鄉(xiāng)村振興視域下法治鄉(xiāng)村建設(shè)探析

張顯偉 閆文莉

摘要：法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容與題中之義。目前，我國(guó)法治鄉(xiāng)村建設(shè)面臨著治理領(lǐng)域立法供給不足、鄉(xiāng)村治理主體法治意識(shí)較淡漠、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)滯后等現(xiàn)實(shí)困境。法治鄉(xiāng)村建設(shè)要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須實(shí)施治理突破困境。需要在充分發(fā)揮基層黨組織和黨員干部先鋒帶頭作用前提下，通過(guò)實(shí)施保證鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的法制供給，提升鄉(xiāng)村治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員及農(nóng)村基層自治組織工作人員的法律思維、法治觀念和執(zhí)法能力水平，完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)等措施，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；法治鄉(xiāng)村；立法供給；法治觀念；公共法律服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2022）01-0092-06

基金項(xiàng)目：廣東海洋大學(xué)2021年人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新與法治保障研究”（121501/C21813）。

自黨的十八屆四中全會(huì)作出推進(jìn)基層治理法治化戰(zhàn)略部署以來(lái)，黨和政府大力推動(dòng)法律服務(wù)延伸至基層社會(huì)治理層面，通過(guò)體制機(jī)制建設(shè)、充實(shí)基層組織法治人才隊(duì)伍等措施，強(qiáng)化基層治理法治化，助力法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)[1]。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]25。2018年1月2日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的意見(jiàn)》正式頒行，第一次明確提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”目標(biāo)，描繪了新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。為明確法治鄉(xiāng)村的具體建設(shè)任務(wù)要求，指引鄉(xiāng)村法治建設(shè)任務(wù)落地實(shí)施，2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒行了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理要遵循農(nóng)村特點(diǎn)。2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)頒行了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，要求把法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為全面依法治國(guó)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工作來(lái)抓。這兩份規(guī)范性文件系統(tǒng)規(guī)定了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的具體領(lǐng)域和相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)。鄉(xiāng)村作為國(guó)家和社會(huì)治理最基層區(qū)域，承擔(dān)著有效治理“最后一公里”的角色，只有充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，建設(shè)好法治鄉(xiāng)村，才能保障“自治和德治”的更好實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向縱深推進(jìn)，助力鄉(xiāng)村振興目標(biāo)完成。

鄉(xiāng)村振興是全面依法治國(guó)藍(lán)圖的內(nèi)容構(gòu)成與題中之義，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的制度保障和重要支撐。法治鄉(xiāng)村建設(shè)在助力全面依法治國(guó)宏偉藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)、保障“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有效運(yùn)行、推進(jìn)農(nóng)村改革順暢運(yùn)行、有效解決鄉(xiāng)村涉農(nóng)法律問(wèn)題等方面均具有重大價(jià)值意義。

（一）法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面依法治國(guó)宏偉藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)的必然要求

黨在十八屆四中全會(huì)作出了全面依法治國(guó)戰(zhàn)略決策，并將全面依法治國(guó)戰(zhàn)略在各領(lǐng)域全面鋪開(kāi)，系統(tǒng)深化。基于我國(guó)城鄉(xiāng)法治建設(shè)水平差異明顯的現(xiàn)狀，近年來(lái)我國(guó)法治建設(shè)尤其注重向基層縱深推進(jìn)，逐漸凸顯法治在鄉(xiāng)村治理上的重要地位。近年來(lái)，我國(guó)法治鄉(xiāng)村建設(shè)較過(guò)去取得了很大成績(jī)，比較明顯的表現(xiàn)在我國(guó)鄉(xiāng)村居民法律意識(shí)有了明顯提高，尤其是鄉(xiāng)村居民的法律權(quán)利意識(shí)提升比較明顯。但囿于歷史、現(xiàn)實(shí)兩方面原因，目前我國(guó)不少鄉(xiāng)村法治發(fā)展水平還不高，與黨和政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的期待和要求相比還有較大差距。目前，我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和基層群眾自治組織工作人員依法行政的能力還不夠強(qiáng)，為群眾的法律服務(wù)意識(shí)仍需要強(qiáng)化，服務(wù)水平還要提高。在鄉(xiāng)村治理方式方面，法治還沒(méi)能成為鄉(xiāng)村治理的基本方式，個(gè)別鄉(xiāng)村對(duì)一些民間糾紛的處理往往依靠鄉(xiāng)村民間組織、宗族權(quán)威、長(zhǎng)老等，而不是付諸于公立救濟(jì)機(jī)制；糾紛處理的依據(jù)是憑借鄉(xiāng)村的風(fēng)俗習(xí)慣甚至一些“土政策”，而不是國(guó)家的法律法規(guī)。全面依法治國(guó)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治鄉(xiāng)村建設(shè)絕對(duì)不能落下。

