國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護紅線的評估調(diào)整及管控研究
——以賀州市為例

張斌 胡清海

廣西國土資源規(guī)劃設計集團有限公司 廣西 南寧 530028

1 研究背景

2013年2月，廣西納入國家生態(tài)保護紅線劃定試點省份之一，賀州市與鳳山縣、資源縣一起開展了第一輪生態(tài)保護紅線劃定試點工作。2014年8月，賀州市成為全國28個“多規(guī)合一”的試點城市之一，依據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》（環(huán)發(fā)〔2015〕56號）和廣西陸域生態(tài)保護紅線劃定工作要求，開展了賀州市第二輪生態(tài)保護紅線的劃定工作。2019年5月，《中共中央 國務院關(guān)于關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）印發(fā)，自上而下的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建尤其是生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作全面鋪開。

本文以賀州市為例，基于國土空間規(guī)劃的基本要求，全面梳理賀州市生態(tài)環(huán)境本底特征，通過分析核驗原有生態(tài)保護紅線劃定存在的問題，開展系統(tǒng)的評估調(diào)整，為賀州市落實生態(tài)文明建設和構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系提供支撐借鑒。

2 研究內(nèi)容與技術(shù)方法

通過收集各類資料并開展矢量化處理，與賀州市現(xiàn)有生態(tài)保護紅線成果進行疊加分析，評估賀州市原生態(tài)保護紅線與生態(tài)功能要求的相符性，提出相關(guān)調(diào)整建議，確定生態(tài)保護紅線增補、扣除區(qū)域。參考資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果，結(jié)合賀州市永久基本農(nóng)田圖斑、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍、合法礦業(yè)權(quán)圖斑等矢量數(shù)據(jù)，通過現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、上下對接、邊界處理等步驟，經(jīng)論證后修改后形成研究成果，最后提出相應管控原則及措施。

3 現(xiàn)狀生態(tài)保護紅線存在的問題

3.1 部分區(qū)域性重要生態(tài)資源未能納入

結(jié)合現(xiàn)階段全市各個地區(qū)的生態(tài)保護紅線相關(guān)要求和執(zhí)行范疇，自治區(qū)級以下的自然保護區(qū)和自然保護地之外的自治區(qū)公益林、天然商品林及其他比較重要的生態(tài)資源沒有融入其中，這些生態(tài)資源作為各縣區(qū)重要的生態(tài)保護區(qū)域，對保障區(qū)域生態(tài)安全、維護生態(tài)系統(tǒng)多樣化、協(xié)調(diào)城市與鄉(xiāng)村之間氣候環(huán)境有著重要意義。尤其是區(qū)域中比較重要的濕地、水庫、河流等承擔水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護功能的生態(tài)空間沒有納入到生態(tài)保護紅線范疇內(nèi)，無法將區(qū)域生態(tài)功能的調(diào)節(jié)價值全面發(fā)揮，不利于國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間保護。

圖1 生態(tài)保護紅線評估調(diào)整研究技術(shù)路線圖

3.2 生產(chǎn)性功能與生態(tài)功能沖突問題待協(xié)調(diào)

原生態(tài)保護紅線劃定時涉及的主要基礎數(shù)據(jù)目前已發(fā)生很大改變，數(shù)據(jù)的范圍、精準度、時效性等原因?qū)е律a(chǎn)性、生活性區(qū)域與生態(tài)保護區(qū)域相互干涉，生產(chǎn)性功能與生態(tài)功能相沖突。特別是自然保護地調(diào)整優(yōu)化后，賀州市原來的自然保護地范圍有了較大變化，對生態(tài)保護紅線整體格局產(chǎn)生一定影響。此外，在政策層面，管控規(guī)則細化及變動等原因，也加劇了原生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田、人工商品林等生產(chǎn)生活性區(qū)域沖突問題[1]。

3.3 破碎化、島嶼化現(xiàn)象比較嚴重

生態(tài)保護紅線是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性要求和主體功能區(qū)域進行科學劃分，需要處理好保護與發(fā)展之間的關(guān)系，讓國土空間生態(tài)安全更加穩(wěn)固。但是，因為受到人工商品林、耕地、合法礦業(yè)權(quán)、重大線性工程項目等人為因素和自然因素等影響，部分生態(tài)保護紅線斑塊呈零星分布狀，重要斑塊之間連通理性不強，給有效保障生態(tài)系統(tǒng)的連通性和生態(tài)價值的完整性帶來一定挑戰(zhàn)。

