創(chuàng)新工作機制推動經(jīng)濟開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展

常婧

近年來，寶雞市積極探索開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理體制創(chuàng)新，對全市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理體制和運行機制等情況進行了實地調研，全面梳理了開發(fā)區(qū)（園區(qū)）運行現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析了存在問題和困難，并借鑒省外先進經(jīng)驗和做法，提出推動開發(fā)區(qū)（園區(qū)）高質量發(fā)展的參考意見。

自1992年國務院批準全市設立第一個開發(fā)區(qū)——寶雞高新區(qū)以來，全市開發(fā)區(qū)從小到大、由弱到強，成為聚集和配置先進生產(chǎn)要素的重要載體。2019年寶雞出臺《關于加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的實施意見》，為全市開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展的總體要求和功能定位做出明確導向。寶雞開發(fā)區(qū)依托產(chǎn)業(yè)、人才、信息、市場等資源優(yōu)勢，搶抓“一帶一路”建設、自貿區(qū)建設、關中平原城市群建設等重大機遇，依托絲博會、鈦博會、跨采會等國際平臺，吸引外向型產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)聚集，促進全市樞紐經(jīng)濟、門戶經(jīng)濟、流動經(jīng)濟跨越發(fā)展，成為我市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要增長極。據(jù)統(tǒng)計，8個開發(fā)區(qū)經(jīng)濟總量占全市比重為25.1%，平均增長7.4%，高于全市平均水平3.9個百分點，其中寶雞高新區(qū)和鳳翔高新區(qū)經(jīng)濟總量過百億。圍繞工業(yè)強市“1553”行動計劃，不斷優(yōu)化園區(qū)功能、強化產(chǎn)業(yè)鏈條，推動傳統(tǒng)制造業(yè)向中高端邁進，培育壯大汽車及零部件、高端裝備制造、新材料、新能源、生物醫(yī)藥、新一代信息技術、節(jié)能環(huán)保、數(shù)字創(chuàng)意等先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展總部經(jīng)濟和物流會展、研發(fā)設計、融資租賃等生產(chǎn)性服務業(yè)。

經(jīng)濟總量穩(wěn)步提升

充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集聚產(chǎn)業(yè)、人才，信息和市場資源等優(yōu)勢，通過加快基礎設施建設和加大招商引資和項目建設，吸引企業(yè)向開發(fā)區(qū)集中，開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量和質量不斷提高，經(jīng)濟活力和綜合經(jīng)濟實力穩(wěn)步提升。寶雞高新區(qū)、寶雞港務區(qū)、鳳翔高新區(qū)等開發(fā)區(qū)固定投資增速高于全市平均水平，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強大動力。

優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

按照“項目向開發(fā)區(qū)集中、要素向開發(fā)區(qū)集聚、政策向開發(fā)區(qū)傾斜”的思路，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集和輻射帶動作用，推動前沿、新興產(chǎn)業(yè)、總部企業(yè)等要素向各開發(fā)區(qū)聚集，逐步形成各具特色、功能完備的產(chǎn)業(yè)布局。寶雞高新區(qū)按照“7+6+3+1”的格局進行布局，持續(xù)做大汽車及零部件、鈦及鈦合金、高端裝備制造“三個千億級產(chǎn)業(yè)集群”，鈦及鈦合金產(chǎn)業(yè)集群列入首批國家戰(zhàn)略性新興發(fā)展工程。

創(chuàng)新驅動成效明顯

堅持以科技創(chuàng)新為引領，加快轉變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結構，轉換增長動能，設立科創(chuàng)基金和創(chuàng)投基金，培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，大力發(fā)展企業(yè)研發(fā)機構、孵化基地、公共技術平臺等科創(chuàng)載體。全市建成1個國家級創(chuàng)新型科技園區(qū)和10個省級創(chuàng)新型縣區(qū)為全市高質量發(fā)展提供了不竭動力。

管理體制逐步完善

逐步調整和理順開發(fā)區(qū)管理體制，更好的發(fā)揮引領經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域開發(fā)主力軍作用。目前，寶雞高新區(qū)、寶雞港務區(qū)由市委、市政府管理；蔡家坡經(jīng)開區(qū)等4個開發(fā)區(qū)實行市縣“雙重管理，以縣為主”的模式，黨工委書記由所在縣（區(qū)）委書記擔任；支持各開發(fā)區(qū)依法依規(guī)推進大部制改革，內設機構在優(yōu)化協(xié)同高效的原則下自行設定，實行限額管理。全面推行全員聘任制，開發(fā)區(qū)現(xiàn)有在編人員身份保留，從黨政機關、事業(yè)單位新調入開發(fā)區(qū)工作的人員，在原單位保留編制和檔案身份3年，促進各類優(yōu)秀人才向開發(fā)區(qū)流動。

