廣西耕地撂荒成因與治理對策建議

譚賢杰 覃軍福 廖金秀 郭小強(qiáng) 石達(dá)金 時成俏

摘要：【目的】保障糧食安全，探討解決耕地撂荒的對策，為耕地撂荒的治理提供思路和參考?！痉椒ā扛鶕?jù)前期廣西耕地撂荒現(xiàn)況，分析耕地撂荒原因，提出解決耕地撂荒的對策與建議?！窘Y(jié)果】調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前廣西耕地撂荒的主要原因是：耕地生產(chǎn)條件較差;生產(chǎn)成本高，經(jīng)濟(jì)效益低;勞動力嚴(yán)重流失;耕地、水利設(shè)施破壞;扶貧村整體搬遷;土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善和生產(chǎn)主體經(jīng)營管理不善等?！窘ㄗh】通過加強(qiáng)耕地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善耕作條件，提高種糧經(jīng)濟(jì)效益，提高農(nóng)民種植積極性，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，以降低勞動強(qiáng)度，提高生產(chǎn)效率，加強(qiáng)科技應(yīng)用，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；a(chǎn)，大力培育新型經(jīng)營主體，提高經(jīng)營主體的競爭力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支撐，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督，建立撂荒懲責(zé)機(jī)制等措施，對耕地撂荒進(jìn)行綜合治理。

關(guān)鍵詞：耕地;撂荒;原因;治理;對策

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識號：A 文章編號：1003-4374（2022）01-0065-06

Causes and Countermeasures of Abandoned Farmland in Guangxi

Tan Xian-jie 1， Qin Jun-fu 2， Liao Jin-xiu 1， Guo Xiao-qiang 3， Shi Da-jin1， Shi Cheng-qiao1

（1.Institute of Maize， Guangxi Academy of Agricultural Sciences， Nanning， Guangxi 530007， China;

2.Division of Seed Industry Management，Department of Agriculture and Rural Affairs of Guangxi zhuang Autonomous Region， Nanning， Guangxi 530021， China; 3.Guangxi Seed Management Station， Nanning， Guangxi 530022， China）

Abstract： 【Objective】 To ensure food security， explore the countermeasures to solve abandoned farmland， and provide ideas and reference for the management of farmland abandonment. 【Method】 According to the investigation of farmland abandonment in Guangxi， the causes of farmland abandonment were analyzed and the countermeasures were put forward. 【Result】 The main reasons of abandoned farmland in Guangxi are as follows： poor production conditions of farmland; high production cost and low economic benefit; severe loss of labor force; damage of farmland and water conservancy facilities; overall relocation of poverty alleviation villages; imperfect land transfer mechanism and deficient production subject management and so on . 【Suggestion】 The comprehensive management of abandoned farmland can be carried out by strengthening the construction of farmland infrastructure， improviug farming conditions，increasing the economic benefits of gain growing，encouraging farmers planting motivation，improving the level of agricultural mechanization to reduce rabour intensity，euhaning produectiving， increasing the application of science and technology， advancing the mechanism of land transfer， promoting the intensive and large-scale production of agriculture， vigorously cultivating new business entities and improving their competitueness，strengthening the service system and prouiding support for agricultural production，enhancing rurul infrastructure and supervision of infrastructure projects， and establishing the punishment and accountability mechanism of abandoned farmland.

