從港口城市到綜合性城市
——山東省日照市的發(fā)展歷程、動(dòng)力機(jī)制及規(guī)劃啟示

李淵文 丁元明 趙 民 LI Yuanwen,DING Yuanming,ZHAO Min

改革開放以來，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了從封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向開放的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。由于過去40余年里，中國(guó)外貿(mào)的實(shí)際產(chǎn)生地和對(duì)外交流的渠道都集中在沿海[1]106，因此，港口城市實(shí)際上是承接這一轉(zhuǎn)變最重要的載體。同時(shí)，港口城市本身具有港口和城市的雙重內(nèi)涵，政府和市場(chǎng)的作用機(jī)制較為復(fù)雜。在新形勢(shì)下，為應(yīng)對(duì)外部發(fā)展環(huán)境的不穩(wěn)定性、充分發(fā)揮內(nèi)需潛力，中央政府提出構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局。在這一背景下，港口城市面臨著新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

日照市地處我國(guó)山東半島南部，是“依港興市”的典型代表。在過去40余年中，以政府的政策支持和市場(chǎng)機(jī)制為雙重動(dòng)力，以港口和臨港產(chǎn)業(yè)為依托，日照市的核心職能不斷強(qiáng)化，城市功能也不斷發(fā)育，初步實(shí)現(xiàn)了從港口城市向綜合性城市的蛻變。本文首先分析日照市的“港口—城市”發(fā)展歷程，其次解析“政府—市場(chǎng)”驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的特征及動(dòng)力機(jī)制，最后歸納研究發(fā)現(xiàn)并得出規(guī)劃啟示。

1 文獻(xiàn)綜述與研究思路

1.1 文獻(xiàn)綜述

港口城市是指以港口功能為城市基本職能，并以港口引領(lǐng)城市發(fā)展的一類城市。國(guó)內(nèi)外對(duì)于港口城市發(fā)展歷程的研究主要以港城關(guān)系作為切入點(diǎn)，其中英國(guó)地理學(xué)家伯德[2]的“通用港口模型（Any-port Mode）”①伯德（Bird）以英國(guó)港口為研究對(duì)象，依據(jù)港口設(shè)施的拓展和變化提出港口發(fā)展的6個(gè)階段。開創(chuàng)了港城空間范式研究的先河，奠定了探究港口發(fā)展的基礎(chǔ)理論[3]。在我國(guó)，吳傳鈞等[4]12依據(jù)港口與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系演變，將港口城市的發(fā)展劃分為初級(jí)商港型、港口工業(yè)型、多元化型3個(gè)階段。盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)港口城市發(fā)展階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)各有差異[5-8]，但都認(rèn)為港口城市的發(fā)展歷程具有“明顯的多階段特征”。在港口城市發(fā)展的初期，港口建設(shè)是驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的重要因素，這一階段城市對(duì)港口的依賴性較強(qiáng)；隨著臨港工業(yè)在港口城市的集聚和城市產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，港口與城市的互動(dòng)作用不斷增強(qiáng)。此后，港口因素固化為一種內(nèi)生要素和基礎(chǔ)條件[9]，城市功能更趨向于多元化發(fā)展[10]，即城市“自增長(zhǎng)效應(yīng)”②城市自增長(zhǎng)效應(yīng)指城市發(fā)展到一定水平以后，其本身的規(guī)模通過循環(huán)和積累，就能促使城市繼續(xù)發(fā)展，這是一種類似于慣性的機(jī)制[4]10。逐漸增強(qiáng)。

從長(zhǎng)周期看，港口城市的“城市屬性”將成為其根本屬性，因其發(fā)展歷程不僅體現(xiàn)在港城關(guān)系方面，也體現(xiàn)在其他發(fā)展要素為城市帶來的變化上[11]。

1.2 研究思路

基于上述分析，針對(duì)港口城市發(fā)展歷程的研究既需考慮到港口功能的特定性，并將其作為獨(dú)立的因素加以研究，同時(shí)也要關(guān)注港口城市本身具有的城市屬性，進(jìn)而將其他層面的發(fā)展要素也納入研究框架。此外，在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型背景下，需要對(duì)港口城市發(fā)展的政府和市場(chǎng)兩大驅(qū)動(dòng)力加以解析，包括在不同階段的作用機(jī)制及互動(dòng)關(guān)系。

因此，本文首先梳理日照“港口—城市”發(fā)展歷程，包括港口、經(jīng)濟(jì)、空間和管理體制4個(gè)層面，以期把握日照市城市功能演進(jìn)的總體特征；其次將港城的互動(dòng)分析置于政府和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力的作用之下，以揭示“政府—市場(chǎng)”力量在日照市的功能演進(jìn)中的各自作用及階段性特征，并綜合闡釋港口城市演化為綜合性城市的動(dòng)力機(jī)制。最后歸納研究發(fā)現(xiàn)，探討可得出的啟示。

