政府審計、貧困縣官員政績壓力與債務風險

王善平　周鈺

關鍵詞：政府債務風險;官員政績壓力;政府審計

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217（2022）03-0113-07

一、引言

貴州省獨山縣年財政收入不足十億元人民幣，但竟負債四百億元，修建了“天下第一水司樓”的“政績工程”“形象工程”。而在獨山縣前縣委書記潘志立眼里，“脫貧攻堅費時費力，出不了成績，只有搞項目建設才能彰顯政績”?？梢?，官員錯位的政績觀和缺乏對一把手的監(jiān)督是地方政府“超負荷”舉債的重要原因。層層考核是促使地方官員努力實施脫貧攻堅的有效方式之一，其中國內生產總值（GDP）增長是實現(xiàn)貧困戶增收、擴大就業(yè)、完成脫貧攻堅任務的顯性政績，是地方官員獲得晉升、重用的重要砝碼。而任期制進一步強化了地方官員解決壓力的某些機會主義，如不顧財政壓力，設法投資一些“立竿見影”“博眼球”的項目等。如果這些工程事后不能成為增加財政收入、擴大就業(yè)的重要來源，那將使地方政府債務“雪上加霜”，甚至釀成地方政府特別是原貧困縣的債務危機，進而難以鞏固脫貧攻堅成果、促進鄉(xiāng)村振興。因此，需利用好審計監(jiān)督來有效約束官員政績壓力異化，防控政府債務風險。然而，現(xiàn)有相關研究并未對貧困縣官員政績壓力影響政府債務風險和政府審計對貧困縣政府債務風險的治理效應做系統(tǒng)的理論分析和實證檢驗。

官員之所以有政績壓力，一是因為地方官員具有“經濟人”和“政治人”雙重屬性。地方官員的“自利性”與“公仆性”交互作用，導致項目指標使用的低效率以及鄉(xiāng)村經濟社會關系的某種惡化，扭曲了資源配置。二是因為地方官員之間存在競爭與博弈。在政績競賽模式下，地方官員之間的競爭與博弈形成了某種“羊群效應”，債務增長易受到相鄰地區(qū)的影響，形成“借債可以實現(xiàn)經濟增長”的短期幻覺，卻無視長期存在的抑制效應。三是因為地方官員考核指標具有單一性和短期性?？己酥笜酥匾旼DP增長量、新項目開工量等，輕視復雜的能力建設和關乎高質量發(fā)展的評價體系構建與運用，從而加劇了官員行政行為的短期化。政府審計是國家治理的重要工具，對規(guī)范市場行為、揭示地方政府及官員的違法違規(guī)行為、防范化解地方政府債務風險能起到重要作用。有研究發(fā)現(xiàn)，地方審計機關實施的經濟責任審計處罰力度越大，地方融資平臺債務規(guī)模就越小，且增長速度越緩慢。自2013年實施大規(guī)模債務審計后，地方政府債務風險顯著下降，且政府審計強度越大，國家審計功能發(fā)揮得越好，地方政府債務風險就越低。

綜觀已有相關研究，大多從地方政府債務風險與經濟增長關系的維度來展開，很少關注貧困地區(qū)政府舉債在需求上的迫切性、獲取上的困難性和償還上的不易性，以及官員政績壓力影響政府舉債的機制與效果。有關扶貧審計的研究，主要集中在扶貧資金使用情況的合法性、經濟性、領導干部經濟責任和重大政策落實等方面，還未涉及貧困地區(qū)債務審計。為此，本文重點研究貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響及其治理效應，以期為降低官員行政代理成本，發(fā)揮政府審計的治理作用提供決策參考。

二、機理分析與研究假設

地方政府債務風險是指有債務的地方政府不能及時、足額償還到期債務本息的可能性。其主要源于債務規(guī)模過大，超過了財政的承受能力;結構不合理，債務到期日過于集中;官員過于追求政績大肆舉債，未有效使用債務資金。

（一）貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響

政治錦標賽作為淘汰賽，最終會給參賽者政績壓力。一般來自官員執(zhí)政期間有關經濟增長、財政平穩(wěn)與社會安定等方面的困難。在貧困地區(qū)，還包括貧困人口在內的就業(yè)保障、收入增長、遏制貧困發(fā)生率惡化。