Key words： farmland， abandoned， reason， management， countermeasure

糧食是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)民對耕地的依賴程度逐步降低，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，各地不同程度地出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象。特別是近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與外出務(wù)工，農(nóng)村耕地撂荒面積快速增加，撂荒問題日益嚴(yán)峻。耕地撂荒激化了土地資源稀缺與糧食安全需要之間的矛盾，對糧食安全和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面造成了巨大影響。

從歷史來看，耕地撂荒是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口城鎮(zhèn)化過程中帶來的現(xiàn)象，在發(fā)達(dá)國家的北美、歐洲、日本等國家地區(qū)，甚至在發(fā)展中國家的越南、印度和菲律賓等，自20世紀(jì)后期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化持續(xù)提高，導(dǎo)致了許多土地出現(xiàn)退耕的現(xiàn)象，持續(xù)發(fā)生至今。[1-3]我國自1978年實(shí)行改革開放以來，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，此期間出現(xiàn)過 3次農(nóng)地棄耕現(xiàn)象，且最后一次耕地撂荒的程度最嚴(yán)重，涉及范圍也最大。[4]郭保等[5]報道1994年北海市耕地丟荒面積2104.9 hm2，占耕地面積的2.64%，全年因丟荒造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4000萬元以上，丟荒原因主要有轉(zhuǎn)產(chǎn)、低產(chǎn)、征地不用和修路影響引起。針對撂荒原因，Benayas等[6]

對世界多個國家成因歸納主要有以下幾個方面：

①城鎮(zhèn)化和城市工業(yè)化的不斷發(fā)展使農(nóng)村勞動力大量外出導(dǎo)致農(nóng)村勞動力減少;②土地質(zhì)量較差，耕地投入過大（化肥、農(nóng)藥、人力等），而農(nóng)作物價格較低，耕地基本沒有經(jīng)濟(jì)效益;③農(nóng)業(yè)相關(guān)政策的調(diào)整;④土地制度的改革;⑤農(nóng)業(yè)技術(shù)的不斷提高。

廣西是一個有5000多萬人口的大?。▍^(qū)），人口多、資源匱乏，糧食安全問題嚴(yán)峻，大量耕地撂荒有悖于國家“十分珍惜，合理利用土地”的原則，也不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對耕地撂荒的原因進(jìn)行調(diào)查研究并提出相關(guān)的對策建議解決撂荒問題，既有利于保障廣西糧食安全，又符合我國可持續(xù)發(fā)展的國策，對廣西農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著重要意義。從前期的調(diào)查來看，廣西撂荒原因與前人結(jié)論有重合之處。本文就廣西糧食生產(chǎn)和生豬工作專班對廣西土地撂荒情況及特點(diǎn)的調(diào)查進(jìn)行歸納，分析土地撂荒原因、探討解決土地撂荒的對策，為廣西解決耕地撂荒提供理論支持和技術(shù)參考。

1 廣西耕地撂荒現(xiàn)況

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2019年廣西撂荒地情況調(diào)查匯總表見表1，2019年廣西全區(qū)耕地撂荒面積25480.8 hm2，占耕地總面積的0.61%，撂荒地中，旱地占撂荒地面積的56.75%，水田占撂荒地面積的43.25%。在廣西14個地市中，以面積計(jì)，南寧市撂荒地面積最大，達(dá)5775.0 hm2，其次為百色市，為4966.8 hm2;以比例計(jì)，則北海市撂荒地比例最高，撂荒地面積占耕地面積的2.46%，其次為欽州市，為1.33%。

2 耕地撂荒形成的原因

2.1 耕地生產(chǎn)條件較差，易旱易澇，收成不保障

旱地、易澇田和邊緣、偏遠(yuǎn)地塊是撂荒耕地主要區(qū)域。一是水利設(shè)施不完善，無水源的旱地，由于農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，漏水滲水，甚至完全失去了灌排功能，農(nóng)戶耕種只能“靠天吃飯”，無法灌溉而撂荒。二是沼澤地和易澇地，沼澤地多位于山?jīng)_、谷底、塘邊，土地冷涼，作物多生長不良;易澇地多位于河邊、溪邊，易受內(nèi)澇和外淹成災(zāi)，作物難生長或收成不保，農(nóng)民不愿種植。三是交通不便的村邊、山邊、林邊和國境邊界等偏遠(yuǎn)耕地，這些土地地勢不平，地塊零星、分散，機(jī)械難進(jìn)，不但種收不便，而且還易受鼠、鳥、獸害，收成不保障，農(nóng)民選擇了撂荒。由于生產(chǎn)條件差，此類耕地難于流轉(zhuǎn)，往往也是農(nóng)民首先選擇撂荒的地塊。據(jù)調(diào)查顯示，此類耕地占撂荒總面積的50%以上。

