行動者網絡視角下漸進式更新協(xié)作機制研究*
——以江蘇省南京小西湖地段更新為例

王玉潔 張京祥 王 雨 WANG Yujie,ZHANG Jingxiang,WANG Yu

0 引言

1978年以來，我國開啟了經濟自由化改革的進程，伴隨經濟體制改革廣泛地進行城市空間再開發(fā)運動[1]，然而我國城市更新曾一度重演西方城市的錯誤并付出慘痛代價。近年來，被長期忽略的公眾參與浮出水面，一些城市的更新模式逐漸從“拆、改、留”轉向“留、改、拆”[2]，城市更新治理模式也不斷向更加有機、協(xié)調、多元、動態(tài)的過程演進，如何建立多元主體良性互動的治理機制，統(tǒng)籌經濟發(fā)展、社會公平、環(huán)境改善等綜合目標，需要凝聚各方資源與智慧進行積極創(chuàng)新探索[3]。在政策環(huán)境、物質空間、產權歸屬、權利博弈等十分復雜的存量更新情景中，各協(xié)作主體不斷加深“共同體”理念，構建良好的城市更新協(xié)作機制，是實現可持續(xù)城市更新的重要一步[4]。

伴隨城市更新從資本開發(fā)走向人文行動，“漸進式”更新作為一種彈性模式而成為主流，并在揚州、上海、寧波、北京等多地的老舊社區(qū)、歷史文化街區(qū)實踐[5-9]?！皾u進式更新”的內涵繼承于美國學者Charles Lindblom[10]所提出的“漸進決策理論”，即決策的制定是基于以往的經驗，通過循序漸進的補綴過程來實現的。從城市更新層面來看，漸進式更新擺脫了以往“急于求成”的強力改造邏輯，更加強調效果累積的過程，以“穩(wěn)中求變”實現整體上的質性突破。漸進式更新實踐可追溯至20世紀90年代初所提倡的“自上而下”規(guī)劃控制與“自下而上”實施改造相結合的方式，講求小規(guī)劃、分階段的實施[11]，其中政府與開發(fā)商仍起到決定性作用。21世紀初期，隨著國外多地開始摸索實施小規(guī)模整治方式，國內學界業(yè)界亦開始認可政府、市場、公眾、專業(yè)人員等各方角色和地位調整的必要性，但多主體參與尚在起步階段[12]。公眾訴求的不斷上漲推進了“有機更新”“微更新”“留改拆”等多種漸進式更新理念，側重于保留、營造、提升本土特色，改善公共空間[13]，建立“自下而上”的公眾參與機制，凸顯“以人為本”的理念。

既有的實踐經驗表明，漸進式更新需要探索政府、市場、權利人、公眾、專業(yè)人士等多元主體間的協(xié)作[14]。目前學術界對于漸進式更新各主體協(xié)作問題的討論偏向于以政府、市場、公眾為主要角色[15-20]，討論政治經濟學視域下三方角色的相互關系及利益制衡模式，或是僅以社區(qū)參與為落腳點，探討社區(qū)居民的角色發(fā)揮機制以及相應的社區(qū)營造策略、社區(qū)規(guī)劃師制度、公眾參與機制等問題[21-24]。而漸進式更新作為一種彈性的更新模式，要求具備高效、合理的多主體參與機制輔佐行動實施、增強行動方案的可操作性[25]，已有研究中關于協(xié)作者有誰，為什么協(xié)作，通過什么方式與其他主體協(xié)作等問題，尚無統(tǒng)一定論。如何系統(tǒng)性地看待協(xié)作問題，實現各要素的長期與穩(wěn)固協(xié)作、避免協(xié)作主體關系失衡仍然是重要議題?；诖?，本文以南京小西湖地段更新為案例，借助行動者網絡理論（Actor-Network Theory，ANT）的分析視角，解析其中的協(xié)作機制并辯證性評估其成效，進而探討如何在漸進式更新過程中實現可持續(xù)的協(xié)作。

