江蘇高職院校章程制定與實施情況的調(diào)查研究

姚延芹

（江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學院，江蘇 常州 213147）

黨的十八屆三中全會、十九屆三中與四中全會后，我國國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化水平倍受關(guān)注，作為國家治理現(xiàn)代化體系重要組成部分的高校治理現(xiàn)代化也始終熱度不減?？v觀國際高等教育，眾多優(yōu)秀高校通過章程明確了學?；局贫?，設(shè)計了學校管理結(jié)構(gòu)與規(guī)則，規(guī)范了學校教育、科研、社會服務(wù)和文化傳承等活動，有效推進了學校管理的民主化、法治化、科學化、制度化、規(guī)范化、程序化與高效化。我國本科院校于2011年11 月，正式啟動現(xiàn)代高校章程建設(shè)；于2015 年底前，基本完成了章程制定工作，率先實現(xiàn)“一校一章程”。高職院校作為高等教育中重要的一種類型，在2015 年之后也迅速刮起了一股“建章”“立憲”風潮，但各地區(qū)、各院校制定章程的進程和水平還不盡相同。黨的十九屆四中全會更加重視制度建設(shè)和國家治理體系建設(shè)，意識到“制度的生命力在于執(zhí)行，制度執(zhí)行越有力，國家治理就越有效”。因此，本文以江蘇省為例，不僅調(diào)研和梳理省內(nèi)高職院校章程的制定情況，而且重點關(guān)注省內(nèi)高職院校章程的實施與運行情況，以期為高職院校以章程建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)推進治理現(xiàn)代化研究提供調(diào)研基礎(chǔ)。

一、江蘇省高職院校章程制定情況調(diào)研

在章程制定的部署和推進上，江蘇省高職院校幾乎與省內(nèi)本科院校同步，大部分院校在2015 年底前完成了章程制定的法定程序。其過程一般可概述：校內(nèi)制定章程草案→校內(nèi)、外廣泛征求意見→校內(nèi)修改（大多是反復、幾輪修改）→職代會討論通過（少量修訂）→黨委會討論通過（少量修訂）→上級主管部門審核→章程定稿，最終經(jīng)由教育廳核準，向社會發(fā)布。完成如此環(huán)環(huán)相扣、嚴謹嚴肅的一套程序，一般需要半年以上的時間。江蘇省現(xiàn)有67 所公辦高職高專院校，其中49 所，超73%的比例，已在2015 年底前，經(jīng)江蘇省教育廳分三批核準、發(fā)布了院校章程（見表1）。隨后兩三年間，另外18所公辦高職高專院校，23 所社會力量辦學的高職高專院校也陸續(xù)制定出各校章程。據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，江蘇省所有高職高專院校均在2018 年底前完成、核準了章程，在江蘇省高等教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了完全意義上的“一校一章程”。

表1 江蘇省2015 年完成章程核準的高職院校

二、江蘇省高職院校章程實施情況調(diào)研

完成章程制定，意味著江蘇高職院校開啟了現(xiàn)代大學治理體制的序幕。但各高職院校是否能依章程自主辦學，實現(xiàn)高職院校各項管理職能，履行高職院校各項公共職能，關(guān)鍵還在于能否將經(jīng)學校、政府和社會等各方力量精心制定的章程付諸實踐。

為更好了解江蘇省高職院校章程的實施與運行情況，課題組從對章程的認識和宣貫、學校治理制度的架構(gòu)、治理職能的運行、治理效果的評價以及治理文化的形成等方面設(shè)計問卷并調(diào)查。從2017 年5 月起，陸續(xù)對江蘇省內(nèi)60 余所高職院校發(fā)放問卷累計三百余份。截至2018 年底，回收有效問卷267 份，其中來自蘇南高職院校154 份、蘇中28 份、蘇北85 份；來自中層以上領(lǐng)導210 份，普通老師57 份。通過數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)江蘇省高職院校章程實施情況整體趨好，地區(qū)差異不明顯。

（一）學校管理人員對章程掌握程度較高

調(diào)查顯示，對章程不了解、不太了解教職工有22%，中層以上干部僅有5%。說明江蘇省高職院校在章程制定過程中以及章程制定完成后，對教職員工，特別是中層以上干部開展了各種學習和宣貫活動，大部分中層以上干部已經(jīng)對學校章程有了較為系統(tǒng)和深入地掌握，如圖1 所示。管理人員對章程有較好重視和了解，將為章程落地奠定良好基礎(chǔ)。