（二）法治鄉(xiāng)村建設(shè)是“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有效運(yùn)行的保障

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是順應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)需要而提出的戰(zhàn)略決策，是黨和國(guó)家在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的偉大理論創(chuàng)新，是鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系強(qiáng)調(diào)“自治、法治、德治”三者的協(xié)同作用。關(guān)于三者間的關(guān)系，自治為基，法治為本，德治為先。因此，在三種治理方式中，“法治”起著不可或缺的固本與保障作用。實(shí)際上，要充分發(fā)揮“自治”和“德治”的作用，就必須為其提供和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和有序運(yùn)行的鄉(xiāng)村自治機(jī)制，而和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和有序運(yùn)行的自治機(jī)制恰恰需要法治予以保障。因?yàn)橹挥蟹ㄖ蔚囊?guī)范性和強(qiáng)制力，才能普遍、平等、更為有效地保護(hù)村民的權(quán)利，同時(shí)懲治破壞和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的違法行為；只有法治，才能推動(dòng)村民自治在規(guī)范化和法治化的軌道上運(yùn)行，符合法治國(guó)家建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)；也只有做好法治鄉(xiāng)村建設(shè)，才能在舊的“德治”體系逐步消解而新的“德治”體系尚未完全建立的情況下保障好“新—舊”德治體系過(guò)渡階段的穩(wěn)定，保障“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的有效運(yùn)行。

（三）法治鄉(xiāng)村建設(shè)是推動(dòng)農(nóng)村改革和解決涉農(nóng)法律問(wèn)題的迫切要求

農(nóng)村的改革和發(fā)展是黨和國(guó)家關(guān)注的大事。1982年以來(lái)，黨和國(guó)家以“中央一號(hào)文件”的形式持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)涉農(nóng)問(wèn)題的高度重視。在當(dāng)前全面依法治國(guó)的大背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正處于向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著建立國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局和社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的雙重挑戰(zhàn)[3]，需要充分發(fā)揮法治對(duì)農(nóng)業(yè)整體和各領(lǐng)域的規(guī)范引導(dǎo)作用，以法治穩(wěn)固農(nóng)業(yè)改革的基礎(chǔ)，同時(shí)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)改革的未來(lái)方向。例如，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，打擊侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，保護(hù)農(nóng)民利益均需要法治保障；推動(dòng)農(nóng)業(yè)管理體制改革創(chuàng)新，加快城鄉(xiāng)要素雙向流通和一體化建設(shè)，需要?jiǎng)?chuàng)新法治規(guī)范方式，調(diào)整法治規(guī)范結(jié)構(gòu)等。此外，農(nóng)村自然資源糾紛、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員糾紛等涉農(nóng)糾紛越來(lái)越需要通過(guò)法治渠道予以解決，需要依托法治的嚴(yán)謹(jǐn)性和專(zhuān)業(yè)性定紛止?fàn)?，維護(hù)相關(guān)涉農(nóng)權(quán)利人的合法權(quán)益。因此，著力推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是當(dāng)前農(nóng)村改革進(jìn)步和解決不斷出現(xiàn)涉農(nóng)法律問(wèn)題的迫切需要。

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的保障和支撐。但目前看來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)村法治建設(shè)還面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域立法供給水平有待提高

