基于政策文本語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析的粵滬蘇浙科技創(chuàng)新政策比較研究*

潘申彪 陳淇

（浙江工業(yè)大學(xué)）

一、引言

2018年下半年以來(lái)，廣東、江蘇、上海等發(fā)達(dá)省市紛紛出臺(tái)科技創(chuàng)新政策升級(jí)版，旨在進(jìn)一步推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置，激發(fā)創(chuàng)新主體的活力和自主創(chuàng)新能力，完善區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。廣東的“科技創(chuàng)新12條”，著眼于科技體制機(jī)制改革的全面深化，有效激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，以實(shí)現(xiàn)“在構(gòu)建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、形成全面開(kāi)放新格局、營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”。上海的“科技改革25條”圍繞著建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心這一目標(biāo)，從打通科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的通道、激發(fā)和調(diào)動(dòng)“人”的創(chuàng)造活力和動(dòng)力、處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系等方面做出了系統(tǒng)謀劃。江蘇的科技新政圍繞科技體制機(jī)制改革推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的提出了30條政策措施。這些陸續(xù)出臺(tái)的科技新政，不僅反映了各發(fā)達(dá)省市創(chuàng)新發(fā)展的新思維、新動(dòng)向，也反映了即將推動(dòng)落實(shí)的新任務(wù)、新模式，為浙江深化推進(jìn)落實(shí)“科技新政50條”，提供有價(jià)值的借鑒參考。

二、文本語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析與文本篩選

（一）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析與文本語(yǔ)義分析法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法通過(guò)分析網(wǎng)絡(luò)中相關(guān)行為者之間的關(guān)聯(lián)，或通過(guò)這些關(guān)聯(lián)傳遞的信息、資源、責(zé)任和權(quán)力等來(lái)分析行為者之間的相互影響。利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的基本思路，通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行分詞處理和詞頻分析處理，能夠挖掘政策文本中隱含的關(guān)鍵信息，在此基礎(chǔ)上再利用語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析將這些關(guān)鍵信息串聯(lián)并結(jié)構(gòu)化、可視化，有利于更好地把握政策體系間的深層關(guān)系，分析政策體系各構(gòu)成部分對(duì)政策目標(biāo)的影響和作用，為改進(jìn)政策有效供給、提升政策效果提供依據(jù)。

本文運(yùn)用文本語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析法，對(duì)廣東、上海、江蘇、浙江四省市科技創(chuàng)新政策進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，通過(guò)可視化語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖展示了四省市科技創(chuàng)新政策制定者、政策實(shí)施對(duì)象、協(xié)同部門(mén)之間的關(guān)系，比較浙江與三省市在科技政策供給及推進(jìn)實(shí)施中存在的差距與不足，為完善有關(guān)政策供給和實(shí)施舉措，推動(dòng)科技新政落地和出成效提供改進(jìn)思路。

（二）政策文本篩選

本文以2018年7月到2020年12月期間粵蘇滬浙“科技新政”的核心政策文件為基礎(chǔ)，并以到2020年底前各省市出臺(tái)實(shí)施、與科技創(chuàng)新密切相關(guān)的地方性法規(guī)與政府規(guī)章、省市政府或其辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件和省級(jí)有關(guān)部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件等作為分析對(duì)象，包括條例、規(guī)定、意見(jiàn)、辦法、細(xì)則、規(guī)劃、方案、通知等不同政策類(lèi)型文本。在認(rèn)真梳理和研讀后，篩選出創(chuàng)新政策文本131份，并按類(lèi)型進(jìn)行歸類(lèi)比較其效力，如下表1所示。政策文本資料主要來(lái)源于四省市的人民政府公報(bào)、省（市）人民政府官網(wǎng)、發(fā)展和改革委員會(huì)、科技廳（科委）等有關(guān)部門(mén)的官網(wǎng)。

表1 2018-2020粵蘇滬浙三省一市科技部門(mén)出臺(tái)政策情況

三、四省市創(chuàng)新政策文本語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

（一）四省市創(chuàng)新政策供給情況

根據(jù)表1，從出臺(tái)科技創(chuàng)新政策文件數(shù)量上看，四省市出臺(tái)的創(chuàng)新政策文件平均為32.3個(gè)。除江蘇（26個(gè)）外，其余省份政策文件數(shù)都在均值附近，較為接近。其中，浙江為31個(gè)略低于四省平均數(shù)，應(yīng)該說(shuō)，浙江出臺(tái)政策支持創(chuàng)新發(fā)展的力度不比其余省市低。并且從出臺(tái)政策的類(lèi)型上看，涵蓋了從地方性法規(guī)、到政府規(guī)章到省市政府的行政規(guī)范性文件和部門(mén)的規(guī)范性文件，并采取了多種形式，這表明四省市在實(shí)施科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略上有較為完整的政策支持體系。