2 日照市的“港口—城市”發(fā)展歷程分析

日照市歷史悠久，但其快速發(fā)展是在國(guó)家施行改革開放政策以后。為全面地把握日照市的城市發(fā)展脈絡(luò)，認(rèn)知其40余年來的功能演進(jìn)特征與發(fā)展趨勢(shì)，筆者調(diào)研梳理了日照市港口、經(jīng)濟(jì)、空間和管理體制等4個(gè)層面的變化?？傮w上看，日照市的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分別為1989年地級(jí)日照市的設(shè)立、2004年日照市兩區(qū)兩縣框架的確立，以及2015年疏港線瓦日鐵路的常態(tài)化運(yùn)營(yíng)。各階段的城市功能特征與港口、經(jīng)濟(jì)、空間、管理體制等4個(gè)層面的關(guān)系，以及港城關(guān)系特征如圖1所示。

圖1 日照“港口—城市”發(fā)展的各階段特征總結(jié)Fig.1 Summary of the characteristics of Rizhao "port-city" development in different stages

2.1 第一階段（1978—1989年）：依港建設(shè)，城市功能尚不發(fā)育

1978年，國(guó)家決定在山東石臼所地區(qū)建設(shè)全國(guó)最大的煤炭出口深水碼頭。1982年，石臼港③1992年，原“石臼港務(wù)局”改為“日照港務(wù)局”。2002年8月，日照港和嵐山港均下放日照市管理。2003年5月，原日照港務(wù)局和嵐山港務(wù)局企業(yè)部分聯(lián)合重組，成立日照港（集團(tuán)）有限公司。（現(xiàn)為日照港，下同）煤炭碼頭動(dòng)工興建，并于1986年開港運(yùn)營(yíng)。同年，疏港線兗石鐵路開通，串聯(lián)起石臼港和山西南部煤炭資源富集區(qū)，為港口和日照帶來廣闊腹地。

伴隨著石臼所逐步發(fā)展為臨港配套服務(wù)區(qū)，日照的城市空間結(jié)構(gòu)由原來依托老城區(qū)單中心發(fā)展的格局（見圖2a），轉(zhuǎn)變?yōu)楦劭谂c城市之間沿著兗石鐵路相向發(fā)展的格局（見圖2b）。同時(shí)，為適應(yīng)港口的建設(shè)和管理需求，日照的城市行政級(jí)別不斷提升——1984年，石臼所成立臨沂行署石臼港辦事處，與日照縣分署而治；1985年，撤銷日照縣和石臼港辦事處，改為縣級(jí)日照市，由臨沂地區(qū)代管；1989年，日照市升級(jí)為地級(jí)市。但這一階段，日照的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以第一產(chǎn)業(yè)為主（見圖3），交通運(yùn)輸業(yè)和工商貿(mào)業(yè)有了初步發(fā)展，整體而言城市功能尚不發(fā)育。

圖2 日照城市空間結(jié)構(gòu)演變圖Fig.2 Evolution of urban spatial structure in Rizhao

2.2 第二階段（1989—2004年）：工貿(mào)型港口城市逐步形成

1989年地級(jí)日照市設(shè)立后，港口和城市都進(jìn)入新的發(fā)展階段。石臼港相繼建成多個(gè)泊位，逐漸由最初的煤炭單一輸出港轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾枯敵鰹橹?，兼營(yíng)礦石、油品、水泥、糧食、木材等運(yùn)輸?shù)纳㈦s貨運(yùn)輸港（見圖4），港口貨物吞吐量大幅提高，成為山東省第二大港口。良好的港口條件相繼吸引了國(guó)內(nèi)外多家糧油企業(yè)、漿紙企業(yè)、石化企業(yè)和鋼鐵企業(yè)落戶日照（見表1），以鋼鐵、石化、農(nóng)副食品加工和漿紙產(chǎn)業(yè)為主的臨港工業(yè)發(fā)展初步崛起，城市的第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位也得以逐步確定（見圖3）。

伴隨港口和城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日照市的城市擴(kuò)容提上日程。1992年成立東港區(qū)；同時(shí)，原屬臨沂地區(qū)的莒縣和濰坊市的五蓮縣劃入日照市，日照市的轄區(qū)范圍大幅擴(kuò)展（見圖2c）。2004年，嵐山辦事處撤銷，設(shè)立嵐山區(qū)；至此，日照市形成兩區(qū)兩縣的區(qū)劃格局。在中心城區(qū)，老城區(qū)和石臼港配套服務(wù)區(qū)相向拓展、逐步相融，而新市區(qū)的建設(shè)則帶來城市功能從內(nèi)陸向沿海地區(qū)的延伸。2003年后，伴隨著鋼鐵項(xiàng)目落戶嵐山區(qū)，日照市區(qū)逐步形成“雙港雙城”的空間格局（見圖2d）。

總體而言，這一階段臨港產(chǎn)業(yè)伴隨港口發(fā)展而興起，城市工業(yè)體系初步構(gòu)建并帶動(dòng)商貿(mào)業(yè)的發(fā)展，日照市逐步成長(zhǎng)為工貿(mào)型港口城市。

2.3 第三階段（2004—2015年）：工業(yè)和濱海旅游雙輪驅(qū)動(dòng)

