特殊工種提前退休的問題與對策

阮淵

近年來，綜合考慮中國人口結(jié)構(gòu)變化與養(yǎng)老金支付壓力，國家有關部門正積極制定延遲退休相關政策，將逆潮流而行的特殊工種提前退休制度推向?qū)擂沃?。特殊工種提前退休審批制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，當時國家出于對職工權(quán)益保護的考量，規(guī)定從事井下、高空、高溫、特別繁重或有毒有害工種的勞動者如果符合相關條件，可以提前退休。但由于社會環(huán)境的變化以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要，特殊工種提前退休審批制度逐漸顯現(xiàn)出不符合時代發(fā)展的一面，改革呼聲高漲。

根據(jù)相關規(guī)定，特殊工種是指井下與高空高溫作業(yè)、特別繁重的體力勞動以及其他會影響勞動者身體健康的有毒有害工種。按照國務院于1978年發(fā)布的104號文件，男性年滿55周歲，女性年滿45周歲，從事特殊工種累計達到規(guī)定年限的，應該提前退休。在實際的退休審批過程中，符合提前退休條件的人員在全體退休人員中的占比并不高。一方面，這說明了特殊工種提前退休審批的難點——很多申請人個人檔案記錄不全，雖然本人堅持自己擁有特殊工種從業(yè)經(jīng)歷，但原始檔案中卻沒有相關記載并無法提供輔助認定材料。另一方面，也從側(cè)面反映了我國發(fā)展模式的變遷。

新中國成立初期，我國社會生產(chǎn)力低下，科學技術水平不高，產(chǎn)業(yè)模式以勞動密集型為特征。在“大煉鋼鐵”“大辦工業(yè)”的熱潮中，人民投身工業(yè)建設的熱情高漲，一大批從事有毒有害、高空井下、繁重及高溫行業(yè)的一線工人在最苦最累的崗位上為社會主義現(xiàn)代化建設作出了巨大貢獻。特殊工種提前退休政策實施數(shù)十年來，有無數(shù)職工受益，幫助企業(yè)加速了勞動力的更新?lián)Q代。與此同時，由于審批部門在政策執(zhí)行過程中擁有自由裁量權(quán)，出現(xiàn)了一些把關不嚴的情況，催生數(shù)次變革。

1981年，國務院下發(fā)164號文件，強調(diào)對不符合條件的職工不能進行退休退職審批。1985年，為簡化審批程序，加快審批速度，勞動人事部6號文件明確將可提前退休的特殊工種審批權(quán)由勞動人事部轉(zhuǎn)移到國務院各主管部門，采取審批后備案制。1993年，由于各主管部門對審批條件的標準把握不一致，提前退休人數(shù)過快增長，類似工種在各行業(yè)、各部門間產(chǎn)生了一些攀比現(xiàn)象。勞動部印發(fā)120號文，清理和調(diào)整各部門已經(jīng)審批通過的提前退休工種，并決定對經(jīng)各主管部門審核后的提前退休工種再進行最終審批。1998年，由于部分地區(qū)與部門在特殊工種審批時仍未能嚴格把關，勞動和社會保障部發(fā)布5號明電，決定進行集中整改，在問題被解決之前暫停相關審批。1999年，勞動和社會保障部發(fā)布8號文件，再次重申提前退休政策的嚴肅性，嚴禁各種突破政策、違反規(guī)定進行提前退休的行為。對于清查中發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)辦理提前退休手續(xù)的人員，要及時進行清退，同時按規(guī)定追究涉事領導與當事人責任。

從審批人數(shù)上看，特殊工種提前退休近年來呈現(xiàn)出男性遠大于女性的情況，主要是因為男女性體力、耐力的不同導致的特殊工種從業(yè)基數(shù)差異。另外，由于女工人的法定退休年齡與特殊工種提前退休年齡都早于男性，目前已經(jīng)過了公有制企業(yè)女工的退休高峰期。從總體發(fā)展趨勢來看，近年來獲得特殊工種提前退休審批的職工人數(shù)有所減少。究其原因，主要有以下三個方面。

