烏魯木齊市0～3歲嬰幼兒照護服務機構現(xiàn)狀調(diào)查與思考

孔 娜，韓 楊

（烏魯木齊幼教集團，新疆 烏魯木齊 830000）

一、研究目的

2019年發(fā)布的《烏魯木齊市關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施方案》，對烏魯木齊市開展0～3歲嬰幼兒照護服務工作提出明確要求，指出實現(xiàn)幼有所育的關鍵是建立完善0～3歲嬰幼兒托育服務體系，這讓更多家長意識到健康、安全、專業(yè)的照護環(huán)境對嬰幼兒一生的發(fā)展起著關鍵作用，并致力尋求有質(zhì)量甚至高質(zhì)量的托育機構。筆者采用問卷、訪談、實地走訪等方式調(diào)查了解烏魯木齊市0～3歲嬰幼兒托育服務機構的現(xiàn)實樣態(tài)，分析其在發(fā)展中存在的困難與問題，以期為日后完善烏魯木齊市托育服務體系、提高托育服務質(zhì)量提供數(shù)據(jù)資料。

二、研究對象與方法

（一）研究對象

為充分考慮調(diào)查對象的樣本代表性，本次研究采用多階段分層整群抽樣的辦法選取研究樣本。根據(jù)烏魯木齊市衛(wèi)健委和市場監(jiān)督管理局提供的全市范圍內(nèi)61家照護服務機構信息，剔除6家已注銷的托育機構信息，將全市已注冊的55家嬰幼兒照護服務機構列為研究對象展開深入研究。

（二）研究工具與方法

本研究主要采用問卷調(diào)查法和訪談法，編寫問卷時參考了華東師范大學《上海市托育供需現(xiàn)狀調(diào)查及對早教中心職能的再思考》，并結(jié)合烏魯木齊市0～3歲嬰幼兒照護服務實際，在專家及一線教師的指導修正下，制定完成《0～3歲家庭嬰幼兒照護服務需求與現(xiàn)狀調(diào)查問卷》。

（三）研究過程

本次調(diào)查采用線上發(fā)放問卷、實地走訪等形式進行，回收行業(yè)端托育服務機構問卷55份（其中已開展托育服務的機構問卷19份，未開展托育服務的機構問卷36份），有效回收率100%，采用SPSS22.0統(tǒng)計軟件進行數(shù)據(jù)處理與分析。

三、研究結(jié)果與分析

（一）機構基本信息

研究發(fā)現(xiàn)，截至2021年5月，在市場監(jiān)管部門注冊登記的托育服務機構數(shù)量總計61家，而實際投入運營的僅有19家，見表1。其中，達坂城區(qū)和烏魯木齊縣注冊登記的數(shù)量均為0，總體存量低，區(qū)縣之間分布不均衡。在衛(wèi)生健康部門備案情況方面，全市提交備案申請的托育機構有33家，各區(qū)通過備案的0～3歲托育機構僅有17家，未通過備案的有16家。

表1 機構基本信息

（二）機構運營范圍

如圖1所示，針對已運營的嬰幼兒照護服務機構經(jīng)營范圍調(diào)查結(jié)果顯示，各機構均覆蓋了托育服務，并主要關注了主營業(yè)務，但對延展服務的關注度不高。而對36家已注冊但暫未運營機構主營項目的調(diào)查結(jié)果顯示，主要經(jīng)營項目為教育咨詢和教育培訓，其業(yè)務延展與托育服務有著較大的相關性。

圖1 烏魯木齊市0-3歲嬰幼兒照護服務機構經(jīng)營范圍

（三）面臨的困難及需要的支持

1.面臨的困難。

首先，注冊并已運營機構面臨的困難。如表2所示，有84.21%的機構表示暫未享受過任何優(yōu)惠政策，10.53%的機構享受了稅收優(yōu)惠，5.26%的機構獲得了房租減免優(yōu)惠。

表2 注冊并已運營機構目前享受的優(yōu)惠政策

表3顯示，已運營機構面臨的主要困難中位于前三位的主要是：缺乏社會資源支持（89.47%）、政策宣傳與知曉率不夠（78.95%）、托位嚴重過剩及缺少完整的運營體系（36.84%）。