2004年后，日照市進(jìn)入城市快速發(fā)展期。伴隨著礦石、原油等一批大型深水專業(yè)化泊位相繼建成投產(chǎn)，港口規(guī)模極大提升，并逐漸從以煤炭輸出為主的散雜貨運(yùn)輸港發(fā)展為以礦石、煤炭、油品運(yùn)輸為主的大宗貨物轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐港（見圖4）。鋼鐵、石化、農(nóng)副食品加工和漿紙等臨港產(chǎn)業(yè)利用港口及貨種優(yōu)勢(shì)而迅猛崛起，并帶來下游若干制造業(yè)的快速發(fā)展（見圖5），臨港產(chǎn)業(yè)的鏈條式發(fā)展特征已經(jīng)顯現(xiàn)。

同時(shí)，日照市的旅游業(yè)在這一階段也迅速壯大，2005、2006年連續(xù)兩年世界帆船錦標(biāo)賽和2007年全國(guó)水上運(yùn)動(dòng)會(huì)的承辦，極大地提升了日照市的知名度，“水上運(yùn)動(dòng)之都”成為日照市的響亮品牌。自2004年起，旅游業(yè)占GDP比重不斷增加（見圖6），逐步成為其拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支柱產(chǎn)業(yè)。

圖6 1999—2019年日照市旅游收入及占GDP的比重Fig.6 Rizhao tourism income and its proportion in GDP in 1999-2019

整體而言，這一階段日照市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)臨港工業(yè)和旅游業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)的特征，二、三產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展（見圖3），由工貿(mào)型港口城市成長(zhǎng)為工業(yè)和濱海旅游城市。但快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也帶來一系列新的問題和挑戰(zhàn)：一是中心城區(qū)快速擴(kuò)張（見圖2e），建設(shè)用地增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超規(guī)劃預(yù)期④《日照市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》規(guī)定，2005—2010年日照全市新增建設(shè)用地控制在3 086 hm2以內(nèi)，到2020年全市新增建設(shè)用地控制在7 703 hm2以內(nèi)。日照市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，至2010年，全市新增建設(shè)用地規(guī)模達(dá)5 388.52 hm2，已超過2010年的控制指標(biāo)，而2020年的用地控制指標(biāo)也在2012年就已經(jīng)被突破。，土地利用較為粗放；二是疏港鐵路對(duì)城鎮(zhèn)生活空間造成割裂，港城空間矛盾日益凸顯；三是臨港工業(yè)的發(fā)展擠壓了其他城市功能的發(fā)展空間、環(huán)境負(fù)荷不斷增大，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化勢(shì)在必行。

2.4 第四階段（2015年至今）：多功能綜合性城市的轉(zhuǎn)型培育

2015年以來，在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化的形勢(shì)下，日照市也進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化（見圖3）。其中，2014年底通車的疏港線瓦日鐵路為日照的港口和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了重要支撐。依托瓦日鐵路，日照調(diào)整了集疏港運(yùn)輸線路，并逐步將大宗散貨作業(yè)功能全部調(diào)整到遠(yuǎn)離城區(qū)的南部，由此緩解了疏港鐵路對(duì)城區(qū)的割裂，為城市的發(fā)展釋放出巨大的空間。瓦日鐵路的常態(tài)化運(yùn)營(yíng)和原油碼頭的連續(xù)建成投產(chǎn)⑤截至2019年，日照港已建成投用3座30萬t級(jí)原油碼頭，油品接卸能力超過6 000萬t，躋身全國(guó)前3位。目前在建的第4座30萬t級(jí)原油碼頭建成投產(chǎn)后，日照港油品年通過能力將達(dá)1億t以上，日照港大碼頭、大罐區(qū)、大管線的優(yōu)勢(shì)將更加顯著。，使得日照港的大宗貨物運(yùn)輸功能持續(xù)強(qiáng)化（見圖4），從而在國(guó)家能源和原材料運(yùn)輸?shù)目傮w戰(zhàn)略格局中的作用愈加凸顯。

圖3 1978—2019年日照市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化Fig.3 Three industrial structure changes in Rizhao in 1978-2019

圖4 1986—2019年日照市港口貨物吞吐量和分貨類吞吐量占比情況Fig.4 Port cargo throughput and the proportion of different cargo throughput in 1986-2019

同時(shí)，在全國(guó)不斷深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，日照市逐步淘汰了落后及過剩產(chǎn)能，汽車、石化、農(nóng)副食品加工業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值相應(yīng)走低（見圖5）。在全國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和鋼鐵去產(chǎn)能的背景下，山東省對(duì)鋼鐵產(chǎn)能進(jìn)行重新配置；日照市被確定為鋼鐵產(chǎn)業(yè)集聚地，自2016年起迅速擴(kuò)產(chǎn)，鋼鐵成為日照首個(gè)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)。至2019年，鋼鐵、石化、汽車、農(nóng)副食品加工和造紙5大臨港產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約占日照市規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的80.00%，其中鋼鐵產(chǎn)業(yè)占比達(dá)47.06%。

圖5 2005—2019年日照市5大臨港產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值及占規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值比重Fig.5 The total output value of the five major port industries and the proportion in the total industrial output value of enterprises above the designated scale in Rizhao in 2005-2019