●下崗潮的影響

國家政策的轉(zhuǎn)變導致了20世紀90年代中后期的大規(guī)模下崗潮。在國有企業(yè)改革的陣痛中，企業(yè)的破產(chǎn)改制伴隨著工人的遣散安置，一部分當時剛剛進入特殊工種行業(yè)的職工從業(yè)時間不長，未能達到連續(xù)從業(yè)年限，不能通過提前退休審批。

●科技進步導致工種的轉(zhuǎn)變

科學技術的發(fā)展淘汰了原有的落后產(chǎn)能。以拉船接駁工為例，在造船工業(yè)不發(fā)達的時代有其存在的必要性，但隨著科學技術的發(fā)展，船只完全可以由發(fā)動機驅(qū)動行駛、由駕駛員控制入港停靠，拉船接駁工這一工種已經(jīng)被自然淘汰在歷史的長河中。以一角窺全局，特別繁重的體力勞動在目前我國所有工種中的占比已經(jīng)顯著減少。

●勞動者的職業(yè)選擇

人民綜合素質(zhì)的提高使勞動力對工作的環(huán)境與舒適度提出了更高的要求。在新中國成立初期，我國勞動人口的受教育水平普遍不高，文盲、半文盲缺乏與文字打交道的必要技能，只能進行一些以體力消耗為主的簡單勞動。自從我國制定了九年制義務教育計劃以來，每一個適齡兒童都有進入學校接受文化教育的權(quán)利，同時在工廠、農(nóng)村開設掃盲班、加強班，學習氛圍濃厚，許多因為種種原因沒能進入學校學習的工人、農(nóng)民有了第二次機會，成效十分顯著。比起先輩們，新一代的職工更愿意從事腦力勞動，也更關注職業(yè)健康，特殊工種的吸引力顯著下降。

●關于存在合理性的質(zhì)疑

近年來，我國的養(yǎng)老保障體系發(fā)生了重要變化。不同于計劃經(jīng)濟時代工人在職時為公有制企業(yè)工作、退休后由公有制企業(yè)為職工“養(yǎng)老”的模式，目前企業(yè)退休人員已經(jīng)實現(xiàn)了社會化管理，即按照屬地管理的原則，將退休人員直接納入街道（社區(qū)）進行管理和服務。勞動者在勞動年齡內(nèi)應按照規(guī)定繳納社會保險，相對應地，退休之后由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按時、足額發(fā)放養(yǎng)老金。這主要是為了減輕企業(yè)負擔、增強企業(yè)活力，啟動經(jīng)濟再次向上快速發(fā)展的引擎。但這對特殊工種提前退休政策存續(xù)的合理性提出了新的挑戰(zhàn)。

由于企業(yè)并沒有為從事特殊工種的職工額外多交社會保險，社保為這些職工支付提前退休年限內(nèi)的養(yǎng)老金就顯得有失公平。許多退休人員認為，既然勞動者在從事特殊工種的過程中為所在的企業(yè)創(chuàng)造了財富，企業(yè)作為受益方，就應該在工資待遇分配上給予回報，而不應在退休時差別對待。

●認定標準更新滯后

提前退休政策的執(zhí)行以特殊工種目錄為依據(jù)，由于目錄更新滯后，一些新興的勞動強度大、健康危害性高的工種未納入特殊工種范疇。與此同時，部分屬于特殊工種目錄內(nèi)的工種作業(yè)環(huán)境發(fā)生了變化，原本依靠大量人力來完成的工作現(xiàn)在主要由機械作業(yè)替代，勞動者只需操縱機器或者做一些輔助性工作即可，繁重程度顯著下降。雖然目前諸如手工水泥攪拌、手工大錘之類的工種已經(jīng)不再按照特殊工種崗位進行認定，但仍存在其他未及時調(diào)整的情況。

●佐證材料缺失

自改革開放以來，我國流動人口規(guī)模急速增長。大量的農(nóng)村剩余勞動力涌入城市務工，雖然戶口性質(zhì)仍然為農(nóng)民，但從事的行業(yè)卻是非農(nóng)業(yè)，他們被形象地稱呼為“農(nóng)民工”。頻繁的人口流動加大了人事檔案管理的難度，部分勞動者在高頻次的工作變動中遺失了個人檔案，也有一些企業(yè)未能及時將員工的經(jīng)歷材料歸檔，造成退休審批時特殊工種工作年限認定困難。