圖1 教職工對章程的認識情況

（二）學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)均較完善

由于樣本學校主要集中在公辦院校，調(diào)查的高職院校均嚴格執(zhí)行了“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的領(lǐng)導體制。并且對各學校黨委會、院長會以及二級學院黨政聯(lián)席會的召開頻次、議事規(guī)則調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各?！包h委領(lǐng)導、校長負責”的領(lǐng)導架構(gòu)、體制程序都較規(guī)范。調(diào)查對象認為學校主要領(lǐng)導制度議事規(guī)則不嚴肅、不清晰的比例均在5%以下，可見江蘇高職院校領(lǐng)導體制上做到了嚴明、規(guī)范，如圖2 所示。

圖2 校內(nèi)決策主要議事規(guī)則

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各學校均按照章程規(guī)定在校內(nèi)設(shè)置了落實“教授治學”的學術(shù)委員會等組織，落實“民主管理”的教職工代表大會等制度，落實“社會參與”的理事會（董事會）等機構(gòu)，如圖3 所示。也就是說，江蘇高職院校在章程建設(shè)和實施深入推進過程中，已初步搭建出較完善的現(xiàn)代大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但這些組織和制度運行的成熟度和滿意度還不高。

圖3 對學術(shù)委員會的評價

對學術(shù)委員會的滿意度調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有9%的調(diào)查對象對學術(shù)委員會運行表示一般甚至不太滿意。深入分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)查院校中85%的是由學院領(lǐng)導兼任學術(shù)委員會主任，這與學術(shù)委員會旨在減少行政干預，倡導教授治學、學術(shù)自由的初衷有悖，如圖4 所示。另外，被調(diào)查學校認為有待改進的地方，還較集中反映在學術(shù)委員會在指導高層次人才引進和培養(yǎng)、審議專業(yè)設(shè)置和調(diào)整方案等工作上，缺少相關(guān)配套決議制度，實際話語權(quán)較少等方面，如圖5 所示。

圖4 學術(shù)委員會負責人

圖5 對學術(shù)委員會具體履責的評價

對教職工代表大會、理事會（董事會）的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有21%的人對教代會以及45%的人對理事會（董事會）一般甚至不太滿意（如圖6、圖7 所示）。說明各學校雖然已具備“民主管理”“社會參與”的相關(guān)認識，相關(guān)組織也基本建設(shè)到位，但實際運行和操作還處在摸索當中，訪談中一些相關(guān)領(lǐng)導干部反映，學?！懊裰鞴芾怼薄吧鐣⑴c”的規(guī)定動作都有，但還存在形式主義之嫌，相關(guān)實施細則、實際成效、評價與反饋機制等方面還存在諸多不足，提升空間較大。

圖6 對教代會作用的評價

圖7 對理事會（董事會）作用的評價

（三）學校章程運行的監(jiān)督機制還不健全

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，76%的調(diào)查對象認為學校章程運行監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置比較合理、合理，11%的認為不合理，甚至沒有設(shè)置章程運行監(jiān)督機構(gòu)，如圖8 所示。為深入了解江蘇高職院校章程運行的監(jiān)督機制，課題組成員與調(diào)查學校進行了隨機訪談，發(fā)現(xiàn)大部分認為設(shè)置比較合理、合理的章程運行監(jiān)督部門也還不是系統(tǒng)、專門的部門，實際上往往是在章程核準、頒布后，根據(jù)學校工作安排牽頭校內(nèi)部門設(shè)置或推進制度“廢改立”的校辦、黨辦或者質(zhì)量辦、組織部等職能部門。因此，江蘇省高職院校普通缺少系統(tǒng)、專門的章程運行監(jiān)督力量，相關(guān)監(jiān)督機制普遍缺位，章程運行在各個學校呈自主狀態(tài)。