1 基于行動者網絡理論的總體研究框架

近年來，參與主體分析與社會網絡分析相結合的研究方法日益得到認可。社會網絡分析（SNA）側重于“識別和比較個人、群體與系統(tǒng)內部和系統(tǒng)之間的關系，以模擬現實世界的相互作用”[26]。其中，行為者網絡理論由法國社會學家Bruno Latour、Michel Callon和John Law等人提出，是一種經典的社會網絡方法，適用于追蹤關聯(lián)事物所做或完成的事情。其指導假設中將任何通過制造差別而改變事物狀態(tài)者稱作為“行動者（agency）”，行動者又分為“人類行動者（humans）”和“非人類行動者（non-humans）”[27]222，由于缺乏主觀能動性，非人行動者的意愿需要通過“代言人（spokesman）”來表達；與之相關的另一核心概念“轉譯（translation）”，是指通過創(chuàng)造某種鏈接形成彼此間的聯(lián)系，從而改變元素的角色、動因。通常由問題界定、利益賦予、征召動員、異議呈現4個過程構成（見圖1）。人類和非人類行動者通過轉譯過程的展開，互相嵌入、共同建構或演進成一個異質性網絡（network），并通過不斷轉譯，界定各自在網絡中的角色，將所有異質性因素納入統(tǒng)一的解釋框架[28]。該理論視角已被廣泛用于揭示利益關系錯雜、物質與非物質環(huán)境交織的社會學研究中[29-31]。在城市更新的相關研究中，已有學者借助該理論探討社區(qū)參與性規(guī)劃[32]，以及歷史街區(qū)更新公眾參與的支撐機制[33]。

圖1 行動者網絡的“轉譯”機制Fig.1 "Translation" mechanism of actor-network

本文嘗試采用行動者網絡理論剖析漸進式更新協(xié)作機制，主要基于3個原因：（1）靜態(tài)的解釋模型無法較好地契合漸進式更新的整體、有機、動態(tài)的系統(tǒng)性特點，而ANT是基于多個主體行動的動態(tài)網絡，旨在展示“多方主體從零散至重組再至協(xié)同”這一演化過程；（2）協(xié)作始于各主體訴求導向的交匯點，不同主體的地位與利益隨時間而發(fā)生變化，識別每一階段的參與主體有助于精準施策；（3）城市更新協(xié)作過程涉及原住居民、實施主體、政策法規(guī)、產權、文化等多種要素，各種要素在其余行動者介入之下進行“轉譯”，即實現新舊更替，這對于提升要素能動性即參與主體的積極性具有啟發(fā)意義。基于此，本文將以“轉譯”的基礎步驟作為個案分析工具，按照布萊森公眾參與循環(huán)的觀點[34]，筆者認為漸進式更新具有“再演繹”的動態(tài)特征，即“轉譯”具有可循環(huán)性，意味著每當遇到“異議”便緊接著界定下一輪的“轉譯”問題，而非遇到異議就停止的線性結構（見圖2），以此形成解析更新行動的補充路徑。

圖2 行動者網絡視角下的漸進式更新協(xié)作機制框架Fig.2 Framework of progressive updating cooperation mechanism from the perspective of actor-network

2 行動者網絡視角下南京小西湖更新的實證解析

2.1 研究區(qū)域概況

面對新型城鎮(zhèn)化與存量更新時代的要求，江蘇省南京市圍繞歷史地段更新、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、老舊小區(qū)改造等進行了大量的實踐探索。以南京市秦淮區(qū)老城南東部的小西湖地段為例（見圖3），小西湖是較完整地保留明清傳統(tǒng)風貌的居住主導型歷史地段，占地面積約4.69 hm2，內有居民810戶。在過去飽經自然及人為破壞后，成為一個衰敗的老舊棚戶區(qū)、城市經濟孤島。2015年起，由南京市規(guī)劃和自然資源局與秦淮區(qū)人民政府統(tǒng)籌進行小西湖的更新探索，一改過去“大拆大建”的操作方式，至今開展了6年的漸進式更新工作（見圖4）。小西湖地段成為“小規(guī)模、漸進式”的“微更新樣本”，其社會影響力不斷擴大。在此過程中，由政府引導形成多元主體共商、共建、共享的治理格局，居民的選擇權與話語權得到充分尊重，社區(qū)規(guī)劃師、專業(yè)團隊、公眾等成為重要媒介與合作角色。

