主要集中在產(chǎn)權變遷[4-5]、農(nóng)民權益[6-9]等方面。土地制度改革的方向沿著“要素整合—結構重組—功能優(yōu)化”的路徑發(fā)展[10]。改革開放以后，土地市場開始顯現(xiàn)，市場化改革不斷深入推進，土地市場制度發(fā)展重心從收益、產(chǎn)權轉向價格、公共平臺[11]。自改革開放以來，我國土地市場的發(fā)展經(jīng)歷了“市場的輔助性作用”—“市場的基礎性作用”—“市場的決定性作用”三個階段[12]。

基于已有研究對土地制度改革歷程的劃分存在差異性，本文在梳理文獻的基礎上，結合土地制度和土地市場，總結70多年來我國土地制度與土地市場化發(fā)展的成功經(jīng)驗，為后續(xù)研究提供參考。

1 土地制度改革與土地市場演化歷程

土地制度改革和土地市場化改革與經(jīng)濟發(fā)展密切相關，土地制度是激活經(jīng)濟活力的重要制度力量[13]，我國獨特的土地制度造就了地方政府以地謀發(fā)展的模式[14]。有關我國土地制度變遷的研究比較豐富，而關于土地市場演進歷程的研究存在不足，而且學界對于土地制度變遷的劃分存在差異。本文將土地制度與土地市場相結合，在已有研究的基礎上，將土地制度與土地市場化改革的歷程劃分為三個階段，并構建土地制度變遷的邏輯框架（圖1，圖2）。

圖1 我國農(nóng)村土地制度變遷邏輯框架

圖2 我國城市土地制度變遷邏輯框架

1.1 社會主義革命與建設時期（1949─1977年）：從土地私有向計劃管控轉變

農(nóng)村方面，1950年，國家開始在農(nóng)村開展土地改革，把沒收來的土地分配給農(nóng)民。1950—1953年，隨著第一次土地改革的完成，我國糧食、棉花、油料產(chǎn)量的年均增長率分別提高了13%、43%、21%①http://www.rmlt.com.cn/2019/0604/548907.shtml。1953年，我國開始實施第一個五年計劃，開始進行社會化大生產(chǎn)；1956年，國家開始建立農(nóng)業(yè)合作社，通過農(nóng)業(yè)合作社來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地以集體經(jīng)營為主，這是我國農(nóng)村集體土地所有制的起源[2]。1958年，以農(nóng)業(yè)合作社演化而來的人民公社正式誕生，在集體經(jīng)營的基礎上，土地農(nóng)民所有逐步轉為集體所有，這一系列的政策變遷都促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

城市方面，城市土地使用實行租賃管理，使用者需繳納租金。1954年，隨著社會主義公有制的確立，國家通過沒收、贖買等多種形式將城市土地進行國有化，實行高度集中的計劃管理模式。通過將城市土地管理與計劃經(jīng)濟相結合，城市土地配置便帶有明顯的“三無”（無償、無限期、無流動）特征，一直延續(xù)到改革開放之后的城市土地有償使用制度改革。

1.2 改革探索與發(fā)展時期（1978─2011年）：從計劃配置逐步轉向市場配置

農(nóng)村方面，1978年以后，由村民自下而上探索的承包制逐漸打破了原來的集體經(jīng)營模式，使得土地所有權與承包經(jīng)營權發(fā)生分離，有效解決了人民公社制度下集體經(jīng)營的弊端，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，逐漸拉開了土地市場化改革的序幕。1982年，《全國農(nóng)村工作會議紀要》明確規(guī)定社員的承包地不得買賣、出租、轉讓與荒廢，農(nóng)村土地市場受到嚴格限制，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。1988年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定土地使用權可以依照法律規(guī)定進行轉讓，這意味著土地作為一種特殊的“商品”可以進入市場交易，標志著土地市場走向法律化；隨后《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）也做了相應的修訂。2008年，黨的十七屆三中全會提出允許農(nóng)民開展多樣化土地流轉，鼓勵經(jīng)營形式多樣化，并且還提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，加快了農(nóng)村土地要素市場化改革的進程。

