通過城市體檢評估制度全面系統(tǒng)評價我國城市人居環(huán)境建設

徐 輝 駱芊伊 XU Hui,LUO Qianyi

1 城市體檢評估的重要意義

1.1 當前我國城市發(fā)展建設中存在的突出問題

截至2020年末，我國城鎮(zhèn)化水平已達到63.9%，人均GDP已超過1萬美元，部分發(fā)達地區(qū)城市人均GDP超過2萬美元。城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著決定性支撐作用，我國城市（地級以上城市城區(qū)、縣級市）以占國土面積0.85%的空間，集聚了64%的常住人口[1]，創(chuàng)造了75%的經(jīng)濟總量、95%的技術創(chuàng)新能力①城市用地（地級以上城市城區(qū)、縣級市）面積為2020年遙感解譯數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計結(jié)果，常住人口為第七次全國人口普查分區(qū)（縣）常住人口數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計，經(jīng)濟指標為中國城市統(tǒng)計年鑒市轄區(qū)GDP匯總計算，技術創(chuàng)新指標為全國地級以上城市R&D數(shù)值匯總計算。。截至2016年末，我國城市建成區(qū)面積增長了6.7倍[2]，城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度前所未有。與此同時，涌入城市的海量人口也給城市帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。在快速增長時期經(jīng)濟總量發(fā)展優(yōu)先，城市的綜合承載能力、安全底線、宜居品質(zhì)、人文關懷等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展相對不足，面臨著城市的區(qū)域輻射影響力不強，城市發(fā)展建設中高排放、高消耗問題突出，生態(tài)脆弱性突顯，安全韌性不足，宜居健康水平不高，文化保護與傳承不力，城市的包容性不夠等“城市病”，影響城市的長期健康可持續(xù)發(fā)展。城市體檢評估工作的目的是順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，整體性、系統(tǒng)性認識規(guī)劃建設管理全過程工作，通過科學的診斷分析方法，識別既有和潛在的“城市病”，為推動建設安全韌性、生態(tài)宜居、繁榮活力、包容共享、各具特色的現(xiàn)代化城市提供科學決策依據(jù)，這是中國城市在人居環(huán)境評估領域的重要實踐。

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與國內(nèi)外疫情走勢的迅速變化，我國城市的“城市病”存在新舊疊加的狀態(tài)。部分舊“城市病”沒有得到緩解或遏制，市民反映訴求依然強烈。在過去的10多年里，快速城鎮(zhèn)化背景下城市的外延增量擴張模式依然未有明顯轉(zhuǎn)變，同時人口和各項功能向中心城區(qū)聚集的態(tài)勢也未扭轉(zhuǎn)，城市“攤大餅”、交通擁堵、職住不平衡、就醫(yī)就學難等“大城市病”問題依然嚴峻；同時城市的開發(fā)建設模式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變，“大量建設、大量消耗、大量排放”的建設方式并未根本扭轉(zhuǎn)；歷史文化遺產(chǎn)保護壓力持續(xù)增大，大拆大建行為時有發(fā)生，破壞風貌負面輿情事件也屢有出現(xiàn)。與此同時，面對氣候變化下的突發(fā)公共事件，應對潛在的“城市病”需要未雨綢繆。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）于2021年8月初發(fā)布了第六次評估報告，認為全球“氣候變化范圍廣泛、速度迅速并不斷加劇”，極端高溫和降雨事件將變得更加頻繁?！吨袊鴳獙夂蜃兓恼吲c行動》也再次強調(diào)，中國是“全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)”[3]。世界銀行的研究表明，僅極端自然災害的影響相當于全球每年消費損失5 200億美元，每年使約2 600萬人陷入貧困。新冠肺炎疫情暴發(fā)，河南鄭州“7·20”特大暴雨災害、山西極端性強降水等一系列突發(fā)事件暴露出當前我國在城市建設、管理中對于極端場景的預估和準備不足，尤其在安全韌性、基礎設施承載能力、智慧城市響應等領域，依然存在短板。在我國經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，城市體檢工作加強綠色建筑、綠色出行、相關基礎設施等方面的監(jiān)測與評估，是城市建設管理領域?qū)τ诰G色低碳發(fā)展的積極響應。