在注重傳統(tǒng)重化工業(yè)優(yōu)化發(fā)展的同時(shí)，這一階段日照市亦注重高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、新材料等新產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展；對(duì)城市服務(wù)功能的發(fā)展也加大了力度，2018年提出打造“（石臼灣）中央活力區(qū)”的設(shè)想，旨在為城市新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)提供優(yōu)質(zhì)的發(fā)展空間。這些都是日照謀求新時(shí)代內(nèi)涵式、多功能、綜合性發(fā)展的重要舉措。

2.5 小結(jié)

改革開放以來，日照市的發(fā)展經(jīng)歷了多次蛻變，已經(jīng)初步從港口城市邁向多功能綜合性城市。但目前日照市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍過于倚重港口和臨港產(chǎn)業(yè)，尤其是鋼鐵等重基礎(chǔ)工業(yè)的占比很高。這既給城市帶來活力和經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，同時(shí)也造成對(duì)城市空間資源和生態(tài)環(huán)境的壓力。

此外，城市功能發(fā)育不全亦不利于發(fā)揮城市區(qū)域職能。參考基于人口流[12]、貨物流[13]、經(jīng)濟(jì)流[14]的城市網(wǎng)絡(luò)分析方法，對(duì)日照市在區(qū)域城市體系中的地位進(jìn)行識(shí)別（見圖7）?？梢园l(fā)現(xiàn)，日照市在區(qū)域城市體系中仍處于弱勢(shì)地位，尚未能發(fā)揮承北啟南的重要中繼節(jié)點(diǎn)作用，其背后是要素集聚及輻射能力都較為有限。由此可見，日照市從“港口城市”到“綜合性城市”的深刻嬗變?nèi)匀蝗沃氐肋h(yuǎn)。

圖7 基于人口流、貨物流和經(jīng)濟(jì)流的日照“城市—區(qū)域”網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)圖Fig.7 Rizhao "city-region" network connection based on population flow,freight flow and economic flow

3 日照市的“港口—城市”發(fā)展中的“政府—市場(chǎng)”作用解析

3.1 “政府—市場(chǎng)”動(dòng)力組合的階段性特征

從前述分析可以看到，港口在日照城市功能演進(jìn)過程中的作用舉足輕重。1978年至今日照的歷次發(fā)展及轉(zhuǎn)折都與港口有著直接關(guān)系。盡管日照市已經(jīng)從單一的港口城市初步邁向多功能綜合性城市，但港口功能依舊是支撐城市發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。因此，在探究“政府—市場(chǎng)”動(dòng)力組合的階段性特征時(shí)，仍需十分重視辨析港口的作用。

3.1.1 第一階段（1978—1989年）：中央政府主導(dǎo)，本地市場(chǎng)尚未發(fā)育

改革開放后，日照的發(fā)展最早由中央政府的決策和投資所驅(qū)動(dòng)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)為整個(gè)國(guó)家的改革開放事業(yè)帶來重大轉(zhuǎn)機(jī)。為適應(yīng)國(guó)際船舶大型化發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家能源運(yùn)輸需求，1978年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要提出在魯南、蘇北等海岸地帶加快建設(shè)深水大港等國(guó)家層面的重大議程，并最終決定在石臼所建設(shè)煤炭運(yùn)輸深水碼頭。1979年，國(guó)家交通部成立石臼港工程籌建處，直接管理石臼港的規(guī)劃建設(shè)。1980—1988年間，來自中央的投資占日照全民所有制單位投資的75.10%，其中1983年、1984年投資最多，主要用于港口和鐵路建設(shè)⑥該數(shù)據(jù)來源于1994版《日照市志》。。

在來自中央政府的政策和資金支持下，石臼港啟動(dòng)建設(shè)，由此也為日照注入城市發(fā)展的初始動(dòng)力。為配合港口和鐵路的建設(shè)，日照的行政級(jí)別不斷提升，城市空間不斷拓展。但由于當(dāng)時(shí)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平還較低，市場(chǎng)化改革還處在探索階段，日照本身的城市功能也未發(fā)育；在本地市場(chǎng)需求對(duì)城市發(fā)展的推動(dòng)作用十分有限的情形下，當(dāng)時(shí)的日照尚難以依托港口建設(shè)而快速崛起（見圖8）。

圖8 1978—1989年日照城市發(fā)展動(dòng)力示意圖Fig.8 Driving force of city development in Rizhao in 1978-1989

3.1.2 第二階段（1989—2004年）：中央和省級(jí)政府主導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制開始顯現(xiàn)