圖3 南京小西湖片區(qū)區(qū)位Fig.3 Location of Xiaoxihu area in Nanjing

圖4 南京小西湖地段漸進式更新歷程Fig.4 Incremental regeneration process of Xiaoxihu in Nanjing

本文基于深入訪談法多次進入小西湖地區(qū)進行實地走訪與考察，與公房、私房居民、政府職能部門、國企建設平臺、高?？蒲袌F隊、社區(qū)基層管理部門、投資融資機構在內的成員進行訪談，了解協(xié)作過程中各主體對于自身的角色定位及其作用發(fā)揮路徑，并搜集更新時段內出臺的政策法規(guī)、規(guī)劃資料與研究成果，以系統(tǒng)認知此次更新行動的脈絡、成效以及參與主體間的相互關系，從而剖析其中的協(xié)作機制并展開討論。

2.2 行動者異質性要素構成

綜合上述更新歷程與訪談結果，可以梳理出小西湖地段各階段更新的異質性要素構成，將其進一步細分為人類與非人類行動者。其中，人類行動者可按照規(guī)劃、征收、改造、開發(fā)、運營等各環(huán)節(jié)進行羅列與歸類，非人類行動者可參照已有研究劃分為物質性和概念性要素（見表1）。需注意的是，行動者并非在同一時刻參與，而是在不同階段被征召。

表1 南京小西湖更新行動中異質性要素構成Tab.1 Composition of heterogeneous elements in the renewal of Xiaoxihu in Nanjing

2.3 漸進式更新協(xié)作的“轉譯”機制

2.3.1 必經之點出現：問題呈現與共守規(guī)則

小西湖片區(qū)雜糅了老城更新的諸多問題，歷史地段內復雜的權屬關系使得依靠單一力量，難以將規(guī)劃意圖轉化為可操作行為。若要實施行動，擬解決的首要問題是疏解部分人口、改善公共資源匱乏的局面，但又面臨著產權人與使用人去留意愿不一、亟需彌補社會關系缺口等矛盾，以及將歷史文化資源由消極保護轉為積極利用可能面對的挑戰(zhàn)等。市、區(qū)政府率先意識到這些問題，成為此次行動的首位代言人并啟動工作，招募多個高校志愿者團隊，與居民共商思路與方案。經過多輪研究與設計，歷史地段保護再生實踐中的特殊性逐漸被大家所認識，演繹為一個將“行動者”卷入的“必經之點（OPP）”：采用小規(guī)模、漸進式的微更新模式，逐步開展征收與建設活動，綜合民生改善、延續(xù)文脈、活力激發(fā)、探索“善治”等多維目標（見圖5），作為一種鼓勵各方長期合作互動的工作架構和共守規(guī)則，確保不同主體始終遵循共同的規(guī)劃意圖和建設規(guī)則。

圖5 南京小西湖漸進式更新的行動者、必經之點Fig.5 Actors and OPPs of the incremental regeneration of Xiaoxihu in Nanjing

2.3.2 網絡聯(lián)盟組建：利益配置與征召動員

多方合力之下的漸進式微更新成為“必經之點”，可以將其視為各類行動者訴求的最大公約數，在“轉譯”前融匯所有意愿，引發(fā)溢出效應從而形成網絡同盟[35]。由此，關鍵行動者通過行政征召將利益和資源分配給各主體，謀求同盟的拓展。其中，國資建設平臺介入啟動，作為盈虧由政府全盤把控與兜底的實施主體，以企業(yè)的身份行使政府意志；由設計師、高校專家等構成的設計團隊獲得研究資源與開放式設計的權力，構建“前期研究、多方案提出、可行性評估、折中討論”的“智力聯(lián)盟”。由國資平臺統(tǒng)籌街道、社區(qū)、設計團隊作為民意征集與政策傳輸的重要媒介，區(qū)級政府通過財政轉移支付的形式，探索“新城反哺老城”的區(qū)域資金平衡路徑以保障啟動資金，行動者網絡聯(lián)盟雛形得以顯現。在此過程中，居民成為維持網絡聯(lián)盟穩(wěn)定的重要制衡點。在居民去留自愿的基礎上，協(xié)商確定實施“公房騰退、私房自愿更新與騰遷”的模式，提供就地更新、平移安置、異地安置、協(xié)議租賃等多種更新選擇，實現最大化滿足“被轉譯者”需求的目標，降低社會矛盾的風險。