零和博弈（zero-sum game）式政治升遷競爭，主要表現(xiàn)為政績競爭，政績競爭主要表現(xiàn)為經濟增長競爭。在拉動經濟增長的“三駕馬車”中，投資無疑是短期內拉動GDP、就業(yè)和稅收增長最有效的途徑，最受地方政府青睞。一方面，如果官員執(zhí)政期間未能促進地方經濟高速增長，難以改善當地的營商環(huán)境和就業(yè)環(huán)境，那么，官員的政績考核結果將不理想，很難獲得晉升機會;另一方面，地方官員想要在政治博弈中勝出，就需要快速發(fā)展經濟，突顯政績。投資是對股權性資本、債權性資金的運用，債務融資是獲取債權性資金的渠道，是地方政府籌資，進而快速發(fā)展經濟的主要源泉?！凹痈軛U”是貧困縣官員快速發(fā)展經濟、彰顯政績、獲得晉升的不二選擇。而貧困縣資源稟賦差、財政保障能力弱，再加上官員任期制的限制，新官“不理舊債”或“難理舊賬”比較盛行，因此，貧困縣官員可能會不計成本地借債。若沒有上級政府對貧困縣政府債務的嚴格管控，貧困縣政府債務風險必將“滾雪球”式地增加。鑒于以上分析，提出研究假設1。

H1 貧困縣官員政績壓力與債務風險顯著正相關。

（二）政府審計抑制貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響

政府審計受人民之托監(jiān)督政府部門，作為一種政治工具有效維護著公共利益。首先，《中華人民共和國審計法》賦予了審計機關深入審查公共資源的管理使用情況、查處官員在行政執(zhí)法中損害國家和人民利益以及失職瀆職等問題的權力。其次，國家制定了完備的地方政府債務管理制度，將地方政府債務的募集、使用和歸還等都納入了預算資金管理的范疇，使政府審計約束地方政府舉債有了權威的制度依據。再次，政府審計可以依法開展預算資金執(zhí)行情況審計、重大政策落實跟蹤審計、領導干部經濟責任審計等，監(jiān)督官員舉債行為的合法性、廉潔性和經濟性。如果官員為追求政績，在舉債時存在性質上不合法、程序上不合規(guī)、績效上表現(xiàn)差以及借債用債時行賄、受賄等，必將被審計機關依法查處。最后，審計機關出具的債務審計報告，會呈報給審計委員會、紀檢監(jiān)察機關和組織部門等，作為任用、考察地方官員的重要依據，也是預判地方經濟發(fā)展趨勢、化解政府債務風險、完善社會管理政策等方面的參考依據。近年來，政府審計為遏制地方政府債務無序擴張對經濟等方面產生的負面影響、有效防范與化解金融風險、維護市場經濟平穩(wěn)運行發(fā)揮了積極作用。

政府審計是國家治理中具有揭示、抵御及預防作用的“免疫系統(tǒng)”，即政府審計在國家治理中可以發(fā)揮預防性、保障性、建設性及調控性作用。在貧困縣債務管理方面，可從債務的“借、管、用、還”四個環(huán)節(jié)實施全過程防控。

1.政府審計通過揭示舉債用債的合法合規(guī)性，防止貧困縣債務自我膨脹和違規(guī)使用，降低政府債務風險。審計機關通過對財政預算執(zhí)行情況的審計，揭示貧困縣債務規(guī)模、償還期限、發(fā)行和使用上是否合法合規(guī)的情況，進而及時叫停不合規(guī)范的債務發(fā)行、不合規(guī)定的債務資金使用;同時，也迫使貧困縣必須特別重視債務項目的績效和對財政的貢獻，科學、高效地舉債和用債。

2.政府審計通過抵御債務資金投向政績工程，避免官員過于追求政績而舉債，降低政府債務風險。政府審計通過揭示功能發(fā)現(xiàn)債務問題后，向本級或上級審計委員會報告，若涉及違法，要移交紀檢監(jiān)察等執(zhí)法機關，以終止債務資金投向“政績工程”造成資金的浪費，規(guī)范地方官員借債行為，抑制“立竿見影”式的政績追求和融資沖動。

3.政府審計通過預防過度負債，遏制增量債務規(guī)模和優(yōu)化存量債務結構，降低政府債務風險。在此，政府審計的主要作用：一是信號傳遞機制。通過披露違法違規(guī)舉債及處罰結果，貧困縣官員會權衡債務審計對自身政績考核的影響，及時采取合理措施，有效規(guī)范舉債行為，避免受到處罰。二是協(xié)助政府劃定債務紅線機制。政府審計具有獨立性、專業(yè)性等特點，可以協(xié)助財政部門制定科學合理的債務限額和管理制度，為貧困縣債務規(guī)模劃定紅線發(fā)揮支撐作用。三是違法違規(guī)必究機制。通過審計、報告、處分和移交等程序完善官員違法違規(guī)處理流程，協(xié)助落實債務終身問責制，迫使貧困縣官員為自身利益最大化不敢盲目舉債。鑒于以上分析，提出研究假設2。