伴隨著港口的發(fā)展，日照市狹小的城市空間和縣級(jí)政區(qū)與大港口、大目標(biāo)之間的矛盾日益凸顯。為解決這一問題，國(guó)務(wù)院于1992年批準(zhǔn)了山東省政府關(guān)于日照市設(shè)區(qū)帶縣的行政區(qū)劃調(diào)整申請(qǐng)，從而為日照市的產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展提供了空間和體制保障。同時(shí)，伴隨著改革開放的深入推進(jìn)，國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大了沿海開發(fā)的范圍⑦1988年，為貫徹落實(shí)沿海地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略設(shè)想，進(jìn)一步改善投資環(huán)境，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)范圍的通知》，新劃入沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)的共140個(gè)市、縣，其中包括日照市。。在這一背景下，山東省政府于1989年批準(zhǔn)設(shè)立日照出口加工區(qū)，為港城經(jīng)濟(jì)互動(dòng)發(fā)展提供了重要的空間載體和政策平臺(tái)。1991年，日照出口加工區(qū)經(jīng)日照市委決定更名為日照開發(fā)區(qū)；2002年，經(jīng)省政府批復(fù)更名為日照經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。港口條件和開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠使得日照經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為國(guó)內(nèi)外投資的熱土，吸引了包括冶金、石化、糧油、漿紙、能源在內(nèi)的一大批工業(yè)項(xiàng)目。2002年中央和山東省政府將港口管理權(quán)下放至日照市后，港口及臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力進(jìn)一步釋放。

在中央和省級(jí)政府的政策引導(dǎo)下，日照市政府通過實(shí)施“工業(yè)帶動(dòng)”“工業(yè)強(qiáng)市”等城市發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)固定資產(chǎn)投資集中于第二產(chǎn)業(yè)，有力推動(dòng)了日照市的工業(yè)發(fā)展。同時(shí)，在行政區(qū)劃調(diào)整后，為了滿足空間發(fā)展的管控需求，日照市政府曾組織編制了兩版城市總體規(guī)劃，分別于1989年和1994年獲批并實(shí)施。

在1989版總規(guī)的引導(dǎo)下，日照市于1993年開啟了新市區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，由此實(shí)現(xiàn)了城市空間由內(nèi)陸向沿海地帶的拓展。此舉也為日后沿海岸線發(fā)展濱海旅游業(yè)創(chuàng)造了空間條件。在1994版總規(guī)的引導(dǎo)下，港口和臨港工業(yè)區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大，老城區(qū)的生活居住用地跨越兗石鐵路，在港區(qū)周邊進(jìn)行布局。同時(shí)新市區(qū)繼續(xù)向北擴(kuò)展，城市功能也逐步建設(shè)完善。

總體而言，中央和省級(jí)政府的政策指引和重大決策仍是這一階段推動(dòng)日照城市發(fā)展的主導(dǎo)力量；與此同時(shí)，市級(jí)政府的作用也大為增強(qiáng)，基于市場(chǎng)機(jī)制的港城經(jīng)濟(jì)互動(dòng)效應(yīng)初步顯現(xiàn)（見圖9）。

圖9 1989—2004年日照城市發(fā)展動(dòng)力示意圖Fig.9 Driving force of city development in Rizhao in 1989-2004

3.1.3 第三階段（2004—2015年）：市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)，地方政府為輔

2004年以來，在國(guó)家改革開放進(jìn)一步擴(kuò)大、宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好，以及日照港成功改制的背景下⑧同注釋③。，日照市的市場(chǎng)主體活力持續(xù)加強(qiáng)。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，日照市的港口規(guī)模不斷擴(kuò)大，運(yùn)輸貨物種類持續(xù)增多，鋼鐵、石化、農(nóng)副食品加工、漿紙、汽車產(chǎn)業(yè)、汽車制造業(yè)等臨港產(chǎn)業(yè)在港口優(yōu)勢(shì)的支撐下持續(xù)壯大。伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化和人口市民化的進(jìn)程加快；城市的區(qū)域地位不斷上升，同時(shí)也為日照市旅游業(yè)的發(fā)展帶來強(qiáng)勁動(dòng)力。為適應(yīng)不斷擴(kuò)大的旅游市場(chǎng)需求，日照市政府實(shí)施了相應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)，提供諸多公共產(chǎn)品，有力推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快對(duì)城鎮(zhèn)空間供給不斷提出新的訴求。2004年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)，日照市政府組織編制了新一輪城市總體規(guī)劃。在該版總規(guī)的引導(dǎo)下，日照市逐漸形成雙港雙城聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間格局，主城區(qū)和嵐山城區(qū)的空間規(guī)模進(jìn)一步增大。但在快速的城市空間拓展中，港城空間的結(jié)構(gòu)性矛盾也日益凸顯。

總體而言，這一階段的市場(chǎng)力量不斷增強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制成為配置空間資源的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力；為適應(yīng)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和空間發(fā)展需求，市級(jí)政府的作用也不斷加強(qiáng)（見圖10）。

圖10 2004—2015年日照城市發(fā)展動(dòng)力示意圖Fig.10 Driving force of city development in Rizhao in 2004-2015

3.1.4 第四階段（2015年至今）：省級(jí)、市級(jí)政府與市場(chǎng)機(jī)制共同主導(dǎo)

受國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)變動(dòng)等因素的影響，日照市進(jìn)出口貿(mào)易在經(jīng)歷2009—2014年的快速增長(zhǎng)后，于2015年呈現(xiàn)震蕩下滑（見圖11）。與同為山東省沿海港口城市的青島、煙臺(tái)、濰坊等相比，此次日照受宏觀市場(chǎng)需求變動(dòng)的影響更大（見圖12）。這與日照市進(jìn)出口貿(mào)易主要為鐵礦石、大豆、煤炭等大宗商品有一定關(guān)系，同時(shí)也與以鋼鐵等臨港重工業(yè)為主的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。為適應(yīng)新的發(fā)展要求，并緩解上一階段城市快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的矛盾，山東省政府和日照市政府響應(yīng)國(guó)家的宏觀政策導(dǎo)向，積極推動(dòng)城市的內(nèi)涵式、多元化和綜合性發(fā)展。