優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)比重偏低，園區(qū)層次有待提升

一是產(chǎn)業(yè)布局需進一步優(yōu)化。全市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，與園區(qū)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃聯(lián)系不夠緊密，園區(qū)建設與產(chǎn)業(yè)項目入園契合度不高。二是主導產(chǎn)業(yè)不強不大。有些開發(fā)區(qū)現(xiàn)有企業(yè)層次較低，項目規(guī)模偏小，技術水平偏低，入園企業(yè)多為初級加工、原材料供應、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，大型龍頭企業(yè)和高新技術企業(yè)占比較低。三是聚集效應不夠明顯。由于經(jīng)濟水平、基礎設施等因素制約，各開發(fā)區(qū)重復招引建設了一批低端產(chǎn)能，造成區(qū)域分工不清晰，大多數(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結構雷同，且同一產(chǎn)業(yè)分散在多個園區(qū)，同類型園區(qū)之間存在同質性競爭。

制約因素依然較多，服務保障亟待加強

一是土地供應緊張。近年來，國家嚴格控制土地供應，雖然采取多種措施保障項目用地，但與開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的需求相比，土地指標緊缺、供地速度緩慢等問題仍然存在，成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素之一。二是建設資金短缺。園區(qū)基礎設施建設、征地拆遷安置及轄區(qū)社會事業(yè)保障等資金投入較大，有限的財政收入與基礎建設資金需求差距日益增大。三是債務風險加劇。受宏觀形勢以及新冠肺炎疫情影響，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，加之融資平臺有限，園區(qū)債務負擔沉重。四是承載能力有限。各類開發(fā)區(qū)基礎設施配套普遍不足，道路、供水、供氣、污水處理等基礎設施建設滯后，承載能力偏弱，園區(qū)基本服務功能和整體營商環(huán)境有待完善。

運行機制仍不順暢，主責主業(yè)不夠凸顯

一是運行機制需進一步優(yōu)化。開發(fā)區(qū)管委會作為政府派出機構，無行政主體資格，由于政府授權不足，導致開發(fā)區(qū)管委會與同級政府及相關職能部門之間對應銜接不夠順暢，運行中暴露出協(xié)調難、管理難、甚至互相推諉等一系列掣肘問題。二是權限下放不到位。政府下放給開發(fā)區(qū)管委會的經(jīng)濟管理權限不充分，管委會與各級政府相關部門經(jīng)濟權責界定不清晰，造成諸如土地儲備、項目立項、執(zhí)法檢查等工作開展困難，相關審批權仍保留在政府相關部門，導致開發(fā)區(qū)在創(chuàng)新發(fā)展，提高行政效率等方面受到限制。三是行政化傾向明顯。凡是一級政府開展的各類事務性工作或各類活動，都要求開發(fā)區(qū)一一落實。開發(fā)區(qū)為了落實上級工作安排，不得不對應上級部門設置內設機構。四是社會事務繁重。隨著園區(qū)不斷發(fā)展壯大，人口集聚，開發(fā)區(qū)內公共管理與服務需求不斷增強，大量社會事務管理影響到了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟管理等主要職能的發(fā)揮。

激勵導向性不強，內部激活挖潛不夠

一是考核評價科學性不夠、分類考核體現(xiàn)不夠突出，目標導向不夠明顯，對綜合類、工業(yè)類、農業(yè)類、旅游類等開發(fā)區(qū)考核評價特色不夠突出，現(xiàn)有考核體系還不能完全反映園區(qū)工作的特殊性。二是考核指標設置缺少差異性?？己酥笜嗽O置不夠合理，共性指標多，個性指標少，用新引進項目個數(shù)、到位資金、省級到位資金、市級利用外資等，評價量的指標多，衡量質的指標不夠，無法真實體現(xiàn)開發(fā)區(qū)招商引資質量，三是內部考核缺少競爭性。開發(fā)區(qū)對內部人員尚未建立科學合理的考核評價體系，競爭氛圍不濃，現(xiàn)有考核辦法還不能完全體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)工作的特殊性和個人的實際貢獻率。在薪酬管理上，未能實現(xiàn)“按級別定薪”向“按崗位定薪、按貢獻付薪”的轉變，拉不開差距和檔次。四是高層次人才奇缺。開發(fā)區(qū)高層次人才比重偏低，創(chuàng)新型人才總量不足，各類專業(yè)人才偏少，優(yōu)秀人才引不來、留不住的問題依然存在，人才結構與園區(qū)發(fā)展不相適應等問題較為突出。