表3 注冊并已運營機構面臨的困難

其次，注冊但暫未運營機構所面臨的困難。表4顯示，36家注冊但暫未運營機構面臨的最大問題是開辦政策不清楚、資金短缺和現(xiàn)有場地受限。

表4 機構注冊但暫未運營的原因

在對托育機構負責人深度訪談時進一步得知，社會層面對托育服務的宣傳程度與重視程度亟待提升。對于托育機構自身來說，他們希望盡快獲得社會各界對托育服務的認可。另一方面，各機構也在訪談中提出如下訴求：希望政府層面能盡快出臺相關政策與法規(guī)，規(guī)范托育機構發(fā)展的同時給予扶持政策，緩解托育機構目前面臨的發(fā)展困難。此外，希望上級分管單位能給予實際性的支持，為機構發(fā)展提供便利條件，結(jié)合各機構自身實際情況進行工作推進。

2.需要的支持。

首先，注冊并已運營機構需要的支持。從表5可知，注冊并已運營機構急需的支持首先是政府按托位補貼（78.95%）；其次是房租減免（73.68%）、政策扶持及資金補助（68.42%）；其余為加強宣傳，提高家庭送托意愿；教師資源及資金補助；衛(wèi)生醫(yī)療機構支持協(xié)助。

表5 注冊并已運營機構需要的支持

其次，注冊但暫未運營機構需要的支持。由表6可知，政策支持（房租、稅收）、市場推廣支持、師資供給支持和場地支持是注冊但暫未運營機構最想得到的支持與幫助。除此以外還需要第三方托育輸出服務機構為其提供養(yǎng)育體系、課程體系、運用管理體系的輸出，帶動托育機構朝著專業(yè)、健康、安全的方向發(fā)展。

表6 注冊但暫未運營機構尋求的支持與幫助

（四）注冊并已運營機構投資回收情況

如表7所示，注冊并已運營機構盈利狀況欠佳，84.21%的機構表示投資未回收，盈虧持平的占比僅為15.79%，尚無機構已回收并有盈利。

表7 資金回收情況

（五）注冊并已運營機構區(qū)域開設情況

如表8所示，注冊并已運營機構區(qū)域設置規(guī)范化有待提升，目前尚未完全按照我國住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》執(zhí)行，即：托兒所、幼兒園建筑應由生活用房、服務管理用房和供應用房等部分組成；也未達到國家衛(wèi)生健康委員會出臺的《托育機構設置標準（試行）》的要求，即：托育機構應當配備符合嬰幼兒月齡特點的家具、用具、玩具、圖書和游戲材料等。

表8 注冊并已運營機構區(qū)域開設情況

（六）注冊并已運營機構安全保障情況

如圖2、圖3所示，有10.53%的機構保健人員無幼兒園保健醫(yī)資格證。此外，10.53%的機構無保安，兼職保安占比31.58%。?

圖2 注冊并已運營機構保健人員持證情況

圖3 注冊并已運營機構安保人員情況

（七）注冊并已運營機構托育服務內(nèi)容

如表9所示，已運營機構主要提供嬰幼兒照護服務（94.74%）、科學膳食（89.47%）及早教服務（78.95%），也會涉及家庭育嬰培訓（42.11%）、醫(yī)療護理（31.58%）和入戶指導（21.05%）。

表9 注冊并已運營機構托育服務內(nèi)容

選項 小計 比例C.科學膳食D.家庭育嬰培訓E.醫(yī)療護理F.入戶指導G.其他本題有效填寫人次17images/BZ_63_638_455_1066_496.png89.47%8 6 4 1 1 9images/BZ_63_638_520_1066_561.png42.11%images/BZ_63_638_584_1066_626.png31.58%images/BZ_63_638_649_1066_691.png21.05%images/BZ_63_638_714_1066_756.png5.26%