2.3.3 新一輪必經之點：異議呈現與動態(tài)實施

隨著自愿、漸進的工作目標基本達成，已征收的小宗土地如何收儲和再開發(fā)，以及不同改造主體展開的改造行為如何管控審批等問題出現“異議”，在多次溝通協(xié)商后，設計團隊創(chuàng)新性提出通過合并、消除、延續(xù)產權形成以院落為單位的“分級管控策略”，并作為新一輪必經之點啟動“再演繹”進程。為應對產權關系混亂與形態(tài)破碎問題，設計團隊制定了基于產權地塊的“更新圖則”，明確不同用地的更新路徑，同時也為更新申請人自下而上的改造行為與更新申報提供依據。繼而選取示范段將試行政策、運作資本等投入試點運行：一是利用生態(tài)因子的改善與示范效應，啟發(fā)居民的自主更新意愿；二是便于配合動態(tài)征收進程，及時調整策略。與此同時，成立覆蓋方案審核、政策制定、征收統(tǒng)籌、資金運作等全過程的城市更新辦公組并開啟實體化運作，持續(xù)跟進地段更新指導意見等精準化政策配套機制，配合“五方平臺”、監(jiān)督改造主體完成自組織、自治理與自更新的過程，由社區(qū)同步開展以“地方文化”為紐帶的營造活動。歷經兩輪“轉譯”后，異質性行動者均實現了角色轉換（見圖6），形成了協(xié)作主體的價值輸出路徑。

圖6 “轉譯”與“再演繹”過程中的行動者角色變換Fig.6 Actor's role change in the process of "translation" and "re-interpretation"

3 小西湖地段漸進式更新協(xié)作的成效與不足

基于以上關于小西湖漸進式更新協(xié)作機制的解析可知，伴隨動態(tài)有序的參與機制，小西湖地段的漸進式更新已初步形成異質性要素相輔相成的協(xié)作網絡。結合關鍵性行動者構建小西湖地段更新的行動者協(xié)作網絡（見圖7）：（1）秦淮區(qū)政府部門扮演本次合作式治理中的“主持與引導者”，以原居民、國資主體、投資主體、各類改造主體等各利益相關者的共識為導向，完成整個過程的力量統(tǒng)籌與權利重組；（2）高校、志愿者、協(xié)會、設計機構等社會性專業(yè)組織作為“協(xié)助者”，提供類型學地圖制作、騰退空間設計改造等技能性協(xié)助，借此強化行動中正式與非正式組織的專業(yè)性；（3）“五方協(xié)商平臺”是整合前期主體職責、推動后期項目高效運作的重要行動者架構，并輔以工作站、控制中心、支持中心等駐地化空間，提供長期性的支撐；（4）在異質性行動者的進入、退出與角色轉換之后，小西湖局部地段實現漸進式更新的空間累積效應，其結果是，外部參與更新的人員與原本的熟人網絡相混合，新型業(yè)態(tài)、現代建筑景觀嵌入待更新的空間基底，社會網絡與物質空間發(fā)生內部要素的新舊更替?；诖?，本文將進一步反思該行動者網絡構建的成效與不足。

圖7 南京小西湖漸進式更新中的行動者協(xié)作網絡圖示Fig.7 Evolution of actor cooperation network in the incremental regeneration of Xiaoxihu in Nanjing