2.2 生產(chǎn)成本高，經(jīng)濟(jì)效益低，機(jī)械化水平較低，勞動強(qiáng)度大

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本主要受農(nóng)資、勞力和機(jī)械化生產(chǎn)水平影響。近年來，農(nóng)資價格高昂、勞動力價格飆升，使得種植收益低下，甚至出現(xiàn)虧本。據(jù)內(nèi)部調(diào)查顯示，以水稻種植為例，平均單產(chǎn)450kg/667 m2左右，按每千克2.4元計(jì)算，每667 m2產(chǎn)值僅1080元，除去肥料、農(nóng)藥等支出，收入約只有500元。以甘蔗種植為例，按糖價格5000元/噸計(jì)，種植甘蔗每667 m2生產(chǎn)成本為2340元，而產(chǎn)值只有2350元，利潤極為微薄。機(jī)械化水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響主要表現(xiàn)在生產(chǎn)效率與勞動強(qiáng)度上，提高機(jī)械化水平可降低生產(chǎn)成本。山區(qū)的耕地由于地形復(fù)雜、交通不便、地塊破碎等原因，適用機(jī)械少，農(nóng)業(yè)機(jī)械化困難，播種、除草、澆水、施肥、收獲全靠人工，勞動強(qiáng)度大，農(nóng)民寧可打雜工，花錢買糧食，也不愿種糧。此外，由于糧作經(jīng)濟(jì)效益低，勞動強(qiáng)度大，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長，環(huán)境不斷改善，種植糧食夠家庭一年吃即可，不愿多種，導(dǎo)致了耕地的季節(jié)性撂荒。

2.3 農(nóng)村大量人口外出務(wù)工，青壯勞動力嚴(yán)重流失

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，農(nóng)村居民工資性收入逐漸取代種植收入成為農(nóng)村勞動力的收入來源，農(nóng)業(yè)種植規(guī)模小，收益低，外出務(wù)工的收益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，有知識、有技術(shù)、思維活躍、年富力強(qiáng)的青壯年紛紛進(jìn)入城市就業(yè)，“棄耕務(wù)工”“棄田經(jīng)商”成為很多農(nóng)民的首選，農(nóng)村人口加速流出，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“勞力荒”“空巢老人”“留守婦女”“留守兒童”等成普遍現(xiàn)象。這種青壯年大量外出務(wù)工現(xiàn)象以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差的縣份尤甚，典型如天等縣，每年都有13萬多人外出務(wù)工，占全縣人口近三成以上。城市集中了教育、交通、人居環(huán)境等優(yōu)質(zhì)資源，很多農(nóng)民為了使子女得到更好的教育和生活條件，舉家進(jìn)城打工，讓子女也跟著進(jìn)城學(xué)習(xí)、生活，不愿再耕種。調(diào)查顯示，現(xiàn)區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力80%以上多為60歲以上老人，基本上不能勝任繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴(yán)重缺乏。大量勞力進(jìn)城后，基本由留守的老人、婦女與兒童耕作，受精力限制擇優(yōu)良地塊耕種，稍差劣地塊則任由撂荒，經(jīng)營也逐漸從精細(xì)化耕作轉(zhuǎn)變?yōu)榇址攀焦芾?，水田由雙季稻改為單季稻。農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象由 2000年左右開始的個別零星現(xiàn)象發(fā)展至今已成為普遍現(xiàn)象。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目延宕和破壞耕地的水利設(shè)施導(dǎo)致耕地撂荒