1.2 通過城市體檢評估查找“城市病”

城市政府要系統(tǒng)解決“城市病”問題，除了通過制定長遠發(fā)展目標和戰(zhàn)略舉措外，需要找到全面、系統(tǒng)、科學的實施路徑，通過政策、項目、管理等組合工具來制定解決方案，邁向綜合治理。城市體檢評估是城市人民政府集合各方力量推進城市高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾日益增長的人居環(huán)境品質(zhì)需求的重要抓手，是打通城市發(fā)展建設“最后一公里”決策流程的重要手段，為各級政府有針對性地解決“城市病”提供有效支撐[4]。城市發(fā)展建設中的諸多問題是長期積累形成的，這就需要通過系統(tǒng)診斷、精準施策、動態(tài)調(diào)整、循證提升來逐步解決。從發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題，到解決問題，再到復診問題，需要建立一套科學的決策流程機制。因此，周期性的城市體檢評估工作扭轉(zhuǎn)了過去城市規(guī)劃建設管理工作中碎片化的工作局面，建立起政府和公眾之間的對話平臺，并整合社會各界力量，為政府統(tǒng)籌人居環(huán)境建設領域的行動安排和重大建設項目提供綜合依據(jù)，切實避免了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的片面決策局面。

2 體檢評估技術方法

2.1 因城施策設定城市體檢指標體系

2.1.1 通用指標

城市體檢指標體系評估通過建立城市通用的一級、二級指標并設定相應的標準，對城市人居環(huán)境規(guī)劃建設管理工作的各個領域進行系統(tǒng)性、常態(tài)化和周期性的評估。通過評估列出整治問題的任務清單、責任清單，不斷校核城市發(fā)展建設目標與任務，并對人居環(huán)境改善與成效等進行定期評估和反饋，城市政府依據(jù)體檢評估結(jié)果來科學決策和施策。城市健康程度的評估主流基于還原論思想，將城市系統(tǒng)分解成幾個子系統(tǒng)，通過子系統(tǒng)統(tǒng)計指標的組合得到城市的總體健康程度[5]，表1列出了近年來相關的研究工作進展。

2020年自然資源部發(fā)布的《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（TD/T1063-2021）提出從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個維度設置城市體檢評估指標，評估國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀及規(guī)劃實施情況。2021年住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)的城市體檢指標包括生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力8大類，具體包含65項指標，同時要求地方結(jié)合自身情況制定特色指標，加強對相關問題的跟蹤分析。特別是在人居環(huán)境領域，需要強化對歷史文化保護傳承、基礎設施效率、生態(tài)建設、污染防治等方面的評估，將綠色發(fā)展納入評估指標體系[10]（見表2）。

表2 2021年城市體檢一級指標Tab.2 Primary indicators of city examination (2021)

2.1.2 特色指標

結(jié)合國家層面下發(fā)的城市體檢基本指標，各地城市可結(jié)合國家戰(zhàn)略對城市發(fā)展定位、各地“十四五”人居環(huán)境領域、城市現(xiàn)代化治理、城市自身特色、通過居民問卷調(diào)查反饋的民生問題等方面，有針對性地增加特色指標，同時可以增加部分指標對相關規(guī)劃的實施進行動態(tài)跟蹤反饋。各城市可以構(gòu)建一個適合本城市檢驗城市病問題和人居環(huán)境改善工作的指標體系庫，涵蓋城鄉(xiāng)建設各領域。在此基礎上，定期根據(jù)政府治理工作要求，有目的地選取部分指標進行專項研究。如景德鎮(zhèn)市通過城市體檢強化歷史文化保護傳承的專項工作，在指標選擇方面對標歐洲文化之都，增加“省級及以上物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量、省級及以上非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量、遺產(chǎn)保護經(jīng)費投入、陶瓷工業(yè)增加值占GDP比重、陶瓷相關文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量、高等教育陶瓷文化相關專業(yè)畢業(yè)生留景人數(shù)”等特色指標。