法治的基礎(chǔ)和前提是有法可依，法治鄉(xiāng)村建設(shè)也不例外。法治鄉(xiāng)村建設(shè)一方面要求治理鄉(xiāng)村、解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的相關(guān)法律和制度基本健全，另一方面要求相關(guān)的法律和制度是切合鄉(xiāng)村實(shí)際，是鄉(xiāng)村社會(huì)治理真正需要且科學(xué)完善的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了一系列涉及各領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1979年以來(lái)，國(guó)家制定了法律380多部、行政法規(guī)800多部、行政規(guī)章4000多部[4]。但其中涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章的數(shù)量分別僅占同期總數(shù)的4.32%、5.29%和11.25%左右[5]。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家在涉農(nóng)領(lǐng)域相繼頒布施行了多部法律、行政法規(guī)和規(guī)章，比如《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)種子法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，補(bǔ)充了農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，但目前我國(guó)涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的法律體系還不盡完整、系統(tǒng)，法律規(guī)范的內(nèi)容和領(lǐng)域與目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村土地改革等的現(xiàn)實(shí)需要相比較，還不能完全滿(mǎn)足鄉(xiāng)村治理的需要。同時(shí)，上述相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章大多涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)建設(shè)方面，除了2021年頒布和實(shí)施的涉及鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性、綜合性法律——《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，涉及鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量比較少，針對(duì)鄉(xiāng)村治理的專(zhuān)門(mén)性法律、法規(guī)、規(guī)章幾乎空白，目前與《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》相配套的實(shí)施細(xì)則或辦法也尚未出臺(tái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的立法供給未能形成嚴(yán)密周全的法律規(guī)范體系，在實(shí)施全面依法治國(guó)的新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的立法供給嚴(yán)重不足將會(huì)阻礙鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而阻礙鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)，最終阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的完成，影響社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的如期建成和中華民族偉大復(fù)興的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)法治鄉(xiāng)村必須完善有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的立法。

（二）鄉(xiāng)村治理主體法治思維、法治理念有待提升

法律和制度是靜態(tài)的，需要人來(lái)實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。即使再科學(xué)、再完善的法律和制度，如果執(zhí)行法律和制度的主體法治觀念淡薄，法律和制度也只能停留在紙面上。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理正處于新時(shí)代“三治融合”治理的嶄新階段，在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的總體布局下，“法治”在鄉(xiāng)村治理中的作用愈加凸顯，法治鄉(xiāng)村建設(shè)成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村治理主體也由單一主體向多元化主體轉(zhuǎn)變，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會(huì)、村民等主體。由于長(zhǎng)期受到傳統(tǒng)習(xí)慣思維和權(quán)力本位的影響，基層鄉(xiāng)村治理主體依法治理的理念、思維和方式還存在一定不契合法治鄉(xiāng)村建設(shè)要求的表現(xiàn)。主要有：第一，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚未完成法治政府理念和思維的轉(zhuǎn)變，在鄉(xiāng)村治理中容易出現(xiàn)行政權(quán)力的越位。第二，個(gè)別村黨組織干部未能將法治思維與黨的集中領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，影響黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村的建設(shè)成效。這主要是由于城鄉(xiāng)人口、資源等要素流動(dòng)加快，鄉(xiāng)村中大量青壯年涌入城市就業(yè)或落戶(hù)，鄉(xiāng)村中逐漸剩下留守老人和小孩，導(dǎo)致出現(xiàn)老齡化、空心化現(xiàn)象[6]。因而使得部分村黨組織出現(xiàn)青黃不接、后繼無(wú)人的情況，再加上人才吸引機(jī)制的缺乏，也留不住外來(lái)年輕、有才干的年輕黨員干部，進(jìn)一步加劇了村黨組織有文化、有作為的年輕干部匱乏程度，導(dǎo)致部分村黨組織干部年齡偏大，學(xué)習(xí)法治理念和法治思維的能力不強(qiáng)，未能將黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)融合，影響黨在法治鄉(xiāng)村治理中領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。第三，部分村委會(huì)成員法治觀念不強(qiáng)，依法治村的能力不足。有的村委會(huì)成員受教育程度不高，不少村委會(huì)成員目前還沒(méi)有法學(xué)教育和法律實(shí)務(wù)背景，在鄉(xiāng)村治理和為鄉(xiāng)村民眾提供服務(wù)方面往往依靠感情、親情、人情，不善于運(yùn)用現(xiàn)代法治手段進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，在依法治鄉(xiāng)、依法治村方面能力還不足。第四，部分村民法治意識(shí)和法治思維比較淡薄，參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性不高。由于農(nóng)村長(zhǎng)期受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的影響，鄉(xiāng)村治理主體法治觀念和法治思維的缺乏，在很大程度上不利于法治鄉(xiāng)村的有效建設(shè)。