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對土地的需求劇增，城建、公路、鐵路和工業(yè)園區(qū)建設(shè)蓬勃開展。調(diào)查顯示，全區(qū)各地建設(shè)項(xiàng)目或多或少存在破壞耕地、破壞水利基礎(chǔ)設(shè)施和圈而未用等造成耕地撂荒現(xiàn)象。一是項(xiàng)目建設(shè)延宕，土地征用后項(xiàng)目遲遲不能正常建設(shè)，造成耕地撂荒。各地在興辦開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)中，占用耕地出現(xiàn)了多占少用，占而不用，造成土地閑置撂荒。如平果市太平鎮(zhèn)縣道758沿線有耕地由于項(xiàng)目遲遲未啟動而撂荒。二是項(xiàng)目建設(shè)中沒有處理好毗鄰耕地的排灌渠道，形成排灌困難，影響耕作導(dǎo)致撂荒。如賓陽縣新橋鎮(zhèn)民范村因道路建設(shè)阻塞排水，導(dǎo)致道路沿線的耕地?zé)o法耕種而撂荒。大新縣堪圩鄉(xiāng)明仕村五個（村）屯的地塊由于縣道X532建設(shè)損壞水利渠道，造成水源短缺，無法耕種而撂荒。三是由于土地整理項(xiàng)目和耕地占補(bǔ)平衡建設(shè)破壞耕地地表土壤、植被造成耕地劣化不能耕種而撂荒。如崇左市部分雙高基地項(xiàng)目、“小并大”項(xiàng)目由于資金、群眾不配合等種種情況造成拖延，建設(shè)擾動、開挖破壞原地貌，使原地表土壤、植被遭到破壞，而不能耕種而導(dǎo)致撂荒。

2.5 扶貧村整體搬遷后耕地丟荒、撂荒

異地搬遷扶貧也是當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作中非常重要的一項(xiàng)，許多農(nóng)村深度貧困的地區(qū)大多處于深山之中，這些村屯交通不便，土地貧瘠，資源貧乏，嚴(yán)重阻礙貧困農(nóng)民實(shí)現(xiàn)脫貧致富，所以國家針對這部分農(nóng)村地區(qū)開展了異地搬遷扶貧工作。在農(nóng)村異地扶貧搬遷后，由于人員已經(jīng)遷出，原村所屬耕地隨即棄耕撂荒。如龍州縣上金鄉(xiāng)中山村的隴門屯、隴布屯、企鳥屯三個自然屯，這些屯屬于邊遠(yuǎn)山區(qū)地帶，由于處于深山閉塞區(qū)，2017年涉及的三個屯所有農(nóng)戶已搬遷至上金鄉(xiāng)古城安置點(diǎn)，其山里土地離安置點(diǎn)較遠(yuǎn)，土地貧瘠、交通不便，大多農(nóng)戶搬遷后在安置點(diǎn)找到新的工作或全家外出務(wù)工，從而導(dǎo)致土地撂荒。

2.6 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，未能有效盤活撂荒耕地

一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系尚未完善。由于土地流轉(zhuǎn)是近年來的新生制度，從管理部門到農(nóng)民認(rèn)識皆不足，其市場體系尚待完善。土地流轉(zhuǎn)比較自發(fā)、無序、隨意，流轉(zhuǎn)效率低。二是部分群眾對流轉(zhuǎn)政策理解不到位，守地思想仍然存在，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在很大顧慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后，會破壞原有土地界址、引起權(quán)屬糾紛，甚至誤解會被國家收回承包經(jīng)營權(quán)，即使家庭人員已外出務(wù)工、經(jīng)商或無勞力耕種的情況下也寧愿撂荒也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)則還不夠健全，未能實(shí)施土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。部分土地流轉(zhuǎn)無書面協(xié)議，或內(nèi)容過于簡單，或權(quán)責(zé)不清，或未經(jīng)管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證，等等，出現(xiàn)糾紛則難以解決，耕地經(jīng)營權(quán)未能及時厘清而撂荒。四是對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機(jī)制不夠完善。地方政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和介入不到位，部分地方政府則介入過深，職責(zé)不清，在流轉(zhuǎn)后發(fā)生糾紛、扯皮，形成耕地處于撂荒狀態(tài)。