3.1 關鍵行動者權利集合的下沉

“行動者不是單獨行動的，而是通過與行動者網絡中的其他行動者聯(lián)系而獲得和失去權力”是ANT所提出的假設之一[36]。這也在小西湖案例中得到印證。政府作為“關鍵行動者”，其統(tǒng)籌、指揮、操控等權利集合部分解散下沉至其他協(xié)作主體乃至原住民。在此過程中，“異議”是值得關注的問題，“異議”會引發(fā)運動，使網絡聯(lián)盟中的廣泛行動者變得可見且不斷動態(tài)變化，暴露出維持網絡聯(lián)盟穩(wěn)定的重要制衡點。諸如小西湖一類的居住型歷史地段更新，關系到產權人與使用人的權屬關系與切身利益，加上保護理念、開發(fā)強度的約束，圍繞“文化延續(xù)與城市發(fā)展”“居民多樣化需求與外環(huán)境空間不足”“土地開發(fā)與用地權屬”等矛盾需多次協(xié)商，將以往開發(fā)主體的“單向灌輸”轉化為“多向互動”的方式。由政府預先定義行動規(guī)則，并借助“五方協(xié)商平臺”、社區(qū)規(guī)劃師、非盈利組織等共享權利與責任，通過“訴求征集—問題協(xié)商—方案比選—共識達成—漸進實施”來演繹規(guī)劃方案，公眾轉變了以往城市更新中“被支配者”的身份，逐漸走向“網絡中心”。這也是小西湖地段更新的重要特征。

3.2 非人類行動者等級的漸進提升

ANT倡導從預先假定一個穩(wěn)定的、定義明確的實體（例如一個政策、一個社區(qū)）的視角，轉變?yōu)橐环N將這些內容視為一系列人類和非人類行動者的集合效果的視角，認為非人類行動者在其中扮演著不可忽視的角色。小西湖地段的更新行動便暗含著諸多非人類行動者的能動性，主要表現為以下3點：一是將典型的實體空間更新事件融入社會網絡。典型事件包括共生院、共享院設計項目及科技蟲文館、花跡酒店等新型業(yè)態(tài)，使得不同功能、不同元素、不同群體的跨界互動在小規(guī)?？臻g中得以實現；又如地段內的平移安置房為不愿異地遷移的居民提供了安置保障。二是利用圖則、數據庫等工具推進議程，創(chuàng)造傳輸和鏈接。例如清晰記錄產權歸屬、去留意愿的“類型學地圖（typological map）”、面向多元產權的“微更新圖則”[37]101（見圖8），使協(xié)作方式被轉化為操作工具。三是將本質文化融入實施過程與更新成果?！氨Ａ魺熁饸狻薄把永m(xù)生活態(tài)”是小西湖更新的重心與焦點，體現在更新理念、輿論宣傳、業(yè)態(tài)類型、建筑景觀、街巷肌理等方方面面，正是這種聚焦與追蹤能夠集合并產生新的凝聚力量，使得空間、技術、文化等“非物”元素的主動性功能通過專業(yè)行動者進行良好表達（見圖9）。

圖8 南京小西湖院落微更新圖則Fig.8 Micro-update map of courtyard in Xiaoxihu area in Nanjing

圖9 南京小西湖的共享院落、街巷及店鋪內部景觀Fig.9 Shared courtyards,streets and shops in Xiaoxihu area in Nanjing

3.3 “網絡聯(lián)盟”延續(xù)的不可預估

根據行動者介入的時長可將其分為緊迫型、常駐型兩類。緊迫型行動者即機會性介入、具有明顯干預作用的行動者，如政府職能部門、建設投資主體、征收政策等，與此相對應的，則是居民、社區(qū)基層部門、經營商戶與日常文化等常駐型行動者。緊迫型行動者是在地區(qū)組織渙散、功能衰敗、缺乏內生動力的背景之下介入，面對的是眼下之需，但常駐型行動者的改善訴求將長期存在，依賴緊迫型行動者并非“長久之計”。且漸進式更新有賴于穩(wěn)定的環(huán)境，一旦社會條件和環(huán)境發(fā)生突變，“自下而上型”模式的韌性將受到考驗。由此可見，社區(qū)有賴于成為城市更新的真正長期著力點，在社區(qū)內培育自我驅動型行動者，構建有效防范與應對變故的治理體系尤為重要。

行動者網絡聯(lián)盟并非固定，而是在解構、消除、納新的不斷循環(huán)中再生。目前小西湖的權利博弈看似達到短暫平衡，但需意識到原住民保有率的下降趨勢與居住功能弱化現象正在緩慢顯現，未來若繼續(xù)保持“時間加速和空間縮減”的步調，物質空間與社會網絡將不可避免地分化、分異，地區(qū)“生活態(tài)”與“煙火氣”尚存與否，“網絡聯(lián)盟”是否能夠按照初始的價值取向而延續(xù)等，這些均是需要長期觀察的問題，且當前獲益渠道的單一與空間增值的需求勢必要界定新一輪問題，而協(xié)作主體反饋渠道的開放程度將極大影響新一輪“必經之點”的合理性與科學性。