2.2 多層級聯(lián)動評估

2.2.1 “市—區(qū)—街道”3級聯(lián)動的指標傳導

城市的發(fā)展并不是均質(zhì)的。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，超特大城市、大型城市日益呈現(xiàn)碎片化特點；老城、新區(qū)，文化區(qū)與商業(yè)區(qū)，城市內(nèi)部地區(qū)間的差異巨大，層次多樣。對同一城市的不同片區(qū)逐一識別并分析其優(yōu)劣勢具有深遠意義。與在城市宏觀尺度開展的綜合評估相比，中微觀層面的城市評估聚焦特定區(qū)域，針對單個城區(qū)、街道、社區(qū)等評價之后得到的結(jié)果，能夠相對直觀準確地揭示片區(qū)存在的問題，進而制定實操易行的解決方案。

宏觀、中觀、微觀的體檢在邏輯上一脈相承，但側(cè)重點不同。市級層面的體檢應明確作為政府治理工作的重要環(huán)節(jié)之一；區(qū)級層面的體檢應基于區(qū)級政府事權范圍，聚焦實施工作。可考慮各區(qū)的主導功能定位和自身特色，重點在城市更新行動、公共資源優(yōu)化配置、各項民生福祉等方面開展體檢評估工作。街道層級的體檢應與項目庫聯(lián)動，側(cè)重通過項目查找和解決問題。可聚焦市民關注的熱點、焦點問題來設立有針對性的指標，圍繞社區(qū)服務與管理、生活便利度和社區(qū)認同等方面加強研究。通過在建成區(qū)范圍內(nèi)選取具有代表性的區(qū)、街道或社區(qū)，采用可傳導到區(qū)級、街道、社區(qū)的評價體系開展量化評估，3級聯(lián)動的指標傳導可以在不同空間層次上深入剖析“城市病”。

2.2.2 “市—區(qū)—街道”3級聯(lián)動的工作機制

各城市在推進城市體檢評估工作流程上注重以下4個環(huán)節(jié)。一是制定城市體檢評估工作方案，確定領導小組，明確部門任務分工。二是研究確定因地制宜的體檢評估指標體系，開展數(shù)據(jù)收集、居民問卷調(diào)查和相關專題研究工作。三是進行診斷分析，分類研判“城市病”，并根據(jù)政府工作要求提出治理清單。四是編寫城市體檢評估報告，經(jīng)市政府審查通過后，將城市體檢評估結(jié)果應用于人居環(huán)境規(guī)劃、城市更新行動及相關部門工作中。

在工作推進中，應逐步建立“市—區(qū)—街道”多層級政府主體的聯(lián)動機制，發(fā)揮好“橫向到邊、縱向到底”協(xié)同作用，有序推動體檢評估工作。其中“橫向到邊”要做到將各政府部門、各級政府的行動計劃和實施項目庫整合起來；“縱向到底”要引導將基層的問題及訴求有效地反饋給政府決策者。此外，應積極完善公眾參與機制，并引導社會各界參與到體檢評估的監(jiān)督工作中，形成合作共治、共同締造的局面。例如廣州市建立了“城市體檢觀察員”制度，來自電視臺主持人、在校學生、社區(qū)工作者、快遞員、普通工人等多元群體的觀察員為廣州市的城市體檢建言獻策。

2.3 主客觀綜合評估

2.3.1 基于指標體系的主客觀綜合評估

在各項客觀評價結(jié)果基礎上，將主觀評價指標對照查找短板和不足。以重慶市為例，重慶市本著“大病大治，小病小治”的原則，將二級指標分為“優(yōu)、良、中、差”4個等級；并對于每個一級指標按照優(yōu)勢、短板、城市病等分類闡述，同時根據(jù)上一年度的變化情況做出調(diào)整說明（見表3）。

表3 重慶市中心城區(qū)的主客觀綜合評價表Tab.3 Objective-and-subjective evaluation of Chongqing center city

2.3.2 基于多方調(diào)查的主客觀綜合評估

城市體檢作為預防和診斷“城市病”的重要工具，在實際操作層面涉及城市規(guī)劃、建設、管理的方方面面，需要綜合性的解決方案和手段。需要因地制宜地設計目標與程序，需要政府與社會協(xié)作，由政府工作人員、專家學者、專業(yè)技術機構(gòu)共同參與完成[12]。同時在城市第三方體檢與滿意度調(diào)查中，可依托專業(yè)機構(gòu)發(fā)揮技術支撐作用。此外，對于指標體系不能充分反映的城市現(xiàn)狀情況和問題，需要對體檢樣本城市進行實地考察和調(diào)研[13]。