圖11 2008—2019年日照市進(jìn)出口情況Fig.11 Import and export situation in Rizhao in 2008-2019

圖12 2008—2019年山東省各城市進(jìn)出口總額Fig.12 Total imports and exports of each city in Shandong Province in 2008-2019

在空間發(fā)展方面，2015年1月《日照港石臼港區(qū)規(guī)劃調(diào)整方案》獲交通運(yùn)輸部和山東省政府聯(lián)合批復(fù)。同年，日照市政府組織修編了城市總體規(guī)劃。在港口規(guī)劃調(diào)整方案和城市新總規(guī)的共同指引下，日照實(shí)施了“海龍灣”生態(tài)修復(fù)、石臼港區(qū)“東煤南移”等工程，并憑借港口的轉(zhuǎn)型發(fā)展推動(dòng)城市空間的局部重構(gòu)，以便為城市的多功能綜合性發(fā)展提供所需空間載體。在空間項(xiàng)目實(shí)施的過程中，日照市采用政府投資引導(dǎo)、社會(huì)資本參與融資等模式，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，市場(chǎng)機(jī)制的作用愈發(fā)凸顯。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，日照這一階段的鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到省級(jí)政府的強(qiáng)力支持。根據(jù)《山東省先進(jìn)鋼鐵制造產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》，日照被定位為山東鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略性地區(qū)，未來全省8 000萬t鋼鐵產(chǎn)能將有4 000萬t布局在日照市，日照市將成為山東省鋼鐵產(chǎn)能布局最為集中的城市。在強(qiáng)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，市級(jí)政府亦頒布了一系列政策，以推動(dòng)日照傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)的培育。如提出“12+1”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方案⑨“12+1”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方案包括《日照市鋼鐵及配套產(chǎn)業(yè)等十個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案》《日照市漿紙包裝印刷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案（2017—2021年）》《日照市糧油食品產(chǎn)業(yè)提升計(jì)劃（2017—2021年）》，以及《日照市物流業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案（2017—2021年）》。及打造“（石臼灣）中央活力區(qū)”等。

總體而言，這一階段日照市的城市轉(zhuǎn)型加快，并初步邁向多功能的綜合性城市。在這一階段，省級(jí)和市級(jí)政府的政策導(dǎo)向和市場(chǎng)需求共同成為推動(dòng)日照轉(zhuǎn)型發(fā)展的主導(dǎo)力量（見圖13）。

圖13 2015年以來日照城市發(fā)展動(dòng)力示意圖Fig.13 Driving force of city development in Rizhao since 2015

3.2 “政府—市場(chǎng)”動(dòng)力機(jī)制的綜合闡釋

1978年以來，我國(guó)逐漸從封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外開放的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。伴隨著這一進(jìn)程的是來自全球化和城市化加速發(fā)展的壓力和需求，進(jìn)而產(chǎn)生回應(yīng)這種壓力和需求的體制和制度的調(diào)適[1]126。日照港口城市的誕生和初步發(fā)展成為綜合性城市正是在這一背景下發(fā)生的。

改革開放初期，日照城市發(fā)展的直接動(dòng)力來源于中央政府主導(dǎo)下的石臼港煤炭運(yùn)輸深水碼頭建設(shè)，而中央政府的政策供給和資金支持則緣于和順應(yīng)了國(guó)內(nèi)外供需市場(chǎng)的客觀需求。此后，在國(guó)家不斷深化改革開放、國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體向好的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)呈現(xiàn)出大循環(huán)的局面。為適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家及區(qū)域發(fā)展需求，在中央政策的引導(dǎo)和支持下，山東省政府通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、調(diào)整鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，以及推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整等政策手段，極大促進(jìn)了日照市港口和臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

為落實(shí)上級(jí)政策，同時(shí)滿足城市發(fā)展需求，日照市級(jí)政府以城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市總體規(guī)劃為主要政策手段，引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展。1985年縣級(jí)日照市建立以來，日照市本級(jí)政府實(shí)施了“港為城用，港依城興”（1985年）、“工業(yè)帶動(dòng)”（1992年）、“港口立市，工業(yè)強(qiáng)市，科教興市，生態(tài)建市”（2001年）、“生態(tài)立市，工業(yè)強(qiáng)市，旅游富市，開放活市，人才興市”（2016年）等城市發(fā)展戰(zhàn)略，其政策目標(biāo)經(jīng)歷了從保障和依托港口建設(shè)，到促進(jìn)臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再到謀劃多功能綜合性發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)變。在此期間，日照市編制實(shí)施了5版城市總體規(guī)劃，通過空間規(guī)劃及配套政策，為城市功能發(fā)展和完善提供了有效的空間載體。尤其是在2015年以來，為解決城市產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展中積累的深層次矛盾，日照市委市政府采取有力措施引導(dǎo)城市內(nèi)涵式、多元化和綜合性發(fā)展。