2.7 土地流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)主體經(jīng)營管理不善造成撂荒

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，在國家政策鼓勵引導(dǎo)下，新型經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)已成為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營趨勢。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種地大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體使各地市土地流轉(zhuǎn)面積逐漸增加，由于產(chǎn)品價格、市場定位和管理水平等原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨市場和自然雙重風(fēng)險，特別是在農(nóng)產(chǎn)品價格低，勞力價格劇升的大形勢下，這些生產(chǎn)主體不能正常營利，部分土地流轉(zhuǎn)后不少面臨發(fā)展乏力甚至虧損局面。

一方面是經(jīng)營主體由于資源不足、管理不善等原因造成經(jīng)營性撂荒。另一方面是土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營主體由于租金高、經(jīng)營成本高、利潤低、市場方向錯誤等原因虧損而無法再繼續(xù)經(jīng)營，部分業(yè)主以撂荒作為重新議價手段或一走了之最終導(dǎo)致撂荒。這種情形下，政府往往介入處理無非是尋求新承包經(jīng)營者或?qū)⑼恋貧w還回農(nóng)戶，兩者由于牽涉多方利益或地界分割不清往往耗時長久，導(dǎo)致土地持續(xù)撂荒。

3 耕地撂荒治理的對策與建議

撂荒是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程發(fā)生的現(xiàn)象，其產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)、社會多種原因引起的綜合反應(yīng)，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)行業(yè)將會是一個長期過程[7]，解決廣西耕地撂荒和棄耕現(xiàn)象，僅采用行政手段，是難以取得理想效果的，必須綜合施策，采用全領(lǐng)域、多手段的方法因勢利導(dǎo)，以提高經(jīng)濟(jì)利益為根本，提高農(nóng)民種糧積極性;充分利用經(jīng)濟(jì)、科技與制度等方法，構(gòu)建撂荒地綜合利用、科學(xué)利用的長效機(jī)制，使稀缺寶貴的耕地資源能夠得到充分有效的利用，形成糧食的可續(xù)性生產(chǎn)局面，保障廣西糧食安全。

3.1 加強(qiáng)耕地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善耕作條件

一是完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加大提升耕地質(zhì)量資金投入，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投資，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善，重點(diǎn)對農(nóng)田灌溉的支渠、毛渠進(jìn)行維修、維護(hù)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利條件，解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題，擴(kuò)大旱澇保收耕地面積。二是著力提升中低產(chǎn)耕地質(zhì)量，優(yōu)先安排資金解決成片撂荒土地的提質(zhì)改造工程，對因土壤貧瘠、土壤肥力過低而棄耕撂荒田和中、低產(chǎn)田，通過組織發(fā)展種植綠肥、結(jié)合生態(tài)養(yǎng)殖等綜合措施來改善土壤性狀，提高土壤肥力，提升耕地質(zhì)量。三是實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，改善交通和耕作條件。針對撂荒面積較為集中的偏遠(yuǎn)山區(qū)，加大資金投入，改善交通條件和加大土地平整投入，推進(jìn)小塊并大塊，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)水、電、路網(wǎng)建設(shè)，以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)需要。