寶雞市出臺了《關于加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的實施意見》《關于進一步發(fā)揮黨建引領作用推動開發(fā)區(qū)發(fā)展的若干意見》兩個文件，本文在深入調研的基礎上，就推動開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展提出以下對策建議。

科學規(guī)劃，分類發(fā)展

規(guī)劃引領是確保各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）高質量發(fā)展的前提基礎，也是各級各園區(qū)的普遍共識，借十四五規(guī)劃之機科學繪制全市開發(fā)區(qū)分類發(fā)展藍圖。一是育新機，主動融入國際國內雙循環(huán)。寶雞雖然是內陸欠發(fā)達地區(qū)，但仍然是西部工業(yè)重鎮(zhèn)，隨著全市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的優(yōu)化布局和港務區(qū)、綜合保稅區(qū)、陸港、空港新區(qū)的加快建設和日趨配套完善，必然打開內外貿易新格局。要搶抓新一輪西部大開發(fā)和中歐貿易新機遇，主動融入“一帶一路”，積極參與以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的發(fā)展新格局。二是布新局，科學劃分全市開發(fā)區(qū)類別。從更有利于開發(fā)區(qū)“發(fā)揮示范引領作用、推動產(chǎn)業(yè)要素集聚、明晰不同發(fā)展方向”角度出發(fā)，將全市開發(fā)區(qū)按區(qū)域和功能劃分為不同的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，實現(xiàn)錯位發(fā)展、創(chuàng)新引領、提質增效。三是抓系統(tǒng)，建立推進機制。依據(jù)分類對全市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進行重新定位，明確開發(fā)建設方向，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)門類，形成全市園區(qū)產(chǎn)業(yè)互補、錯位發(fā)展新格局。逐步整合縣（區(qū)）域內多個園區(qū)，一個縣區(qū)設一個開發(fā)區(qū)，推動“一區(qū)多園”管理模式，減少管理機構，整合優(yōu)勢資源，形成發(fā)展合力。

強化服務保障，實施分類監(jiān)管

開發(fā)區(qū)作為從事經(jīng)濟開發(fā)工作的特殊功能區(qū)，對其監(jiān)管應當有別于縣區(qū)，盡可能為其發(fā)展提供更大探索空間。一是依法行政，明確監(jiān)管事項。公開、透明、可預期的監(jiān)管既是監(jiān)管部門的工作規(guī)則，也是市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范。二是分類施策，創(chuàng)新監(jiān)管模式。推行“包容審慎監(jiān)管”，對新技術、新業(yè)態(tài)、新模式要審慎包容，在發(fā)展初期階段，要敢于“等待觀望”，為“三新企業(yè)”提供更多成長機會和更大發(fā)展空間。大力發(fā)展網(wǎng)絡監(jiān)管新模式，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術手段，監(jiān)控企業(yè)行為，建立預警機制，實施精準監(jiān)管，打消違法僥幸，減少人為干擾，約束自由裁量行為，推動監(jiān)管公平、公正、科學、高效。三是整合力量，減少重復多頭監(jiān)管。深化綜合執(zhí)法改革，按照同城只設一個執(zhí)法層級的改革要求，設置行政執(zhí)法機構，減少執(zhí)法層級。進一步完善多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，力爭達到一次執(zhí)法全面“體檢”的執(zhí)法效果，減少多頭執(zhí)法和對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾，嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，提升監(jiān)管公信力。