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

1.托育機構相關政策知曉率不夠。自2019年4月起，在國務院辦公廳《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的引領與指導下，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府及烏魯木齊市人民政府圍繞加快建立和完善嬰幼兒托育服務體系這一重點，強化政策引導和統(tǒng)籌引領，相繼出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施方案的通知》［1］，并在烏魯木齊市第十六屆人民政府第32次常務會議中提出制定《烏魯木齊市支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動政策清單》，初步建立了烏魯木齊市嬰幼兒照護服務的政策法規(guī)體系。但在本次研究中卻反映出以下問題：目前烏魯木齊市已經(jīng)投入運營的19家托育運營機構中，有16家機構表示暫未享受過優(yōu)惠政策；“托育機構需要的支持”統(tǒng)計結(jié)果顯示，其急需的政策支持有按托位補貼、房租減免、政策扶持及資金補助、提高家庭的送托意愿等。此外，在對托育機構負責人深度訪談時進一步得知，托育機構希望政府層面能盡快出臺相關政策與法規(guī)，在幫助托育機構規(guī)范發(fā)展的同時給予政策扶持，為托育服務機構紓困。上述研究結(jié)果說明，目前托育機構對3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展相關政策了解不足，因而不能結(jié)合自身實際條件積極尋求政策支持。

2.托育機構運營管理水平還需提升。研究發(fā)現(xiàn)，已運營的19家托育機構中多數(shù)托育機構屬于租房辦園，存在規(guī)模較小、僅有室內(nèi)活動場地，戶外活動只能在小區(qū)內(nèi)的公共場所開展，保健人員、安保人員配備不到位等問題。部分托育機構尚無法完全滿足托育服務機構相關資質(zhì)要求，在人均用房面積、室外活動場地、廚房用餐標準、消防安全、師資力量等方面達不到規(guī)范要求。這些機構通過工商部門以教育咨詢類公司、母嬰保健公司等形式注冊，并在此基礎上增設一些嬰幼兒教養(yǎng)功能，因其無法在相關部門登記注冊，政府也就無法按照相關規(guī)定對其運營進行監(jiān)管。

3.托育機構嬰幼兒科學照護水平有待提高。研究結(jié)果顯示，在已運營托育機構提供的服務中，提供科學膳食、早教服務占比較高，相比之下，家庭育嬰培訓、醫(yī)療護理和入戶指導服務開展較少。研究發(fā)現(xiàn)，對嬰幼兒的入戶指導尚處于探索階段，“養(yǎng)”“醫(yī)”“教”結(jié)合覆蓋率較低。

（二）建議

1.強化組織領導，優(yōu)化管理體制。3歲以下嬰幼兒的托育服務具有普惠性和公益性，最柔軟的群體理應得到最周全的照護。目前對0-3歲嬰幼兒托育國內(nèi)大部分地區(qū)強調(diào)“政府引導、家庭為主、多方參與”的發(fā)展模式［2］為進一步有效構建普惠并有質(zhì)量的嬰幼兒照護服務體系，在組織實施過程中，政府及相關職能部門應強化組織領導，最大程度地發(fā)揮政策引導作用。如以烏魯木齊市為例，要以《新疆維吾爾自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》［3］等文件為導向，科學預判人口發(fā)展趨勢，掌握烏魯木齊市適齡嬰幼兒人口規(guī)模和公益性托育機構需求數(shù)量，摸清托育服務的真實供需狀況，為未來在設施、資金、人才等方面的投入提供數(shù)據(jù)支撐，使托育資源落在有切實需求的地方；針對各區(qū)、縣的實際發(fā)展需要規(guī)劃托育服務機構規(guī)模與數(shù)量；細化落實符合烏魯木齊市托育實際的0-3歲嬰幼兒托育服務發(fā)展方案、配套規(guī)劃或者意見，明確未來發(fā)展方向。

同時，建議加大對托育機構的扶持力度，為托育機構紓困解難。一是建議給予專項補貼支持，如建設補貼、運營補貼、以獎代補等措施，鼓勵托育機構提供普惠性服務。二是建設給予貸款支持，如甄選政府出資或參股的融資擔保機構向托育機構發(fā)放優(yōu)惠利率信貸，并由財政在一定期限內(nèi)給予貼息支持。三是建議給予社會保障支持，如水電、暖氣等價格根據(jù)國家收費標準適當下調(diào)，對承租私人房產(chǎn)的機構給予房租和物業(yè)費減免補貼等［4］，以降低托育機構成本，幫助托育機構快速成長。此外，可建議政府部門結(jié)合我區(qū)條件，積極展開PPP合作模式，吸引大量社會資本投資托育機構。