4 生態(tài)保護紅線的評估調(diào)整原則和建議

4.1 生態(tài)保護紅線評估調(diào)整原則

科學性原則。在開展生態(tài)保護紅線評估調(diào)整時，需要以建立區(qū)域整體生態(tài)安全格局為重點，通過采用定量評估和定性判斷充分結(jié)合方式劃定生態(tài)保護紅線。結(jié)合當前生態(tài)資源環(huán)境承載能力，保證生態(tài)保護紅線布局的合理性和規(guī)范性，精準劃清界限[2]。

整體性原則。通過對自然生態(tài)環(huán)境的整體性要求分析，結(jié)合山脈、河流、植被等自然邊界以及生態(tài)廊道的連通性，盡可能保證其合理性和整體性，避免生境破碎化，實現(xiàn)跨區(qū)域之間生態(tài)保護紅線的有效連接。

協(xié)調(diào)性原則。通過建立完善的生態(tài)保護紅線工作制度和要求，在各部門的相互配合下，秉持著上下結(jié)合的要求，和永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要求相互協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟社會發(fā)展需求充分結(jié)合，科學評估調(diào)整劃定生態(tài)保護紅線。

4.2 生態(tài)保護紅線評估調(diào)整建議

了解國土空間規(guī)劃研究區(qū)生態(tài)資源本底，確定數(shù)據(jù)來源。當前，各個資源和生態(tài)系統(tǒng)保護內(nèi)容相互交叉，使得保護工作無法順利應用，影響工作效率和質(zhì)量。所以，應該結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展情況和承載力，加強調(diào)控管理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護。數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用，在生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線中，需要收集各種信息完成國土空間規(guī)劃工作，如地質(zhì)地貌、行政發(fā)展、氣象變化等，這些數(shù)據(jù)來源是國土空間規(guī)劃區(qū)域各項數(shù)據(jù)的結(jié)合，讓國土空間規(guī)劃更具針對性和規(guī)范性[3]。

在國土空間規(guī)劃中有效處理好發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系。從目前情況來說，生態(tài)保護紅線評估調(diào)整是在自然資源部門牽頭推動下，對原生態(tài)環(huán)保部門劃定的生態(tài)保護紅線進行優(yōu)化處理，而這個優(yōu)化處理在國土空間規(guī)劃中需要直面發(fā)展與保護之間的矛盾問題?，F(xiàn)階段，國家層面已經(jīng)根據(jù)各個地區(qū)實際情況和國土空間規(guī)劃中出現(xiàn)的問題，發(fā)布一系列有關(guān)生態(tài)保護紅線的指導意見，并對優(yōu)化措施進一步調(diào)整。所以，各個地區(qū)相關(guān)部門在編制國土空間規(guī)劃時，需要結(jié)合實際情況和發(fā)展要求，以生態(tài)保護紅線管護要求為重點，確定生態(tài)保護區(qū)域，把區(qū)域中比較脆弱和敏感的內(nèi)容融入到生態(tài)保護空間中。在開展國土空間規(guī)劃工作過程中，嚴格按照要求遵照各個部門工作職責，由上至下將其落實到位，有效處理國土空間規(guī)劃中發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾。