2.4 信息平臺智能評估

2.4.1 動態(tài)智能的“體檢大腦”

城市體檢信息平臺是保障體檢成果的準確性、延續(xù)性和應用性的關鍵手段，是動態(tài)智能的“體檢大腦”。建立統(tǒng)一收集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一報送的市級城市體檢信息平臺，實現(xiàn)體檢指標的自動提取、計算，將城市體檢信息平臺作為城市規(guī)范化、長效化、常態(tài)化管理的重要抓手，是城市規(guī)劃、建設、設計、管理等工作的綜合統(tǒng)籌平臺。

搭建智能、開放、協(xié)同的“體檢大腦”，不斷提升城市體檢評估的科學決策能力。應在智慧城市大框架下，鏈接各政府的數(shù)據(jù)庫，引入“12345”市民熱線和其他動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，并對接好地理信息基礎平臺、城市信息模型（CIM）、城市綜合服務平臺、車城網(wǎng)、數(shù)字市政管網(wǎng)平臺、數(shù)字城管等信息平臺，建立起對城市人居環(huán)境和各類規(guī)劃實施情況進行長期跟蹤監(jiān)測的協(xié)同平臺。逐步建立起“市—區(qū)—街道”3級聯(lián)動，整合信息采集、數(shù)據(jù)匯交和業(yè)務傳導的體檢評估信息平臺。各城市可搭建開放的“體檢大腦”研究聯(lián)盟、大數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新實驗室，對智能評估模型設計、輔助城市規(guī)劃建設管理全流程決策工作加強研究。

如杭州市依托杭州數(shù)字化改革的優(yōu)勢，在開展城市體檢的過程中結(jié)合杭州“城市大腦”數(shù)據(jù)資源，分階段、分模塊建設成數(shù)據(jù)采集、上報、統(tǒng)計、分析、反饋的閉環(huán)。通過大數(shù)據(jù)局申請，城市體檢工作從“杭州城市大腦”的8 000余個數(shù)據(jù)接口中，篩選出64項并將其用于支撐城市體檢指標分析及城市運行體征監(jiān)測工作（見圖1）。主要對城市體檢的完整居住社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生及文化等公共服務、交通便捷、活力創(chuàng)新等指標做了很好的支撐。

圖1 基于社區(qū)的體檢信息系統(tǒng)Fig.1 Community-based city examination information system

2.4.2 新技術融合推動科學診斷

樣本城市在城市體檢評估中注重新技術在問題分析與診斷方面的創(chuàng)新應用。例如通過引入遙感影像、街景圖片的AI解譯識別結(jié)果，LBS位置數(shù)據(jù)、各類人與環(huán)境交互的物聯(lián)網(wǎng)感知數(shù)據(jù)的綜合分析，提高診斷分析技術的準確性與精細度。如景德鎮(zhèn)市以智慧停車推動老城綜合問題解決，通過建造智慧停車調(diào)度系統(tǒng)，整合全市的各類社會、居住區(qū)停車資源，建立全市停車資源信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全市停車資源信息的采集、整合和共享，提供全面精準的動、靜態(tài)停車服務，實現(xiàn)全市停車信息資源的可視化展現(xiàn)和動態(tài)查詢。

3 城市體檢評估體系的優(yōu)化建議

3.1 明確核心指標，保持核心指標的穩(wěn)定性

與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標等相對成熟、穩(wěn)定的評估機制相比，我國城市體檢評估工作推行時間較短，相關機制和研究尚不充分。同時，國內(nèi)外既有文獻對城市問題、城市病及城市可持續(xù)發(fā)展目標間的相互聯(lián)系的量化工作有限?，F(xiàn)有的大部分工作僅限于研究目標（一級指標）之間的普遍聯(lián)系，在國家和地方各層級仍然缺乏對指標間相互關聯(lián)的確定和定量化研究。參考聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標指標關聯(lián)系統(tǒng)中的中國核心指標提取流程[14]，城市體檢評估也應強化評估指標的穩(wěn)定性，對于體檢數(shù)據(jù)進行長期積累，在儲備了時序列數(shù)據(jù)后對體檢核心指標進行提取，并保持核心指標的長期穩(wěn)定性，為綜合決策提供系統(tǒng)、科學的支撐。