3.2 提高種糧經(jīng)濟(jì)效益，提高農(nóng)民種植積極性

一要適當(dāng)提高糧價，提高種糧經(jīng)濟(jì)效益。過去20年，社會商品價格上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動力價格上漲2倍，但糧食價格基本維持不變。通過適當(dāng)提高糧價，糧食生產(chǎn)有利潤農(nóng)民生產(chǎn)才有積極性。二要加大糧食種植補(bǔ)貼，糧食種植的單位面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于平均生產(chǎn)成本，維護(hù)種糧者合理的收益，方能調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性。建議將廣西的水稻種植補(bǔ)貼提高到4500～6000元/hm2水平，以補(bǔ)貼農(nóng)民的種糧成本。三要因地制宜發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)效益。以市場為導(dǎo)向，推廣適銷對路的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，形成區(qū)域化布局、集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益。四要加大農(nóng)民返鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持，形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓更多農(nóng)村勞動力就地就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、耕作“兩不誤”。五要落實(shí)國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民種糧積極性，補(bǔ)貼重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，按照“誰種補(bǔ)誰，多種多補(bǔ)”原則，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民種糧的積極性。

3.3 提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，以降低勞動強(qiáng)度，提高生產(chǎn)效率

深入實(shí)施主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化推進(jìn)行動。在水稻生產(chǎn)上，加大推進(jìn)水稻生產(chǎn)全程機(jī)械化的支持力度，扶持創(chuàng)建全區(qū)水稻生產(chǎn)全程機(jī)械化示范縣和示范基地，推進(jìn)水稻生產(chǎn)育秧、插秧、烘干等環(huán)節(jié)機(jī)械化，不斷提高水稻耕、種、收綜合機(jī)械化率。在玉米生產(chǎn)上，加大適用機(jī)械開發(fā)與鑒定篩選，為山區(qū)、丘陵地區(qū)開發(fā)、鑒定適用機(jī)械，以提高玉米耕作、播種、收獲機(jī)械化水平。

3.4 加強(qiáng)科技應(yīng)用，通過科技提高生產(chǎn)效率提高經(jīng)濟(jì)效益

一是加強(qiáng)新品種、新技術(shù)應(yīng)用示范推廣，提高良種、良法應(yīng)用比例，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。二是加強(qiáng)農(nóng)技推廣體系建設(shè)，通過基層農(nóng)技推廣示范項(xiàng)目帶動新品種、新方法、新模式和新技術(shù)應(yīng)用。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員農(nóng)技指導(dǎo)時間和精力，促進(jìn)基層農(nóng)技推廣工作有效開展，遏制耕地撂荒。三是加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，大力實(shí)施“頭雁工程”、新型職業(yè)農(nóng)民培育工程、農(nóng)村青年人才孵化培育工程、“一人學(xué)一技”工程，通過辦班講學(xué)、基地領(lǐng)學(xué)、參觀見學(xué)等多種培訓(xùn)形式，扶持培養(yǎng)一批鄉(xiāng)土人才、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人等，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員技術(shù)水平。

3.5 完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；a(chǎn)

一是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺體系建設(shè)。加快建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。二是完善政策服務(wù)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，充分發(fā)揮交易流轉(zhuǎn)、信息集散、抵押融資、監(jiān)督規(guī)范四大基本功能，強(qiáng)化服務(wù)推動土地流轉(zhuǎn)。三是建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過探索多樣化的流轉(zhuǎn)形式，積極引導(dǎo)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、托管、租賃、代耕代種等方式促進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營戶集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)資源有效配置，讓土地資源得到優(yōu)化利用。

3.6 大力培育新型經(jīng)營主體，提高經(jīng)營主體的競爭力

隨著勞動力的轉(zhuǎn)移，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將會是農(nóng)村經(jīng)營主體。一是通過制定政策、激勵措施，在政策、資金、項(xiàng)目、技術(shù)、信息、服務(wù)等方面給予傾斜扶持，通過引導(dǎo)、培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、能人能手等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓真正有意愿、有資金、有技術(shù)經(jīng)營主體種植土地。二是通過人才培訓(xùn)、技術(shù)推廣、信息交流方面的傳、幫、帶作用下對新型經(jīng)營主體進(jìn)行競爭力提升，促進(jìn)新型經(jīng)營主體對土地、資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素的有效配置，提高土地利用率和經(jīng)濟(jì)效益。通過新型經(jīng)營主體培育和競爭力培養(yǎng)，解決“誰來種地、怎么種地”的問題，從根本解決耕地撂荒的問題。