確定國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線結(jié)合路線。第一，合理選擇生態(tài)空間與生態(tài)保護結(jié)合技術(shù)。生態(tài)保護等級和保護優(yōu)先作為開展國土空間規(guī)劃工作時需要嚴格遵守的要求。生態(tài)保護等級評價的意義在于識別，重點觀察生態(tài)背后的價值和敏感性，對于比較重要的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域，需要在各種現(xiàn)代化技術(shù)和方式作用下實現(xiàn)對其科學規(guī)劃與保護，確定對應的保護范疇和標準，從而讓國土空間規(guī)劃變得更加規(guī)范和完整。第二，確定生態(tài)保護等級評價指標以及計算方式。對于等級評價指標來說，重點在于維護重要生態(tài)環(huán)境，引導生態(tài)根據(jù)空間規(guī)劃發(fā)展要求而快速發(fā)展，有效提高發(fā)展水平和效率。結(jié)合生態(tài)保護等級評價結(jié)果，建立重要生態(tài)廊道，之后以生態(tài)工程為重點進行補充處理，形成一個生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線備選區(qū)。在生態(tài)保護紅線范疇內(nèi)，需要根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嶋H情況和發(fā)展需求，從兩個維度進行拆除，疊加形成行政區(qū)。由于永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護區(qū)之間存在重疊狀況，生態(tài)保護等級規(guī)劃需要結(jié)合實際進行實施。在陸域重點生態(tài)功能區(qū)域范疇中，國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線相互結(jié)合的技術(shù)指標，涉及的種類比較多，生態(tài)保護紅線需要不斷擴大范疇，使得國土損失無法替代[4]。第三，優(yōu)化生態(tài)保護優(yōu)先評價指標和計算方式。在生態(tài)保護優(yōu)先序中，國土空間規(guī)劃利用在其中發(fā)揮著重要作用，資源安全保護對開發(fā)空間與發(fā)展有著直接影響。在各個層面上，大部分管控范疇中的生態(tài)要素，生態(tài)空間與生態(tài)保護紅線方案基本確定，在這些功能指標作用下，整個生態(tài)環(huán)境變得更加規(guī)范，但是也會由于擴散邊際效益的不斷減少，給國土空間有效邊界值確定帶來一定影響。第四，確定生態(tài)空間與生態(tài)保護紅線方案。在確定生態(tài)保護紅線邊界過程中，需要把雙評價中生態(tài)功能極重要和極敏感區(qū)脆弱區(qū)、自然保護地以及環(huán)境保護部門規(guī)劃的原生態(tài)紅線進行結(jié)合，根據(jù)各個地區(qū)耕地、永久基本農(nóng)田、建設用地等國土空間利用現(xiàn)狀情況，有效處理國土空間規(guī)劃中各種問題；之后把各個地區(qū)比較重要的生態(tài)保護區(qū)域當做生態(tài)保護紅線重點內(nèi)容，確定各個地區(qū)的生態(tài)空間，將其融入到國土空間規(guī)劃范疇中。

5 生態(tài)保護紅線后期管控及保障措施

5.1 構(gòu)建完善的生態(tài)保護紅線管控機制

明確屬地管理責任。各級黨委和政府是嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體，應將生態(tài)保護紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，履行好保護責任。各有關(guān)部門應按照責任分工，加強監(jiān)督管理，做好指導協(xié)調(diào)、日常巡護和執(zhí)法監(jiān)督，共守生態(tài)保護紅線。

強化紅線監(jiān)管。生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域要求進行管理，一經(jīng)劃定，未經(jīng)批準，不得擅自調(diào)整。生態(tài)保護紅線內(nèi)嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。加強對生態(tài)保護紅線內(nèi)的狀況進行定點和抽點監(jiān)測，掌握紅線內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況和動態(tài)變化過程，并對越線行為進行全方位的監(jiān)控

實行分類管控。根據(jù)生態(tài)保護紅線類型及功能定位，實行分類管控。充分做好與自然保護地體系構(gòu)建協(xié)調(diào)工作，根據(jù)生態(tài)保護紅線類型、各類自然保護地功能定位實行分類管控，自然保護區(qū)核心區(qū)原則禁止人為活動，其他區(qū)域限制人為活動。結(jié)合實際生態(tài)保護紅線調(diào)整情況及歷史遺留問題，合理制定管理規(guī)范。首先，加強管理機制建設，嚴格按照國家法律要求進行監(jiān)督管理。在實際工作中，樹立正確的生態(tài)保護紅線理念，按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的思想要求，及時調(diào)整生態(tài)保護紅線使用途徑，適當調(diào)整生態(tài)保護紅線標準，建立常態(tài)化的管理機制，定期將其落實，嚴格按照國家法律要求進行，如果出現(xiàn)違規(guī)違法行為，嚴肅處理，真正實現(xiàn)有案必查、違法必究。其次，優(yōu)化各級部門及政府職責，把生態(tài)保護紅線融入到國土空間規(guī)劃和政府綜合決策活動中，確定生態(tài)保護紅線在國土空間開發(fā)保護中的價值，把生態(tài)保護紅線當做制定國土空間規(guī)劃決策的依據(jù)。對于生態(tài)保護紅線，需要嚴格按照一級和二級制定要求，建立相應的管控對策，科學劃分各個地區(qū)的各級紅線要求。對于一級生態(tài)紅線來說，重點區(qū)域的生態(tài)保護地、飲用水水源保護區(qū)、生產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)域等，可以根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)域的管理要求進行控制，防止被其他因素影響或者轉(zhuǎn)變成其他用途。加強生態(tài)保護紅線相關(guān)法律政策建設，完善和生態(tài)保護紅線相關(guān)的法律體系，提高法律體系的可行性和操作性，把中央與地方充分結(jié)合，強化對生態(tài)保護紅線實施過程的有效管理。除了要制定生態(tài)保護紅線相關(guān)的法律政策之外，還要完善單行法，將兩者充分結(jié)合，實現(xiàn)對生態(tài)保護紅線的科學化管理。