突出主責主業(yè)，強化分類定責

園區(qū)日常事務性工作太多，抓經(jīng)濟建設力不從心。要改變這一現(xiàn)狀，就應當進一步強化主業(yè)主責。一是明晰發(fā)展方向。從我省政策和外省經(jīng)驗做法來看，開發(fā)區(qū)的發(fā)展走向總體上有兩個方向，一個方向是去行政化，一般做法是“一加強、兩剝離”（“一加強”就是加強經(jīng)濟管理職能，“兩剝離”就是剝離社會事務管理職能和開發(fā)運營職能）。另一個方向是完全行政化，主要是一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)采取的開發(fā)區(qū)“畢業(yè)”機制，就是對高度成熟的開發(fā)區(qū)采取退出機制，完全回歸行政區(qū)。對全市開發(fā)區(qū)分類管理，對城市化程度較高，已無開發(fā)空間的地域，可適時考慮退出，比如高新區(qū)托管六鎮(zhèn)中，已經(jīng)完全城市化的鎮(zhèn)，可以逐步交由原行政區(qū)管理，并由鎮(zhèn)村管理模式調整為街道社區(qū)管理模式。二是推進分類定責。對綜合性開發(fā)區(qū)，如寶雞高新區(qū)，要把工作重心放到經(jīng)濟建設上，統(tǒng)一管理區(qū)域內企業(yè)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，充分發(fā)揮托管鎮(zhèn)政府的社會事務管理職能，推動大社區(qū)建設，同時市級部門要對高新區(qū)工作大力支持，深入推進簡政放權，為高新區(qū)發(fā)展營造氛圍；對區(qū)鎮(zhèn)融合的開發(fā)區(qū)，如蔡家坡經(jīng)開區(qū)、蟠龍黨委政府協(xié)調好區(qū)鎮(zhèn)關系，開發(fā)區(qū)側重于經(jīng)濟建設，所在鎮(zhèn)側重于社會事務；對獨立運行的開發(fā)區(qū)，如寶雞港務區(qū)、陜西太白山旅游區(qū)、法門文化景區(qū)、隴縣工業(yè)園等，按照功能定位做好經(jīng)濟開發(fā)工作，社會事務由屬地縣區(qū)政府承擔。三是厘清職責邊界。按照層級管理，對于市級管理獨立運行的開發(fā)區(qū)，如高新區(qū)和港務區(qū)，建立高新區(qū)、港務區(qū)權責清單和市級部門支持開發(fā)區(qū)發(fā)展事項清單，明確各方權利義務；對市縣雙管以縣為主的開發(fā)區(qū)，如蔡家坡經(jīng)開區(qū)、蟠龍高新區(qū)、陜西太白山旅游區(qū)、法門文化景區(qū)，由主管縣區(qū)黨委政府牽頭，一方面梳理開發(fā)區(qū)自身的權責清單，另一方面要梳理需要市、縣級部門協(xié)調支持的事項清單，同時要區(qū)分開發(fā)區(qū)與駐地鎮(zhèn)政府職責劃分，將權利責任用清單形式加以固化；對于縣上管理獨立運行的開發(fā)區(qū)，如鳳翔高新區(qū)、眉縣經(jīng)開區(qū)，由縣區(qū)黨委政府明確開發(fā)區(qū)與相關縣級部門和駐地鎮(zhèn)政府的權責關系，防止工作扯皮。

完善激勵機制，突出分類考核

把開發(fā)區(qū)與縣區(qū)和部門區(qū)分開來，實施差異化、精準化、科學化考核，完善考核評價體系，有效激發(fā)開發(fā)區(qū)發(fā)展動力，不斷提升發(fā)展水平，一是分類劃定類別等次。按照考核管理體例和開發(fā)區(qū)實際運行情況，建議將全市22個開發(fā)區(qū)按性質區(qū)分類別，與縣區(qū)和市直部門（單位）一起，組成全市年度目標責任考核的對象，按照分類實施考核，分類評定優(yōu)秀、良好、一般、較差等次。二是分類設置指標體系。將納入考核的開發(fā)區(qū)分為多個類型，分類設置個性化考核指標，并且根據(jù)不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展實際，在考核重點上各有側重。三是分類確定分值權重。要通過差異化考核指標引領各開發(fā)區(qū)揚長避短、錯位發(fā)展，比如，考核省級以上經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、省級以上高新技術開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新驅動、產(chǎn)業(yè)聚集指標分值占到總分值50%左右；考核寶雞港務區(qū)的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)聚集指標分值占到總分值50%左右；考核文化旅游類景區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)、服務質量、營銷宣傳指標分值占到總分值60%左右。

總之，新時代背景下，開發(fā)區(qū)管理體制轉型具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展所要達至的使命、實現(xiàn)的功能、做出的努力甚至是取得的成效，都需要通過開發(fā)區(qū)管理體制去實現(xiàn)。因此，體制創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)發(fā)展根本動力之一。隨著國家體制機制的改革，開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新機制也會為國家創(chuàng)新戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提供強有力的體制保障和行動支持。

（中共寶雞市委黨校）

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