H2 政府審計能有效抑制貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響。

H2a 控制其他條件不變，審計揭示功能可以抑制貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響。

H2b 控制其他條件不變，審計抵御功能可以抑制貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響。

H2c 控制其他條件不變，審計預防功能可以抑制貧困縣官員政績壓力對債務風險的影響。

上述作用機理如圖1所示。

三、實證設計

（一）樣本選取與數據來源

選擇中部H省51個貧困縣2015—2018年的數據為研究樣本。政府性債務數據源自對各貧困縣政府官網的搜集與整理，政府審計數據來源于《中國審計年鑒》中地方審計機關的審計工作綜合情況報表，其他數據源來自《H省統(tǒng)計年鑒》《中國農村貧困監(jiān)測報告》和EPS全球統(tǒng)計數據庫等，樣本量為204。為避免異常值對研究結果造成影響，對連續(xù)變量在1%和99%的水平上進行縮尾處理。

（二）變量定義和模型設立

1.貧困縣債務風險（Risk）。國際上常規(guī)的衡量方式為負債率（地方性債務余額/地方GDP）和債務率（地方性債務余額/地方財政收入），同時也是審計署判斷債務風險的主要指標。依照舉債規(guī)模與償債能力相匹配原則，選擇各年貧困縣債務余額與貧困縣國內生產總值的比值作為模型的被解釋變量。

2.官員政績壓力（PS）。選擇GDP增長率、財政收入增長率和從業(yè)人口率作為貧困縣官員核心的“參賽指標”。將這三個指標分別與經GDP加權后的加權平均值相比較：當其小于加權平均值時，打分為1;否則，為0。三者相加即為貧困地區(qū)政府官員的壓力指數（PS），取值范圍為0～3。為了避免由此帶來的內生性問題，將滯后一期的政績壓力納入回歸方程。

3.政府審計（Audit）。已有研究主要通過構建綜合指標或直接運用審計結果作為國家審計功能的替代變量。相較于這一綜合指標，直接以審計結果反映國家審計功能的方法存在以偏概全的可能。本文根據《中國審計年鑒》中地方審計機關工作情況表數據，采用因子分析法構建政府審計綜合指標來衡量政府審計對貧困縣債務風險的總體影響，其KMO值為0.713，Bartlett球形檢驗在1%的置信水平拒絕原假設，指標權重及變量選取列于表1。對政府審計免疫功能的檢驗，采用比率法衡量政府審計揭示、抵御和預防功能。

4.控制變量。財政分權、官員晉升激勵、預算軟約束、城鎮(zhèn)化水平等因素均無法單獨對地方債務風險構成充要條件，因此，本文在控制變量上充分考慮這些因素的影響。

各變量定義見表2。

四、實證結果及分析

（一）描述性統(tǒng)計

表3是描述性統(tǒng)計結果。政府債務風險Risk的最大值為1.458，最小值為0.0431，標準差為0.176，貧困縣之間的債務風險存在差異。PS的均值和標準差分別為1.480和0.885，政績壓力整體分布較為均勻。衡量政府審計的變量之間的差異為5.871，表明各地審計投入與產出差異較大。

（二）回歸分析

表4報告了貧困縣官員政績壓力與債務風險之間的關系，列（1）為混合回歸模型，列（2）為固定效應模型，官員政績壓力（PS）的系數都大于0，而且在統(tǒng)計上具有較好的顯著性，表明貧困縣官員政績壓力與債務風險之間存在顯著的正相關關系。據此假設1得到驗證。

表5中列（1）反映的是政府審計對貧困縣債務風險的總體影響，關注政府審計和政績壓力變量交互項（Audit×PS）的系數。交互項系數為-0.008且在5%的水平上顯著為負，表明政府審計對政績壓力引起的貧困地區(qū)債務風險具有顯著抑制作用，政府審計總體抑制效應顯著，從而假設2得以驗證。

為檢驗審計免疫系統(tǒng)功能，采用比率法來衡量政府審計揭示、抵御和預防功能。為了控制地區(qū)之間審計投入的差異，衡量各審計功能時充分考慮被審計單位的數量。表5的列（2）～列（4）分別列示了審計免疫系統(tǒng)揭示、抵御和預防功能對貧困地區(qū)債務的治理效果，將Audit替換為AUD1、AUD2、AUD3分別與PS構建AUD1×PS、AUD2×PS、AUD3×PS代入回歸方程中，可知列（2）、列（4）的系數顯著為負，表明政府審計通過披露審計中的違規(guī)問題、提出審計建議，避免了官員因政績壓力造成盲目融資，有效約束了貧困地區(qū)政府的發(fā)債行為，降低債務風險。但列（3）抵御功能結果并不顯著，可能的原因是政府審計產生的震懾作用并未起到實際效果。