3.4 行動者回報機制的不對等

從ANT理論內涵上看，網絡聯(lián)盟的組建始于不同利益取向的交匯點，利益訴求的平衡也是最終的落腳點，其中關鍵行動者要將自身利益賦予、轉換成其他行動者的利益，才能將其他行動者動員為聯(lián)盟成員，但在投入人力、物力、財力的高額成本的同時，容易忽視背后的責權利系統(tǒng)配套。在小西湖的城市更新行動中，政府不僅在規(guī)則制定、資源配置、行政動員上承擔頂層設計的職責，同樣也是最大的“出資”與“兜底”主體，以財政轉移支付與政策性貸款為主要融資補充渠道。又鑒于小西湖以“院落和幢”劃分的小面積產權單元無法進行大面積成片化改造，且產權的收購與確權無疑要耗費大量的時間與交易成本，因此尚不具備土地出讓條件，基于用地功能轉換的空間增值收益微乎其微。此外，南京舊城改造歷經政府、市場及公眾間的權利角逐與紛爭，城市更新保護理念逐漸深入人心，囿于歷史地段開發(fā)限高的特殊性，僅容納品質提升為導向而非利益導向的小規(guī)模商業(yè)注入，導致依賴于市場的資金回流渠道極為有限，為數不多的社會資本參與力量也受制于“獎勵、回饋”而被削弱，致使政府財政壓力過高，資金平衡難以為繼。

此外，計劃經濟體制延續(xù)下來的“等、靠、要”思想，導致居民真正的能動性與自主更新的潛力并未完全被挖掘，多為動員性參與，參與程度低且乏力，而政府與咨詢團體的專業(yè)人士始終強調關心群眾的聲音，強化了政府在歷史地段保護中的主體責任，使被征收者、被補償者的補償性需求過度；另一方面，在地居民能夠持續(xù)免費享受公共空間改善帶來的正外部性利益，當前尚未能形成物質層面的多元共擔局面。

4 可持續(xù)的漸進式更新協(xié)作機制實現路徑

小西湖地段更新在共同參與與協(xié)作方面，已取得諸多引領性的實踐成果，但仍可以透視出當前漸進式更新協(xié)作所存在的“公平”與“效率”的共性問題。基于此，結合近年來諸多城市更新實踐經驗與案例研究，筆者從協(xié)作平臺、協(xié)作關系、協(xié)作主體、反饋途徑4個層面，分別提出相應建議。

4.1 搭建以社區(qū)為載體的協(xié)作參與平臺

社區(qū)作為城市更新的微小單元[38]，是實施各主體參與的重要交匯點與公共領域，社區(qū)的加入有助于構建低溝通成本的協(xié)作平臺。參考中國臺灣地區(qū)、日本的社區(qū)案例[39]，應培育和支持社區(qū)逐步實現行政型“社區(qū)治理”與公眾型“社區(qū)營造”，最大程度提升社區(qū)能動性。一方面，挖掘具有較高公信力與號召力的社區(qū)治理主體，成立社區(qū)更新專業(yè)委員會對接資源供給與更新政策宣傳，作為技術平臺與社區(qū)工作的溝通橋梁，與常駐型社區(qū)規(guī)劃師工作站互聯(lián)互通，長期跟蹤、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展的需要，并由黨群引領“投訴協(xié)辦、意見反饋”工作機制（見圖10），配套以合理、簡明的辦事流程與智慧化、網格化、一站化等靈活的操作模式。另一方面，開展“共同締造”“公眾參與”等能夠引起共鳴的社會營造行動。邀請專業(yè)行動者對社會文化、遺產保護的內涵與價值進行解構，借助“文化策展”“工作坊”“記憶數據集”等觸媒空間作為非人類行動者代言人，對本土文化進行表征與宣傳，塑造社區(qū)的地域文化認同與標識性，召集不同類型人群參與，以此為契機號召社會力量的參與。此外，社區(qū)協(xié)作參與平臺需配合動態(tài)征收進程，開展多輪參與式交流與設計活動，聚焦問題，由社區(qū)規(guī)劃師等專業(yè)團隊帶領社區(qū)居民進行多方案比選，改善專業(yè)者與大眾之間的距離與權利對立，提升居民常態(tài)化建言獻策的意愿。