3.2 規(guī)范化城市問題診斷的流程與技術方法

問題診斷是通過城市體檢查找“城市病”并梳理病因的核心步驟。由于城市發(fā)展建設涉及領域眾多，人居環(huán)境關切老百姓生活的方方面面，需要有針對性地開展人居環(huán)境的專項體檢工作，通過系統(tǒng)深入的專項問題診斷進一步識別城市發(fā)展建設中的短板，并找到與國家及行業(yè)相關標準、對標城市發(fā)展建設目標之間的差距，進而推進相關專項整治工作。

在今后的城市體檢工作中，各城市可以建立符合自身人居環(huán)境建設工作的指標庫。其中特色指標應在一段時間內(nèi)保持穩(wěn)定性，經(jīng)過人居環(huán)境建設的周期性評估工作，結(jié)合各城市新一輪的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃進行適當調(diào)整。總的來說，就是根據(jù)城市人居環(huán)境建設的階段性任務要求來不斷完善城市體檢工作。

各城市應結(jié)合實際逐步建立“1+X+Y”的指標庫，便于長期跟蹤城市問題。其中“1”為下發(fā)的年度指標體系；“X”為城市自身特色指標，按照不同專業(yè)領域進行子系統(tǒng)指標設定，如綠色低碳、歷史文化、市政基礎設施等；“Y”是城市各區(qū)級單元根據(jù)自身發(fā)展定位設定的差異化指標，以指導區(qū)級體檢工作加強長期動態(tài)監(jiān)測。通過“1+X+Y”的指標庫，橫向上分類梳理城市內(nèi)部的差異化問題，縱向上梳理不同空間層次上的問題，最后再通過分區(qū)分類綜合診斷，加強對問題的系統(tǒng)研判。

3.3 將區(qū)域內(nèi)聯(lián)動協(xié)同納入評估考量

城市體檢的重要目標之一是查找“城市病”，因此主要精力都聚焦在城市轄區(qū)范圍內(nèi)部。但城市不是孤立的，“城市病”在不同層級尺度上表征有別，同時“城市病”的癥狀、病因與解決方案不一定只存在于城市內(nèi)部，適時跳出市轄區(qū)邊界，可能為“城市病”的篩查與解決打開思路。國際上發(fā)達國家大都市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的歷程和實踐經(jīng)驗表明，城市要實現(xiàn)提高治理水平、解決諸多限制城市發(fā)展的病癥和問題，必須融入大都市區(qū)域或都市圈中，在跨越行政區(qū)邊界的更大范圍內(nèi)，與周邊省市一起統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同協(xié)商，尤其是在基礎設施建設、水環(huán)境保護、空氣污染治理、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等方面，需要廣泛、深入的城際、城鄉(xiāng)合作。

4 結(jié)語

本文通過對城市體檢評估機制的重要意義與評估技術方法進行初步探究，提出城市體檢技術方法體系應由指標體系、多層級聯(lián)動評估、主客觀綜合評估、信息平臺智能評估等多方面組成，并提供了全面、系統(tǒng)評估體系的優(yōu)化建議。城市是復雜的綜合體，這決定了“城市病”、城市問題難以用單一學科、單一部門的視角來評估、衡量和診斷，需要采用系統(tǒng)性、綜合性的診斷方法。因此，所有政策的最終焦點都應該是系統(tǒng)性的。然而在實際情況中，不同領域如住房、交通、醫(yī)療、社會保障、基礎教育等建設和管理被割裂的情況下，不同部門之間的合作在學術和行政層面較難被有效執(zhí)行，這在一定程度上導致我們對于城市問題在理解與診斷上的碎片化。下一步研究將聚焦城市體檢的問題診斷環(huán)節(jié)，以目標導向和問題導向探索具有高針對性、高銜接性、高操作性的體檢評估問題診斷方法與問題診斷流程，為治療和預防“城市病”，推動城市高質(zhì)量發(fā)展提供進一步支撐。