圖8 章程運行監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置

（四）學校章程雷同或相似比重較大

仔細查閱已核準、公布的江蘇高職院校的章程，發(fā)現(xiàn)各個學校章程中除了少數(shù)個性化條款，如?；铡⑿Ｓ?、校風、校慶日以及校園文化等內(nèi)容具有各校明顯特色外，幾十所學校章程的格式體例、構(gòu)成要件都十分相似，雷同的地方較多。課題組的另一篇成果中，選取首批核準的三所高職院校的章程內(nèi)容進行逐條比較，發(fā)現(xiàn)大致70%以上的條目及內(nèi)容雷同或相似（見表2）。

表2 江蘇三所高職院校章程體例、條款情況一覽表

三、調(diào)研結(jié)論與反思

（一）江蘇高職院校章程制定水平整體較高

江蘇省教育廳作為政府主管部門對大學章程制定工作高度重視，近年來抓得緊、布置快、指導細。2013 年9 月，江蘇省教育廳開辦了全省高校章程建設(shè)首次培訓班，進行了章程與現(xiàn)代大學制度建設(shè)的理論引領(lǐng)，部署了全省高校的章程工作，要求各高校制訂方案，明確時間、路線，全面啟動全省高校章程建設(shè)工作。2014 年11月，江蘇省教育廳在收到首批高校章程送審稿后，組織省高校章程核準委員會成員逐一審閱、修改，就發(fā)現(xiàn)的普遍問題專門發(fā)通知指導，列舉出章程必備內(nèi)容的清單和有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章涉及章程內(nèi)容的規(guī)范表述，供各高校學習和運用，為章程制定高效、規(guī)范開展進行了重要、明確而具體的指導。2015 年4 月，江蘇省隆重召開高校章程建設(shè)推進會暨新聞發(fā)布會，正式發(fā)布首批15 所省屬高校章程，并總結(jié)交流省內(nèi)高校章程制定、核準工作經(jīng)驗，再次有力助推省內(nèi)高校章程制定進程。隨后多個場合，江蘇省教育廳都再次強調(diào)了在全面依法治國、全面從嚴治黨背景下，積極推進依法治校的重要意義，強調(diào)要把法治思維和法治方式貫穿辦學治校全過程。重點要求省內(nèi)高校以制定大學章程為抓手，加快完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動現(xiàn)代大學制度建設(shè)。政府部門強有力的推進，有效保障了江蘇省高校（含高職院校）在章程制定上效率高、程序全、體系完善和表述規(guī)范，整體質(zhì)量和水平較高。

（二）江蘇高職院校以章程為統(tǒng)籌改善了學校內(nèi)部治理體系

近十年來，江蘇高職教育的主要發(fā)展訴求已從規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向為內(nèi)涵發(fā)展。各學校，特別是示范校、骨干校迫切期望建立科學、完善的現(xiàn)代大學制度，不斷提升學校辦學治校水平。以制定、實施章程為抓手，正是江蘇省高職院校通向全面依法治校大門的一把金鑰匙。首先，各校制定的章程需要通過教育廳核準才能公布、實施，意味著制定章程不能閉門造車，需要梳理并符合國內(nèi)法律法規(guī)、黨的教育方針，保證了學校的正確的辦學方向和定位。其次，章程制定需要厘清黨政職權(quán)以及學校與政府、社會的關(guān)系，要求堅持和完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，實行“三重一大”決策制度，要求建立完善的學術(shù)委員會、教職工代表大會和理事會等制度，保證了學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度的日益完善、科學、民主。再次，各校章程需要的創(chuàng)新與個性化的章節(jié)主要集中在校訓、?；铡⑿Ｆ?、校歌、校慶日的規(guī)定上，以及各校辦學理念、管理思想、人才培養(yǎng)模式、教學模式、質(zhì)量保障體系等“軟實力”的凝練上，推動了學校多年特色與文化傳承上的總結(jié)、提升。最后，也是以前學校治理中較容易淡化的一點，即章程中明確了師生權(quán)益的保障機制，不僅強化了教職工對校內(nèi)職工代表大會、工會會員代表大會等職能作用的認識，而且明確建立教師申訴、學生申訴處理委員會等機構(gòu)，保證了學校更加尊重和注意保護師生正當權(quán)益，依法依規(guī)處理師生申訴和各類糾紛，為學?？沙掷m(xù)發(fā)展做好了重要的人力資源保障?？梢哉f，江蘇省高職院校通過章程建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)，一定程度上實現(xiàn)了理論、實踐層面治理水平的提升。