3.7 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支撐

農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供科技支撐，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體保障經(jīng)濟(jì)效益，提高營運(yùn)效率和增強(qiáng)整體競爭力的重要環(huán)節(jié)和制約因素。當(dāng)前，政府可著重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)、信息咨詢、教育培訓(xùn)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)，形成完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。使生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更有效地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解決勞動力不足所導(dǎo)致的土地撂荒問題。

3.8 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)人口

城鄉(xiāng)差別是農(nóng)民流入城市的一個重要原因，導(dǎo)致了農(nóng)村人口空心化，耕地撂荒的現(xiàn)象必然大量發(fā)生。創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的環(huán)境，讓農(nóng)戶愿意留在村莊里，就增加了耕種土地的可能性，就破解了“誰來種地”的難題。一要結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”國家戰(zhàn)略和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，進(jìn)一步改善農(nóng)村人居環(huán)境、教育環(huán)境。二要結(jié)合農(nóng)村本地產(chǎn)品優(yōu)勢和土地資源特點(diǎn)，以市場需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理布局，發(fā)展“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”，做大做強(qiáng)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位。

3.9 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督，杜絕工程對耕地、水利設(shè)施破壞

一是在源頭上要做到合理規(guī)劃。涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)立足扎實(shí)的調(diào)查研究和科學(xué)的分析論證，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，嚴(yán)格控制擾動范圍，減少對水道、植被的破壞和土地擾動面積，合理規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)中施工時序，做好預(yù)案。二是項(xiàng)目建設(shè)施工過程中，建設(shè)單位要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任，切實(shí)抓好項(xiàng)目建設(shè)期水土保持工作，盡量避免對耕地、水利設(shè)施破壞。三是交通運(yùn)輸行政主管部門、水利行政主管部門和自然資源部門要進(jìn)一步深化部門之間合作，要建立基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目耕地保護(hù)監(jiān)督管理聯(lián)動機(jī)制，按照各自職責(zé)，加大事中事后監(jiān)管力度，加強(qiáng)對在建涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目耕地保護(hù)方案落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，對破壞耕地、水利設(shè)施的，要認(rèn)真查處，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法懲辦，形成耕地保護(hù)監(jiān)督管理合力，保障并實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)與耕地保護(hù)和諧、永續(xù)發(fā)展。

3.10 加強(qiáng)撂荒地調(diào)查與動態(tài)監(jiān)測，建立撂荒懲責(zé)機(jī)制

耕地撂荒關(guān)系國家糧食安全、國防安全，應(yīng)加快耕地撂荒責(zé)任懲賞制度建立與完善。一是在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的框架下，制定撂荒認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序，探索制定撂荒耕地管理政策，建立健全撂荒地監(jiān)管相關(guān)配套制度。二是建立耕地撂荒評估監(jiān)測體系，通過建立農(nóng)戶調(diào)查與遙感影像解譯結(jié)合的跟蹤調(diào)查體系，為撂荒懲責(zé)提供依據(jù)。三是嚴(yán)格考核獎懲，在落實(shí)糧食安全“黨政同責(zé)”政策下，建立土地撂荒責(zé)任迫究機(jī)制和督察制度， 通過強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實(shí)工作責(zé)任，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，實(shí)施固定時段匯報通報和網(wǎng)格化管理制度，抓好抓實(shí)撂荒耕地整治工作，對工作重視不夠、工作不力的將上報相關(guān)單位從嚴(yán)督辦約談，并嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。對無正當(dāng)理由撂荒耕地農(nóng)戶取消相關(guān)補(bǔ)貼，性質(zhì)嚴(yán)重的可取消承包經(jīng)營權(quán)。通過建立健全耕地撂荒整治長效機(jī)制，確保撂荒問題不反彈。

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