但在政策類(lèi)型分布上，浙江的政策分布與廣東和上海存在明顯差異。一是廣東和上海兩省市供給的效力高的政策法規(guī)—條例和政府規(guī)章分別為2個(gè)和3個(gè)，浙江僅為1個(gè)，如表1中的第二和第三列所示。二是在可操作性更高的創(chuàng)新政策數(shù)量上，廣東和上海也比浙江要多。表1中由省級(jí)職能部門(mén)出臺(tái)的意見(jiàn)、辦法、方案、細(xì)則、規(guī)范、指引、規(guī)劃(計(jì)劃)、通知等規(guī)范性文件數(shù)量，廣東和上海分別是26個(gè)和25個(gè)，比浙江的多約五分之一。采用法規(guī)效力較高的創(chuàng)新政策，落實(shí)推進(jìn)的障礙相對(duì)小一些，便于在推進(jìn)落實(shí)中抓貫徹、抓落地；而出臺(tái)可操作性更高的政策則便于政策落實(shí)出成效。

（二）政策文本的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

科技政策關(guān)鍵詞及關(guān)聯(lián)詞的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖呈現(xiàn)了由相關(guān)職能部門(mén)和工作核心內(nèi)容構(gòu)成的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，反映的內(nèi)容既有政策核心內(nèi)容的關(guān)聯(lián)、多部門(mén)間的協(xié)調(diào)，也有政策實(shí)施的路徑，即對(duì)政策內(nèi)容的具體執(zhí)行。各關(guān)鍵詞、關(guān)聯(lián)詞所代表節(jié)點(diǎn)之間的連線(xiàn)越多，表明該詞語(yǔ)越是居于網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)位置，在政策網(wǎng)絡(luò)中的地位和作用越重要。

利用ROST—CM 6.0分析軟件，本文對(duì)所收集的131個(gè)政策文本的標(biāo)題、關(guān)鍵詞、發(fā)文單位等文本內(nèi)容進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，利用發(fā)文單位、關(guān)鍵詞和關(guān)聯(lián)詞之間所形成的“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖”來(lái)分析科技創(chuàng)新政策實(shí)施網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)（見(jiàn)圖1），并比較浙江與其余發(fā)達(dá)省市存在的差距與不足。

圖1 三省一市科技政策關(guān)鍵詞及關(guān)聯(lián)詞語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖

一是從語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖來(lái)看，各省市“省科技廳（市科委）”和相關(guān)職能部門(mén)，如發(fā)改委、經(jīng)信廳（委）等處于創(chuàng)新政策網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)位置，并且都與?。ㄊ校┪?、?。ㄊ校┱苯雨P(guān)聯(lián)，表明各省市黨委和政府的重視和支持是科技政策有效實(shí)施的基礎(chǔ)，有效的科技政策供給服務(wù)離不開(kāi)科技、發(fā)改、工商、財(cái)稅等職能部門(mén)的配合協(xié)同。省級(jí)科技職能部門(mén)在?。ㄊ校h委和政府領(lǐng)導(dǎo)下制定和出臺(tái)科技創(chuàng)新政策，并在政策的系統(tǒng)推進(jìn)中發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用。但從創(chuàng)新政策實(shí)施網(wǎng)絡(luò)來(lái)看，上海、廣東和江蘇的政策實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中協(xié)同部門(mén)較多，網(wǎng)絡(luò)交叉明顯，創(chuàng)新政策推進(jìn)落實(shí)的責(zé)任相對(duì)分散化，而浙江政策實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中協(xié)同部門(mén)網(wǎng)絡(luò)交叉相對(duì)較少，責(zé)任相對(duì)集中。這在一定程度上可能影響創(chuàng)新政策目標(biāo)任務(wù)分解傳遞和協(xié)同推進(jìn)落實(shí)。