城市方面，1981年，國有土地有償使用的實踐在深圳、合肥、撫順、廣州等地相繼進行。土地有償使用打破了原來行政劃撥的方式，為土地制度改革提供了一定的經(jīng)驗，但未涉及土地市場機制。1982年，黨的十二大明確提出計劃與市場之間的關系是計劃為主、市場為輔，市場的作用不可忽視，意味著中國的經(jīng)濟體制開始由“計劃經(jīng)濟”逐步轉向“計劃為主、市場為輔”的社會主義市場經(jīng)濟。隨著改革的進行，行政劃撥方式在實踐過程中的弊端逐漸顯露，出現(xiàn)了土地利用效率低下、土地資源浪費嚴重等問題，行政劃撥用地方式的改革勢在必行，農(nóng)村地區(qū)承包制的推廣為國有建設用地改革提供了有益的參考[6]。1987年，廣東省深圳市采用市場方式完成了第一宗國有土地50年使用權的交易，首次以市場手段配置資源，現(xiàn)行法律下土地使用權禁止轉讓的障礙得以破除。隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展[7]，土地租賃、入股經(jīng)營等方式開始活躍起來。1988年修正的《土地管理法》，明確規(guī)定實行國有土地有償使用制度，為土地市場的發(fā)展提供了法律保障。進入21世紀以后，國有土地市場得到快速發(fā)展，2005—2013年，土地市場規(guī)模、價格與市場化程度分別提升113.66%、274.09%和37.07%[15]?！巴恋厥召彙獌洹_發(fā)—出讓”機制逐漸形成，城市土地“招拍掛”出讓逐漸活躍起來[16]，2003—2017年我國土地出讓面積及“招拍掛”出讓面積和價款變化如圖3、圖4所示。

圖3 2003—2017年土地出讓及“招拍掛”出讓面積（數(shù)據(jù)來源：由各年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》整理）

圖4 2003—2017年土地出讓價款變化情況（數(shù)據(jù)來源：由各年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》整理）

1.3 全面深化改革的新時期（2012年至現(xiàn)在）：從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2012年，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，在發(fā)展城市的同時，也要兼顧農(nóng)村。2013年，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場”的提出，拉開了全面深化改革的序幕，市場配置資源由“基礎性”逐步轉向“決定性”。2015年，中央在全國選取33個地區(qū)①33個試點地區(qū)：北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省九臺區(qū)、黑龍江省安達市、上海市松江區(qū)、江蘇省武進區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。作為農(nóng)村“三塊地”②三塊地改革：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革。改革試點。試點開展以來，首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權拍賣在貴州省湄潭縣成功交易。同年，中央在全國選取15個地區(qū)③15個試點地區(qū)：青海省湟源縣、西藏自治區(qū)曲水縣、安徽省金寨縣、江蘇省武進區(qū)、陜西省高陵區(qū)、福建省晉江市、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市、四川省瀘縣、江西省余江縣、湖北省宜城市、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、湖南省瀏陽市、云南省大理白族自治州、天津市薊縣、浙江省義烏市。進行“宅基地制度改革”試點，各地區(qū)通過探索，在一定程度上增加了農(nóng)民的財產(chǎn)收益。浙江義烏作為試點地區(qū)之一，宅基地“三權分置”制度設計方案為其他地區(qū)改革提供了參考，為其他地區(qū)開展工作提供了一定的經(jīng)驗。而且集體建設用地不能與國有建設用地同權同價的障礙在2019年修正的《土地管理法》中得以破除，同時為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了保障。

2 我國土地制度改革與市場化改革的歷史經(jīng)驗

2.1 始終堅持社會主義公有制，充分尊重農(nóng)民主體地位

全民所有和集體所有是我國社會主義公有制的兩種形式。新中國成立以后，黨和政府便開展土地改革探索，通過農(nóng)業(yè)合作社、人民公社等改革確定了農(nóng)村土地集體所有制為農(nóng)村經(jīng)濟制度之一。保護農(nóng)民合法權益，既是土地制度改革的底線之一，也是土地制度改革的出發(fā)點和落腳點。發(fā)端于安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，用集體所有、承包經(jīng)營的方形式代替了以往集體所有、集體經(jīng)營的形式，首次實現(xiàn)了所有權和承包權的兩權分離，使得生產(chǎn)資料掌握在農(nóng)民手中。新中國成立70多年來土地制度的演變與實施都是注重發(fā)揮農(nóng)民的創(chuàng)造性精神、充分尊重農(nóng)民主體地位、為農(nóng)民謀利益。