總體而言，在日照市的城市發(fā)展歷程中，“政府—市場(chǎng)”動(dòng)力機(jī)制呈現(xiàn)以下特征：中央和省級(jí)政府的政策供給主要站位于應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家及區(qū)域發(fā)展需求；優(yōu)質(zhì)岸線和港口是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，因而是中央和省級(jí)政府的關(guān)注重點(diǎn)；同時(shí)，港口建設(shè)和臨港產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局也為地方發(fā)展帶來眾多機(jī)遇。市級(jí)政府的政策制定一方面關(guān)注上級(jí)政府政策目標(biāo)的落實(shí)，另一方面亦主動(dòng)謀劃城市功能發(fā)展，以服務(wù)于民生，并減少因過于倚重港口和臨港重工業(yè)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和局限性。由此可見，上級(jí)和下級(jí)政府之間的目標(biāo)是統(tǒng)一的，但也存在重心和內(nèi)涵的差異；地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略和政策制定，首先是落實(shí)國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略，同時(shí)也注重謀劃地方的優(yōu)化發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

從政府和市場(chǎng)間的關(guān)系來看，政府的作用具有先導(dǎo)性和平衡性，市場(chǎng)機(jī)制具有伺機(jī)性和自發(fā)性，兩者相互反饋和相互決定。在日照市這樣的港口城市發(fā)展過程中，政府的決策、政策框架和基礎(chǔ)設(shè)施投資具有先導(dǎo)作用；市場(chǎng)主體則會(huì)伺機(jī)進(jìn)入，但其自發(fā)性亦必定會(huì)導(dǎo)致種種失衡，這時(shí)政府的有形之手就要發(fā)揮平衡供需的作用。政府和市場(chǎng)的互動(dòng)作用機(jī)制共同構(gòu)建起日照市當(dāng)前以港口和臨港產(chǎn)業(yè)為核心，并趨于綜合發(fā)展的城市功能體系（見圖14）。

圖14 “政府—市場(chǎng)”動(dòng)力機(jī)制示意圖Fig.14 Schematic diagram of "government-market" driving mechanism

4 結(jié)論與啟示

4.1 主要結(jié)論

日照市是因其建港條件而在中央政府的決策下誕生的港口城市。1978年以來經(jīng)歷了“港口建設(shè)、依港建市—工貿(mào)型港口城市逐步形成—臨港產(chǎn)業(yè)和濱海旅游雙輪驅(qū)動(dòng)—多功能綜合性城市培育”的城市功能演進(jìn)歷程。盡管當(dāng)前日照市很大程度上已進(jìn)入依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力的“自增長(zhǎng)效應(yīng)”發(fā)展階段，但港口功能和臨港產(chǎn)業(yè)仍然是城市發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要引擎?？傮w而言，日照市已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了從港口城市到綜合性城市的嬗變，但城市功能尚不完善，具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的綜合性中心城市培育仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

在日照市的城市功能演進(jìn)歷程中，政府和市場(chǎng)是雙重主導(dǎo)力量，其相互關(guān)系曾多次演變。改革開放初期，其港口建設(shè)由中央政府的決策和投資所驅(qū)動(dòng)，在此后的港口和城市建設(shè)中，呈現(xiàn)政府政策和運(yùn)作主體的層級(jí)下移和市場(chǎng)機(jī)制不斷強(qiáng)化等特征。尤其是2015年以來，省級(jí)和市級(jí)政府的政策導(dǎo)向和市場(chǎng)需求共同成為推動(dòng)日照市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵力量。為適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)內(nèi)與國(guó)際雙循環(huán)格局，中央和省級(jí)政府極為重視港口和臨港產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性布局，這為日照市帶來重大的發(fā)展機(jī)遇，市場(chǎng)主體也隨之積極響應(yīng)。與此同時(shí)，若長(zhǎng)期過于倚重港口和臨港重工業(yè)亦有其局限性并隱含著風(fēng)險(xiǎn)。因此，日照市級(jí)政府在落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)揮城市的區(qū)域職能的同時(shí)，通過地方發(fā)展戰(zhàn)略和空間規(guī)劃來引導(dǎo)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展并推進(jìn)城市功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這是把新發(fā)展理念貫徹于地方發(fā)展實(shí)踐、并構(gòu)建新發(fā)展格局的具體體現(xiàn)，也是提高城市發(fā)展韌性、滿足人民福祉的科學(xué)路徑和必然選擇。

4.2 若干規(guī)劃啟示

日照市是從單一功能逐步轉(zhuǎn)向多功能綜合性城市的典型代表，從中可汲取以下規(guī)劃啟示。

其一，對(duì)于城市功能的謀劃首先要落實(shí)國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略部署，同時(shí)也要注重地方發(fā)展和滿足民生訴求。港口、能源等重大項(xiàng)目的建設(shè)，以及某些重型裝備產(chǎn)業(yè)的布局等，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的戰(zhàn)略性利益，這必定是中央和省級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)。市縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃要落實(shí)好國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略部署，同時(shí)也要注重地方發(fā)展和滿足民生訴求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能的適度多元化發(fā)展。