圖10 面向漸進式更新的社區(qū)參與協(xié)作平臺Fig.10 Community participation and collaboration platform for incremental regeneration

4.2 合理界定政府與公眾的協(xié)作邊界

政府部門是最高決策者，決策過程中與其他主體的協(xié)作意味著大部分責任仍回歸到政府手中，在產權置換與公共資源供給方面過度投入，導致財政虧損、效率低下，協(xié)作機制時常陷入僵化、失活。究其原因在于當前我國產權模糊的制度框架下，居民未能切實履行產權人責任，由政府負擔著高額交易成本、無償包辦公共領域與公私模糊領域的更新任務，從目前大量存在的城市更新推進中的政府窘迫之境可以發(fā)現，協(xié)商談判機制的前置與決策初期的理性溝通十分必要[40]。首先，政府職能部門應與不同意見的雙方或者多方主體進行合理、有效的溝通，對所聚焦的問題進行辯論、協(xié)商、達成共識、號召行動，進而采取行政行為間接介入城市更新的實施，盡可能地減少由政府主體統(tǒng)一決策和“大包大攬”的做法。

其次，綜合考量并合理界定更新空間的公共邊界與私人邊界，實施公共空間的立法來明確內涵、擁有者及使用者的權責，避免公共空間成為被遺忘的角落，導致“公地悲劇”。在此基礎上，明確公共領域及項目中的公共部分由政府該擔必擔，違背“公共利益”的部分由政府裁決與處置，并由政府通過專項補貼、分批撥付、貼息貸款等方式保障啟動資金，具體措施包括探索發(fā)行地方政府債券、申請文物保護專項資金、拓展社會資本融資渠道等。在私有領域內，政府應主動邊緣化，重在提供政策引導與監(jiān)督，支持產權人與使用人自主完成自下而上的更新，并為更新主體配備小額補貼、小額金融貸款保障等配套政策，或探索多種路徑的共有產權形式的合作式更新，理順政府、公眾之間的協(xié)作關系與權責邊界。

4.3 多措并舉建立社會多元主體協(xié)作機制

2011年國家頒布的《國有土地上建筑物征收與補償條例》明確指出，為避免市場力量的干擾，不允許開發(fā)商參與城市更新的決策。但出于財政平衡的需要，試圖排除市場力量的做法并不可行，而且在協(xié)作過程中，政府與市場建立的非正式關系亦有可能導致透明度、問責制和可控性的喪失[41-42]，對政府的規(guī)劃質量和公信力度產生負面影響。因此，唯有探索公開、正式條例與合理的收益分配制度才能夠為社會主體提供正式的角色，例如發(fā)布項目清單鼓勵社會多元主體參與，建立政府資金、產權人及使用人和潛在社會主體參與資金籌集、運營的公開機制，嚴格界定社會主體的權力與義務，制定補償計劃來限制非正式干預等。

在社會主體多元化和競爭愈加激烈的環(huán)境里，推動社會資本積極入場、破除社會參與的隱形壁壘，將是有效反饋漸進式更新投入的新路徑。由政府實施稅費優(yōu)惠與容積率異地獎勵調動參與主體積極性，可通過物業(yè)確權、貸款貼息、專項補貼、資產運營權讓渡、進度獎勵等方式或制定財稅補貼、反哺支持等政策吸引社會資本參與，建立“誰投資、誰受益”的受益者付費機制。與此同時，提高更新地段的存量資產整合與集中度，形成不同等級、不同價值的可交易、可轉讓、可組合的“資產包”[43]，規(guī)范交易途徑與獎勵機制，因地制宜地建立以收益合理分配為手段的產權治理與空間重構體系，將是實現城市更新行動成功的關鍵。