（三）以章程建設(shè)推進江蘇高職院?，F(xiàn)代化治理進入深水區(qū)

在制定章程的環(huán)節(jié)中，江蘇各高職院校在政府部門的指導下交出了較理想的答卷。但到章程實施和運行階段，即章程文本后階段，由于“千校千面”的校際差別很大，以及章程涉及的方方面面十分復雜，教育主管部門自上而下的“統(tǒng)一指導、有效指揮”的經(jīng)驗做法將難以繼續(xù)發(fā)揮作用。目前，江蘇高職院校實施和運行章程處于自發(fā)狀態(tài)，缺少監(jiān)督，也沒有外在的推進壓力。有些法治基礎(chǔ)較好的學校以章程為統(tǒng)領(lǐng)，著力完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度，逐步完善學術(shù)委員會、教職工代表大會和理事會等制度，最終努力構(gòu)建依法依規(guī)、科學民主決策機制的現(xiàn)代大學治理體系。而有些法治基礎(chǔ)還較薄弱的學校，即使制定好了較科學的章程文本，但由于觀念落后以及各種各樣的現(xiàn)實困難，將制定好的章程束之高閣，任由制度的惰性蔓延，決策、管理水平較落后。為表彰深入推進依法治校的先進單位，同時總結(jié)和推廣以章程為統(tǒng)領(lǐng)，有效推進依法治校的成功經(jīng)驗，江蘇省教育廳于2018 年4 月開啟了“依法治校改革試點校”的培育工作。期望2018-2020 年期間培育出20 個左右依法治校改革試點校，為全省摸索出認真落實全面依法治國要求，深化依法治校改革實踐，以章程為統(tǒng)領(lǐng)加快現(xiàn)代大學制度建設(shè)的可復制、可推廣的經(jīng)驗。因此，可以預計江蘇高職院校以章程建設(shè)為統(tǒng)籌，進入依法治校新紀元，還需要大概三五年時間。

（四）優(yōu)秀的高職院校章程將中國特色、職教特色與校本特色有機統(tǒng)一

現(xiàn)代大學章程建設(shè)是源于西方現(xiàn)代大學治理，對規(guī)范高校辦學宗旨、教育形式、內(nèi)部管理體制、經(jīng)費來源、財產(chǎn)和財務(wù)制度、專業(yè)設(shè)置、教師學術(shù)權(quán)力和師生利益保障等重大問題起到定方向、促規(guī)范的作用。我國高校從2011 年起開始研究、借鑒國外高校章程建設(shè)，通過多年研究和實踐發(fā)現(xiàn)，由于西方私立大學發(fā)展十分成熟，特別強調(diào)學術(shù)自治的西方大學的章程重點是明晰高校內(nèi)部、外部權(quán)責劃分與制衡機制，對學校內(nèi)部董事權(quán)利、行政權(quán)利、學術(shù)權(quán)利的邊界，學校與政府、社會權(quán)益的邊界往往成為各校章程制定的重中之重。而中國的國情決定了，中國高校章程對各種權(quán)利邊界的劃分與制衡機制的設(shè)計上的自主權(quán)限較小，學校更多是考慮如何結(jié)合校內(nèi)實際情況來落實和執(zhí)行上級規(guī)定。如前所述，江蘇教育廳給各學校章程制定的指導性通知中就明確了有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章涉及章程內(nèi)容的規(guī)范表述，其中就明確了黨委領(lǐng)導下的校長負責制關(guān)系、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系、師生員工的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系等。這是中國傳統(tǒng)文化與國情需要下的中國高校章程特色，也是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)高職院校中章程格式化條款多，相似或雷同內(nèi)容多的主要原因。但高等職業(yè)教育作為離行業(yè)、離市場最近的高等教育，最鮮明的特色理應(yīng)體現(xiàn)在社會主義辦學方向下，產(chǎn)教融合、校企合作辦學模式的探索和實踐上，諸如舉辦混合所有制二級學院、共同構(gòu)建職教集團、共建資源共享的校企園區(qū)等。今后，優(yōu)秀的高職院校章程也必定是將中國特色、職教特色與校本特色有機統(tǒng)一的成功示范。