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)國(guó)家戰(zhàn)略的傳導(dǎo)和落實(shí)，遵循“自上而下、上下聯(lián)動(dòng)”的原則。實(shí)踐表明，“上級(jí)要求”與“下級(jí)訴求”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系：例如，若是沒有國(guó)家和區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施支撐，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)嚴(yán)重受限；若是城市功能不完善、民生難以保障，城市的區(qū)域職能發(fā)揮也會(huì)受到嚴(yán)重影響。尤其是對(duì)于“港城”“煤城”“油城”“車城”這類從單一功能發(fā)展起來的城市而言，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃的制定，首先是承擔(dān)自己在國(guó)家和區(qū)域中的基本職能；同時(shí)始終要注重空間資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，秉持“科學(xué)發(fā)展觀”和“以人民為中心”的理念，不斷提升城市的發(fā)展質(zhì)量，在承擔(dān)國(guó)家和省所賦予的重要使命的同時(shí)，不斷完善城市綜合功能及增強(qiáng)城市發(fā)展的韌性。

其二，對(duì)于空間發(fā)展要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，既要節(jié)約集約、又要留有彈性。在一些城市的發(fā)展歷程中，由于早期發(fā)展緩慢，用地預(yù)留不足，區(qū)域性協(xié)調(diào)欠缺，進(jìn)入快速發(fā)展階段后就會(huì)顯現(xiàn)出諸多困境。對(duì)于港口城市，既可能產(chǎn)生城市內(nèi)部“港—城”空間的使用矛盾，也可能產(chǎn)生與周邊地區(qū)的空間開發(fā)矛盾。以日照市為例，盡管其擁有世界級(jí)的陽光海岸帶，特別是被譽(yù)為中國(guó)第一的金沙灘，但由于長(zhǎng)期偏向于港口建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局，市域人工岸線占比已經(jīng)達(dá)到50%以上；在全市自然岸線保有率不斷降低的同時(shí)，生活岸線的數(shù)量和質(zhì)量均在下降。同時(shí)由于地方發(fā)展缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)，導(dǎo)致日照市北部的陽光海岸帶與青島董家口港的功能布局存在一定沖突，日照市南部的嵐山臨港產(chǎn)業(yè)基地與臨沂經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的空間拓展也存在矛盾。

日照市的案例再次表明，對(duì)岸線等空間資源的早期粗放使用將產(chǎn)生長(zhǎng)期后果。因而在國(guó)土空間規(guī)劃的編制中，對(duì)于市縣的功能謀劃和空間發(fā)展必須要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，要堅(jiān)持節(jié)約集約使用空間資源，又要為未來的發(fā)展留有充分的彈性空間；同時(shí)還要切實(shí)貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市與區(qū)域的整體可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

其三，科學(xué)研判發(fā)展前景，不盲目追求多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展及向綜合性城市轉(zhuǎn)型。對(duì)于日照市而言，從港城邁向多功能綜合性城市具有必然性。這既是城市發(fā)展的愿景，同時(shí)也具備較充分的條件。但并非所有的單一功能城市都可以轉(zhuǎn)型為多功能綜合性城市，如依托油田資源發(fā)展起來的新疆克拉瑪依市，因受限于地理區(qū)位和資源稟賦，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)和打造綜合性城市的難度極大，但可以聚焦若干核心功能、建設(shè)北疆專業(yè)化中心城市。再如依托于岸線和港口得到快速發(fā)展的舟山市，因其陸域面積和人口規(guī)模都十分有限，亦是適宜建設(shè)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)化城市。總之，城市發(fā)展的目標(biāo)愿景要基于科學(xué)研判，要與客觀條件相對(duì)應(yīng)；在新時(shí)代的發(fā)展中，各個(gè)城市都要注重區(qū)域合作，并通過都市圈一體化發(fā)展等途徑來實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和完善城市服務(wù)功能。

其四，在城市功能培育中，政府要積極引導(dǎo)、適時(shí)干預(yù)，以引導(dǎo)資源的有序和高效配置。日照市的經(jīng)驗(yàn)表明，在城市功能的發(fā)展演進(jìn)歷程中，各級(jí)政府均有其重要作用，政策和公共資源供給要針對(duì)市場(chǎng)發(fā)育階段及客觀訴求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制終將發(fā)揮資源配置的決定性作用；但市場(chǎng)力量具有缺陷和盲目性亦不容質(zhì)疑，這也是導(dǎo)致空間資源配置矛盾頻現(xiàn)的重要原因。因此，在城市發(fā)展和功能培育中，政府要積極施以規(guī)劃引導(dǎo)、適時(shí)進(jìn)行政策干預(yù)，以克服市場(chǎng)的低效，保障資源的合理配置，促進(jìn)城市與區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。此外，政府既要重視城市的基本職能，確保城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的穩(wěn)定運(yùn)行；同時(shí)也要致力于提升城市的社會(huì)發(fā)展水平和治理能力，并促進(jìn)城市各項(xiàng)功能的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（致謝：對(duì)參與相關(guān)研究課題的日照市自然資源和規(guī)劃局、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司和同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家和研究生表示感謝。）