二是語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖反映四省市科技創(chuàng)新政策目標(biāo)定位與各地的區(qū)位發(fā)展定位密切相關(guān)。改革科技管理體制，打造良好創(chuàng)新環(huán)境、引育創(chuàng)新人才、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，是各省市創(chuàng)新政策目標(biāo)的契合點(diǎn)。但各政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)區(qū)域間的創(chuàng)新政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新優(yōu)化涉及甚少。上海、江蘇和浙江，作為長(zhǎng)三角的核心省市，在區(qū)域創(chuàng)新要素互補(bǔ)、創(chuàng)新人才集聚、高新產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展上存在較大空間。堅(jiān)持區(qū)域開(kāi)放創(chuàng)新，應(yīng)是浙江建設(shè)“產(chǎn)學(xué)研用金，才政介美云”的科技創(chuàng)新生態(tài)體系的重要內(nèi)容，應(yīng)主動(dòng)對(duì)接創(chuàng)新資源更有優(yōu)勢(shì)的上海、江蘇等省份，推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域創(chuàng)新合作，破解創(chuàng)新資源和條件約束。

三是通過(guò)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)反映的核心詞和關(guān)聯(lián)詞及聚類(lèi)分析，四省市科技政策均涵蓋了科研項(xiàng)目、創(chuàng)新平臺(tái)、資金、創(chuàng)新人才和創(chuàng)新環(huán)境等創(chuàng)新資源要素方面的內(nèi)容，但實(shí)施重點(diǎn)存在差異。上海突出提升創(chuàng)新策源能力的要求，科技管理體制機(jī)制改革和政策支持圍繞有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)展開(kāi)。廣東突出對(duì)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，并以十大戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群和十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群為抓手，要構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。江蘇突出的是在科技資源統(tǒng)籌與有效配置上的深入改革與探索，發(fā)揮其科教人才、國(guó)有企業(yè)等優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。這三個(gè)省市科技政策實(shí)施選擇的重點(diǎn)，給浙江建設(shè)適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系提供了借鑒思路，即要提升在諸如若干優(yōu)勢(shì)技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新策源能力，將科技創(chuàng)新的成效最終落地到相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)上，要激發(fā)創(chuàng)新人才的創(chuàng)造力和活力，發(fā)揮好包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的廣大科技企業(yè)創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力。

四、對(duì)策建議

根據(jù)上述分析，要提升浙江科技創(chuàng)新政策實(shí)施成效，需要在以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)和完善：

（1）完善創(chuàng)新政策供給，提高政策實(shí)施精準(zhǔn)度。一方面，要進(jìn)一步理順由各部門(mén)條線(xiàn)歸屬的科技創(chuàng)新政策之間的關(guān)系，優(yōu)化科技創(chuàng)新政策、制度的供給體系，形成政策組合的合力和制度保障的支撐。特別是，通過(guò)改革明確部門(mén)的主要職責(zé)和銜接界面，減少科技管理和服務(wù)的職能交叉，暢通政策責(zé)任分解落實(shí)機(jī)制渠道，為創(chuàng)新政策落地落實(shí)提供保障。另一方面，要提高創(chuàng)新政策應(yīng)用的可操作性和精準(zhǔn)度。在涉企科技政策制定和實(shí)施中，要將向各類(lèi)代表性科技企業(yè)征求政策修改意見(jiàn)，作為不可或缺的重要環(huán)節(jié)，為科技創(chuàng)新精準(zhǔn)施策夯實(shí)基礎(chǔ)。

（2）加快區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)，構(gòu)建科技開(kāi)放合作新格局。浙江應(yīng)圍繞構(gòu)建“十聯(lián)動(dòng)”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，打造高水平創(chuàng)新型省份，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，緊密對(duì)接上海全球科創(chuàng)中心建設(shè)，加強(qiáng)在重大科技創(chuàng)新基地、高端科研創(chuàng)新平臺(tái)等合作，推動(dòng)在重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，共建共享高質(zhì)量的長(zhǎng)三角協(xié)同創(chuàng)新共同體，發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新要素互補(bǔ)和高新產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢(shì)，提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。

（3）多措并舉齊抓共管，提高政策落實(shí)力度。一是利用效力高的法規(guī)、政策落實(shí)推進(jìn)障礙少的特點(diǎn)，以落實(shí)2021年新修訂的《科技進(jìn)步法》為契機(jī)，加強(qiáng)省內(nèi)科技立法，特別是修訂浙江的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》，并以此為牽引提高科技法規(guī)、政策的效力，強(qiáng)化落實(shí)。二是通過(guò)加大對(duì)科技創(chuàng)新政法規(guī)、政策執(zhí)行情況的檢查、督查和政策審計(jì)等手段抓貫徹、抓落地，提升政策執(zhí)行力。