（三）進一步分析

1.財政分權、金融發(fā)展對貧困縣債務風險的影響。財政分權程度直接影響地方財政收支情況，財政分權程度的高低關乎地方建設所需資金是自有資金還是需要借債。地區(qū)金融發(fā)展水平關乎當地政府能否借到資金、是否會陷入債務風險。從財政分權程度看，在財政分權程度大的地區(qū)，資金缺口較大，會對貧困縣債務風險產生顯著影響。以《H省縣域金融競爭力評價報告》中關于縣域金融競爭力的排名進行分組回歸分析（見表6），實證結果表明，僅在金融發(fā)展落后的地區(qū)，官員政績壓力才會顯著影響政府債務，而在金融發(fā)展較好的地區(qū)，其影響更弱。

2.地區(qū)異質性。相較于非集中連片特困山區(qū)，集中連片特困山區(qū)可用于快速發(fā)展經濟、貧困戶增收的資源更匱乏，貧困戶住房更差，交通等基礎設施更落后。因此，官員政績壓力更大，為政績而違法違規(guī)舉債用債的欲望更強，政府審計更應關注其債務風險。從表7的分組回歸分析結果可知，僅在集中連片特困山區(qū)官員政績壓力顯著影響債務風險，政府審計也僅在集中連片特困山區(qū)發(fā)揮顯著的治理作用，而在非集中連片特困山區(qū)并不顯著。

（四）穩(wěn)健性檢驗

1.工具變量法。財政轉移支付由于公共池問題和預算軟約束的存在，可能引發(fā)地方政府的道德風險，進而導致政府債務的增加。為了控制影響債務風險的其他相關變量，選擇上一期的地方轉移支付收入作為工具變量進行檢驗。根據Heckman兩階段回歸結果可知，貧困縣官員政績壓力與政府債務風險仍顯著正相關。

2.替換貧困縣債務風險的衡量指標。為了避免計量方式不同造成實證結果的偏誤，選用債務率納入回歸模型中再次檢驗。結果顯示，模型（1）中官員政績壓力PS的系數仍顯著為正，模型（2）中交乘項Audit×PS的系數仍顯著為負，表明實證結論的可靠性。

3.改變政府審計的衡量方式。審計查出違規(guī)金額可以有效反映政府審計的監(jiān)督力度，同時，為消除各地區(qū)異質性帶來的公共支出規(guī)模、政府審計特征等差異影響，選擇審計查出違規(guī)金額與公共支出總額的比值衡量政府審計。結果顯示，政府審計對官員政績壓力影響的政府債務風險仍具有顯著抑制作用，說明本研究結果具有穩(wěn)健性。

五、實證結論與政策建議

以上研究表明：（1）貧困縣官員政績壓力與政府債務風險顯著正相關，尤其在金融競爭力弱、財政分權程度大的地區(qū)。（2）總體上，政府審計有助于抑制貧困縣官員政績壓力對政府債務風險的影響。政府審計的揭示、預防功能作用顯著，但政府審計的抵御功能不顯著，可能的原因是地方官員的舉債行為還沒有得到有效控制。（3）相較于非集中連片特困山區(qū)，僅在集中連片特困山區(qū)官員政績壓力顯著增加政府債務風險，且政府審計可以有效抑制這種影響。

基于以上結論，為助力實施“鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”戰(zhàn)略，提出如下政策建議：（1）構建和運用有關政府債務的“數智審計”。政府審計要發(fā)揮更全面、專業(yè)的監(jiān)管和咨詢作用，不僅要強化重大政策執(zhí)行審計、領導干部經濟責任審計，緊盯債務“借、管、用、還”四個環(huán)節(jié)的合法性、經濟性，而且要節(jié)約審計資源，提高審計工作的質量和效率，做到既避免重復審計，又不讓審計監(jiān)督有“死角”。這就需要多單位、多項目地協(xié)同合作，加速大數據審計智能化的發(fā)展，進一步提升政府審計的治理功能，抑制地方官員的機會主義和舉債沖動。（2）系統(tǒng)改進官員績效考核制度，促使官員在經濟高質量發(fā)展、社會健康穩(wěn)定、有效保護和利用生態(tài)資源等方面取得更優(yōu)的綜合成績，破解政府官員對政府債務的“濫用”和“怕用”難題，夯實民生福祉，引導地方官員合理追求政績。（3）科學合理地利用政府債務的杠桿作用，為助力實施“鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”戰(zhàn)略，一要用好財政資金對債務資金的牽引作用，二要激勵金融機構讓普惠金融真正惠及農民（特別是易返貧戶）發(fā)展特色農業(yè)和規(guī)模農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。