2.加強托育政策解讀，落實宣傳引導。針對研究中發(fā)現(xiàn)的機構對托育政策不清晰，運營管理水平有待提升等問題，建議相關職能部門加強托育政策解讀，落實宣傳引導。

一是建議明確政策需求，加大對政策宣傳工作的統(tǒng)籌謀劃力度。相關責任部門應統(tǒng)籌推進制度體系建設，落實各級職能部門開展政策宣傳的職責，明確受眾對象，對有意開辦托育服務的機構、企業(yè)、教育集團、社區(qū)、幼兒園、婦幼保健機構等社會力量，開展針對性的宣傳引導，擴寬社會覆蓋面，及時回應市場關切，正確引導合理預期，凝聚發(fā)展共識。

二是建議明確方法路徑，全方位多角度開展教育宣傳。相關職能部門應創(chuàng)新方式方法，以喜聞樂見、通俗易懂的方式，讓社會充分知曉托育政策、內(nèi)容和要求。充分運用公益培訓、發(fā)放宣傳冊、微視頻、微講堂、手機彩鈴、廣告宣傳等方式，廣泛開展政策宣傳。落實宣傳責任制，進一步發(fā)揮烏魯木齊市市政平臺優(yōu)勢，充分利用烏魯木齊市新聞媒體矩陣擴大宣傳效果，營造良好的市場氛圍。

3.規(guī)范托育服務運行，加強市場監(jiān)管。

一是建議完善機構準入制度，加強監(jiān)管。根據(jù)烏魯木齊市托育機構經(jīng)營現(xiàn)狀，職能部門要加強注冊登記與備案管理之間的工作聯(lián)系。此外，［5］建議進一步明晰機構備案流程以及所需備案材料的出具部門，幫助機構及時、有效進行整改。同時，建議加大監(jiān)督檢查力度，加強對機構建立過程的監(jiān)管。監(jiān)管部門要依據(jù)政策規(guī)定對機構進行監(jiān)督檢查，如重點檢查機構資質(zhì)、環(huán)境設備和人員持證上崗等內(nèi)容，并基于檢查結(jié)果，建立財政獎補、稅收優(yōu)惠以及公示批評等獎懲制度。

二是建議規(guī)范托育服務價格行為。以質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及為導向［6］，引導普惠托育服務供給，綜合考慮居民收入水平、服務成本、合理利潤和結(jié)余等因素，出臺關于扶持普惠性托育服務發(fā)展的政策指導意見，將普惠性托育服務定價列入政府定價目錄中，通過市場規(guī)范普惠性托育服務價格。按照新疆維吾爾自治區(qū)、烏魯木齊市相關規(guī)定，參考浙江、深圳等地的成熟經(jīng)驗，制定出臺托育服務定價目錄，對于開設托班的幼兒園，可依據(jù)烏魯木齊市辦園成本、經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾承受能力等因素，合理確定收費標準并建立定期動態(tài)調(diào)整機制。同時，對托育機構的收費項目、標準及退費辦法以及有財政資金支持的托育機構等，建議進一步落實有關主管部門的監(jiān)督管理職責，規(guī)范托育服務市場運行。

三是建議引入第三方評估監(jiān)管機制，制定規(guī)范化的評估標準。由高校、行業(yè)協(xié)會、幼教集團等專業(yè)團隊建立科學、完善的評估指標和質(zhì)量標準，對機構進行監(jiān)督管理；設立年檢制度，定期對照護機構和從業(yè)人員予以等級評定，確保托育機構的質(zhì)量和從業(yè)人員資質(zhì)，并適時公布評估結(jié)果，不僅可以提高社會大眾對托育機構的信任度，也有助于托育機構服務質(zhì)量的提升。