2.2 逐步建立以政府主導、市場為主體的資源配置方式

在計劃經(jīng)濟時期，所有資源的配置均由政府壟斷，實行統(tǒng)一集中的經(jīng)營方式，政府是改革的主體。在新中國成立初期的土地改革運動中，政府將封建地主占用的土地無償分配給農(nóng)民；之后的農(nóng)業(yè)初級社、高級社、人民公社化運動都是由政府主導。自改革開放以后，市場的作用逐漸顯露出來，國有土地有償使用開啟了以市場方式出讓土地的先河。進入21世紀后，以“招拍掛”出讓土地的交易越來越多，市場配置資源的作用越發(fā)明顯，尤其是在2013年提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場以后，土地市場范圍得到進一步擴大。自2015年開展“三塊地”改革試點以來，各試點地區(qū)均探索出相應的成功經(jīng)驗，70多年的變遷表明，“政府主導、市場為主體”的資源配置方式是管理土地資源的根本途徑。

2.3 法治化是土地制度與市場化改革的重要保障

新中國成立70多年來，通過法律的強制性作用推動土地制度的改革，《憲法》《土地管理法》《中華人民共和國物權法》等一系列法律，以及其他有關行政法規(guī)和地方性法規(guī)形成了比較完整的關于土地的法律法規(guī)體系，為土地制度改革提供了重要法律保障。改革需要勇于實踐，“承包責任制”正是農(nóng)民自主創(chuàng)新的結果，突破了當時法律法規(guī)的限制，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但是，如果不遵循法律法規(guī)而進行土地制度、市場化改革，或者說鉆法律的空子、打擦邊球等會引發(fā)一系列嚴重的后果，造成土地資源管理混亂，農(nóng)民權益得不到有效保障等。從70多年的改革實踐來看，“承包制”“土地流轉”“三權分置”等改革成功的經(jīng)驗上升到法律法規(guī)層面，正是符合我國國情、中國特色社會主義法治道路的，是改革不斷創(chuàng)新的保障。

3 展望

3.1 處理好市場與政府的關系，更好地發(fā)揮市場的決定性作用

2020年10月，黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標，市場經(jīng)濟體制更加完善，通過不斷探索，使得產(chǎn)權制度改革和市場化配置取得重大進展，建成高標準的市場體系。因此，未來應該注重政府與市場關系的研究，具體應該包括：政府與市場關系的動態(tài)聯(lián)動研究、征地制度與集體經(jīng)營性建設用地入市制度的完善、土地市場交易動態(tài)模型構建、政府宏觀土地調控政策。

3.2 深入推進高標準城鄉(xiāng)一體化市場體系建設，提高土地市場化水平

自2013年國家提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場以來，經(jīng)過幾年的試點探索，在2019年修正的《土地管理法》中從法律層面破除農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地不能同權同價的障礙。而且在“十四五”規(guī)劃中把推進要素市場化改革作為單獨的一個章節(jié)。因此，未來一段時期內，高標準城鄉(xiāng)一體化土地市場體系建設是土地市場發(fā)展的重大目標之一，具體應該包括：土地增值收益與分配體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地價格測算機制、城市建設用地二級市場體系建設、差異化的土地市場體系與土地金融市場。

3.3 深化農(nóng)地制度改革，助推全面鄉(xiāng)村振興

農(nóng)地制度關乎廣大農(nóng)民權益，2020年年底，我國宣布脫貧攻堅的全面勝利，在“十四五”時期重點是全面推進鄉(xiāng)村振興，農(nóng)地制度改革將成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。因此，未來的研究重點應該包括：土地經(jīng)營權流轉的多元化實現(xiàn)機制、現(xiàn)代化的農(nóng)村產(chǎn)權制度構建、農(nóng)村集體建設用地入市改革與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、征地制度收益分配改革。