5.2 采取分級管控措施

加強與自然保護地體系構(gòu)建銜接工作。國家層面正在推動建立以國家公園為主體的自然保護地體系，該體系涵蓋自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園等重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，勢必對賀州市境內(nèi)的生態(tài)格局產(chǎn)生影響。應積極主動做好與自然保護地體系構(gòu)建銜接工作，自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等范圍調(diào)整的，生態(tài)保護紅線應同步調(diào)整。

建立監(jiān)測監(jiān)管平臺。以三調(diào)成果為基礎，整合加快建立賀州市級生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，實施分層級監(jiān)管，及時接收和反饋信息，核查和處理違法行為。加強數(shù)據(jù)共享，提高生態(tài)保護紅線優(yōu)化調(diào)整成果應用。

完善環(huán)境經(jīng)濟政策。研究制定環(huán)境稅征收實施方案，用環(huán)境保護稅制解決排污企業(yè)違法成本低、守法成本高的環(huán)保不公正、不公平現(xiàn)象；研究建立排污權(quán)有償使用和排污交易管理平臺，實現(xiàn)排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易的科學、動態(tài)管理；盡快構(gòu)建綠色金融信息公開機制；建立健全綠色信貸有關(guān)制度；進一步深化環(huán)境資源價格改革機制；完善體現(xiàn)環(huán)境損害成本的資源價格政策。

開展定期評價。建立生態(tài)保護紅線跟蹤評估機制，構(gòu)建生態(tài)保護紅線跟蹤評估方法的指標體系和專家系統(tǒng)，定期組織開展生態(tài)紅線保護成效評價，從生態(tài)紅線面積、質(zhì)量和功能等方面，及時掌握姑婆山自然保護區(qū)等重點區(qū)域、縣域生態(tài)保護紅線生態(tài)功能狀況及動態(tài)變化。構(gòu)建完善的生態(tài)保護紅線評估長效機制，建立一套具有環(huán)保特色、符合實際需要、管用能使的調(diào)度、評估和考核管理制度。

嚴格監(jiān)督考核。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對領導干部自然資源離任審計作出明確部署。自然資源離任審計對推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，建立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)社會具有十分重要意義。根據(jù)實際情況，建立合理的生態(tài)紅線管護指標體系，將生態(tài)保護紅線管控作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內(nèi)容。

探索橫向生態(tài)補償機制。不同縣區(qū)之間生態(tài)保護紅線占國土面積比例差異較大，八步區(qū)、昭平縣、富川縣生態(tài)保護紅線占比較高，平桂區(qū)、鐘山縣占比較低，占比較高區(qū)域勢必會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定制約，從生態(tài)收益角度看，賀州市全域范圍均為受益群體。因此有必要探索賀州市區(qū)域內(nèi)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)有效橫向生態(tài)補償機制，努力實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化，推動各個縣區(qū)共同走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

加強社會參與。應建立健全公眾參與機制，及時準確發(fā)布生態(tài)保護紅線分布、調(diào)整、保護現(xiàn)狀等信息，保障公眾知情權(quán)，加大政策宣傳力度，引導公眾參與生態(tài)紅線保護工作，也讓生態(tài)保護紅線接受廣泛的社會監(jiān)督。一是可在生態(tài)紅線保護的行政許可工作中設置公眾參與機制。二是鼓勵、引導地方民眾參與到生態(tài)保護紅線區(qū)的日常監(jiān)督中。