4.4 建立更新行動者評估與反饋機制

為改善協(xié)作中“正式與非正式協(xié)作關系”的透明度與問責制，檢驗公眾參與效果，需要構建面對所有行動者的追蹤式評價反饋系統(tǒng)，以此衡量漸進式更新協(xié)作機制是否高效運行，也是協(xié)調并界定下一輪“必經之點”的“利器”。評價人群應由關鍵行動者、專業(yè)行動者與其他行動者3類代表組成。對于網絡聯(lián)盟中的人類行動者，可結合更新后使用評價（POE）、公眾參與效果測評、虛擬化方案比選等方式創(chuàng)建意見訪問站；對于非人類行動者，更新理論、處置規(guī)則、本土文化等概念性要素可征召規(guī)劃專業(yè)人士評定；設施、資金等物質性要素可投入試點運行并輔以試行效果評估。相比于開發(fā)式改造的不可逆轉性，漸進式更新更適合實施全過程評估，用以輔佐漸進式、累積式的項目運行，便于及時修正后期計劃，防止更新路徑偏離初始目標的設定。

被評價者應對評價結果及時做出有效回應，“征而不取”必將挫傷公眾參與的積極性，評價結果的反饋渠道應面對多類主體進行差異化設計。對于社區(qū)內部行動者，以社區(qū)基層組織、座談會等作為交流與互動平臺，需注意走近弱勢群體并拓寬其發(fā)聲渠道，具體措施包括建立易于接受的測評體系、成立幫扶小組、從潛在的被幫扶者中選取聽證會代表、尋找需求共同點與個性舉辦交互性活動，引導弱勢群體正視自我角色、發(fā)揮特長積極參與工作；對于社區(qū)外部行動者，可利用官方服務號、公眾信息采集網站等線上途徑征集反饋意見。

綜上所述，漸進式更新的協(xié)作機制主要包括協(xié)作平臺、協(xié)作邊界、協(xié)作主體和反饋機制4個重要樞紐（見圖11）。漸進式更新中社區(qū)基層平臺的重要性逐漸被感知，通過社區(qū)治理與營造有機結合的方式，激活社區(qū)內、外部行動者的交互積極性，將有助于降低政府部門的工作負荷，從而促進地方政府投入盡可能多的精力，吸引社會力量注入城市更新，在反饋機制的支撐下持續(xù)規(guī)范、修正、協(xié)商，達到新的必經之點，探索主體權利的平衡局面，體現協(xié)作優(yōu)勢。

圖11 漸進式更新協(xié)作中的重要樞紐及其相互關系Fig.11 The interrelationship of key positions for incremental regeneration collaboration

5 結論與討論

以漸進式為主流的城市更新正在中國越來越多的城市進行，主導更新的并非只有規(guī)劃圖則和管控制度，更是參與更新的所有主體。本文借助行動者網絡理論（ANT）構建分析框架，演繹了南京小西湖地段城市更新的行動脈絡，歷經兩輪“轉譯”后，以政府、公眾、專業(yè)人士為代表的人類行動者與以本土文化、微更新圖則等為代表的非人類行動者實現了價值輸出與角色轉換。同時，政府作為關鍵行動者，成為維持“聯(lián)盟穩(wěn)定”與“網絡延續(xù)”的最大“兜底主體”，致使社區(qū)自主更新內生動力不足、公眾物質性參與乏力?；诖?，本文認為應將社區(qū)作為著力點激活參與主體能動性，多措并舉吸納社會力量，明晰公私邊界以謀求政府與公眾的權責平衡，并以評估與反饋為手段來不斷規(guī)范、改善協(xié)作機制的運行。

城市更新的關鍵是制度創(chuàng)新，需針對新的權利格局制定一套行之有效的協(xié)作規(guī)則，如何對整體制度系統(tǒng)的頂層設計及操作性規(guī)則進行本土化、地域化探索，如何提升不同環(huán)境、不同背景之下的地方響應能力，踐行城市更新“共同體”理念，仍有待深入討論。此外，ANT分析體系繁雜，后期研究應繼續(xù)斟酌適宜的網絡大小與社會角色納入的尺度，也可借鑒國外以定量化測度協(xié)作主體的網絡中心度及參與特征的研究方法，有效填補主觀臆斷的缺陷。