（三）鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)相對(duì)滯后

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)各地開(kāi)始積極推行和實(shí)施公共法律服務(wù)，包括建立公共法律服務(wù)工作站、設(shè)置公共法律服務(wù)工作室等。由于城市區(qū)域人、財(cái)、物比較集中，所以城市區(qū)域的公共法律服務(wù)設(shè)施比較完善，但鄉(xiāng)村地區(qū)由于歷史原因，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)一直滯后于城市，成為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的弱項(xiàng)。具體而言：第一，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供應(yīng)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)基本上是由基層司法局派駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的，提供的主體比較單一。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)融合的加快，鄉(xiāng)村地區(qū)的法律糾紛或矛盾不再是存在于單一的婚姻家庭、民間借貸糾紛等領(lǐng)域而是向土地征遷糾紛、自然資源所有權(quán)使用權(quán)確權(quán)糾紛等復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性程度都比較高的法律糾紛轉(zhuǎn)變，需要法律水平較高和行動(dòng)能力較強(qiáng)的法律從業(yè)者解決。但基層司法所或基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)中的從業(yè)人員在法律水平上往往不能勝任前述的法律服務(wù)需要，使得鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供應(yīng)跟不上現(xiàn)實(shí)法律需要的增長(zhǎng)。第二，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)資金配置不到位。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)需要當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣裾?cái)政資金的投入予以保障，但現(xiàn)實(shí)中當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣裾捎诜N種原因而未能充分投入相應(yīng)的財(cái)政保障資金，導(dǎo)致進(jìn)行公共法律服務(wù)的人員無(wú)法得到足夠的物質(zhì)保障或者律師無(wú)法得到基本反映其市場(chǎng)價(jià)值的報(bào)酬，挫傷了相關(guān)人員提供公共法律服務(wù)的積極性。第三，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的質(zhì)量好不好、水平到不到位，需要一個(gè)有效運(yùn)行的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系予以評(píng)估。然而，很多地方的鄉(xiāng)村法律服務(wù)尚未建立質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，無(wú)法有效的監(jiān)督鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的實(shí)際效果，也就難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并予以改進(jìn)。

筆者建議通過(guò)采取如下舉措為法治鄉(xiāng)村建設(shè)掃除障礙，為法治鄉(xiāng)村早日實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