●單位和個人對政策的認知不足

一方面，部分勞動者對特殊工種提前退休政策缺乏足夠的認識，尤其對認定標準、審批程序存在誤解。另一方面，部分管理人員不了解特殊工種退休核準申報備案制度，未能按照要求將本公司內(nèi)涉及的特殊工種名稱、從業(yè)人員情況等向相關部門進行申報，以致影響了退休職工待遇。

●高工資補償與補充養(yǎng)老繳費制度

特殊工種危險性高，容易對身體健康造成危害。在計劃經(jīng)濟時代，國家之所以出臺提前退休政策，主要是由于當時追求平均化的“大鍋飯”無法體現(xiàn)特殊工種職工的貢獻，需要以提前退休的方式進行補償。步入社會主義市場經(jīng)濟時代后，不同崗位工資間的差距逐漸拉大，勞動者的付出應該在其工資待遇分配方面有所體現(xiàn)。一方面，企業(yè)應該支付給特殊工種勞動者比普通工種勞動者更高的工資報酬，另一方面則應該建立補充養(yǎng)老繳費制度，要求企業(yè)為從事特殊工種的工人交納補充養(yǎng)老保險，以彌補提前退休帶來的超額養(yǎng)老保險支出，保證權(quán)利義務的對等。

●實行提前退休工種目錄的動態(tài)管理

為適應激烈的市場競爭，企業(yè)進行技術更新?lián)Q代的速度非?？欤屡f工種的交替與用工環(huán)境的變化時刻都在發(fā)生。針對特殊工種目錄滯后于社會發(fā)展現(xiàn)實的情況，需要建立動態(tài)管理制度，及時考察各工種的勞動強度和從業(yè)危險程度，建立統(tǒng)一的準入標準，實事求是進行認定并公布實施。

●利用信息化手段加強電子檔案管理工作

傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案歸檔材料格式不統(tǒng)一，經(jīng)常出現(xiàn)工種從業(yè)年份記錄不全甚至檔案缺失的情況。少數(shù)職工為了享受特殊工種待遇，人為篡改檔案信息，為提前退休審批帶來難度。電子檔案具有保存方便、易于備份、監(jiān)管效率高的特點，尤其在頻繁更換工作崗位的流動人員群體的退休審核中能夠發(fā)揮巨大作用。另外，如果建立了提前退休工種的補充養(yǎng)老繳費制度，社保經(jīng)辦機構(gòu)就可以直接在社險系統(tǒng)中查詢到企業(yè)為職工按月繳納的特殊工種養(yǎng)老保險費，利用計算機自動累計計算特殊工種從業(yè)年限，從根源上杜絕檔案造假的可能，為紙質(zhì)檔案意外遺失人員的退休審批加上一道保險。

●做好與延遲退休政策的銜接

在人口老齡化的大背景下，延遲退休已經(jīng)成為必然選擇。十四五規(guī)劃中明確指出，要以小步調(diào)整為原則，科學合理地推遲法定退休年齡。提前退休政策作為退休制度的重要組成部分，將因此迎來調(diào)整。一刀切的提前退休年齡缺乏靈活性，建議探索特殊工種彈性退休的可行性，根據(jù)各工種的勞動強度與健康危害性設定系數(shù)，依據(jù)從業(yè)年限核定最長可提前退休年限，以自愿為原則辦理退休手續(xù)。

特殊工種提前退休政策實施數(shù)十年來，惠及一大批勞動者，同時也暴露出一些問題，亟須進行改革。但改革不能操之過急，必須在調(diào)研的基礎上，充分考慮國情與群眾意見，從繳納補充養(yǎng)老金、特殊工種目錄動態(tài)管理、電子檔案信息化管理等制度層面入手，有條不紊、循序漸進，才能確保改革的順利實施。

作者單位 杭州市企業(yè)退休人員管理服務中心