（一）強(qiáng)化黨對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對(duì)法治建設(shè)的引領(lǐng)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面推行以來(lái)，鄉(xiāng)村各家各戶(hù)自主生產(chǎn)、自主經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)鄉(xiāng)村居民集體觀念培養(yǎng)作用有限。而法治鄉(xiāng)村建設(shè)的根基和主體是鄉(xiāng)村居民，在這種情況下，要推進(jìn)新時(shí)代法治建設(shè)在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的有效開(kāi)展，充分激發(fā)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的活力，必須堅(jiān)持黨對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。這是因?yàn)椤包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[2]16。我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有黨能夠凝聚全國(guó)人民的民心，集中力量辦大事、辦成事、辦好事，也只有黨才可以帶領(lǐng)人民謀幸福。對(duì)此，基于社會(huì)主義法治建設(shè)與黨的指導(dǎo)思想目標(biāo)的一致性[7]，加強(qiáng)新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須充分發(fā)揮基層黨組織和黨員干部的引領(lǐng)作用。因而，為確保法治鄉(xiāng)村建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下突破困境、穩(wěn)步推進(jìn)，取得預(yù)期成效，必須加強(qiáng)黨對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。第一，需要充實(shí)鄉(xiāng)村黨組織干部隊(duì)伍?？陀^來(lái)看，目前我國(guó)城鄉(xiāng)差別是客觀存在的，鄉(xiāng)村對(duì)人才的吸引力遠(yuǎn)不如城市，導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的法治鄉(xiāng)村建設(shè)面臨著人才不足的現(xiàn)實(shí)。為克服這一障礙需要政府出臺(tái)吸引并留住優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村和基層服務(wù)的具體政策和規(guī)范性文件，為鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力提供人才資源。各基層黨組織要切實(shí)拿出有力的人才吸引措施，為基層黨組織注入新鮮“血液”，保證基層黨組織的人員供給，強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。第二，需要確保鄉(xiāng)村黨組織和廣大黨員干部能夠充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，更好地引導(dǎo)和帶動(dòng)廣大鄉(xiāng)村居民參與新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)。總體而言，我國(guó)鄉(xiāng)村黨組織和廣大黨員干部能夠較好發(fā)揮引領(lǐng)作用。但是個(gè)別鄉(xiāng)村依舊存在部分黨員干部未能按照黨中央的要求在落實(shí)法治鄉(xiāng)村建設(shè)中有效地發(fā)揮作用，對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)不利。因此，這些鄉(xiāng)村黨員干部要切實(shí)認(rèn)識(shí)到自身存在的問(wèn)題，主動(dòng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，尤其注重向優(yōu)秀黨員干部學(xué)習(xí)，吸收他們身上的優(yōu)良品質(zhì)，更好地引導(dǎo)廣大村民投身新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的浪潮中。

（二）加大鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的法制供給

基于我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)法制供給不足的實(shí)際，目前亟待制定、修改與完善相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)法制供給，筆者建議：第一，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為法治鄉(xiāng)村建設(shè)基本法。然而，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展程度等各方面存在差異較大的現(xiàn)實(shí)，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的主要規(guī)范和保障措施的立法設(shè)置均相對(duì)比較宏觀。因此，需要以《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為基礎(chǔ)，制定相應(yīng)配套實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，逐級(jí)細(xì)化《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，增強(qiáng)該法可操作性。在國(guó)家層面，應(yīng)該加緊《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》實(shí)施細(xì)則的立法工作，盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》實(shí)施細(xì)則。各省、自治區(qū)、直轄市與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)應(yīng)該基于自身的實(shí)際情況制定《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的具體實(shí)施辦法，為省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》實(shí)施確立更具體的法律規(guī)范依據(jù)。各具有立法權(quán)的省級(jí)以下行政區(qū)域應(yīng)該針對(duì)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中涉及法治鄉(xiāng)村建設(shè)的具體機(jī)制，著手開(kāi)展調(diào)查研究，研究具體機(jī)制在本地貫徹運(yùn)行的具體方案，在實(shí)踐、實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積累經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟后，經(jīng)過(guò)立法程序，在科學(xué)、民主立法原則規(guī)范下，上升為本地法規(guī)或規(guī)章。法治鄉(xiāng)村建設(shè)絕非是一朝一夕可以完成的工作，不能急功近利，需要在法治引導(dǎo)下，扎實(shí)推進(jìn)，在鄉(xiāng)村形成國(guó)家——地方立體化、全覆蓋的法治網(wǎng)格，確保各地法治鄉(xiāng)村建設(shè)具有合法性依據(jù)。第二，我國(guó)鄉(xiāng)村存在著大量的非正式法律淵源，比如村規(guī)民約、鄉(xiāng)村習(xí)俗，這些社會(huì)規(guī)范雖不是國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，但卻在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮著實(shí)際作用。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)不少地區(qū)在政府引導(dǎo)下對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行制定或者進(jìn)一步修改完善，主要方向是增強(qiáng)村規(guī)民約法治化程度，保障村規(guī)民約合乎法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定。第三，鄉(xiāng)村習(xí)俗與村規(guī)民約外延上存在交叉，有的鄉(xiāng)村習(xí)俗已經(jīng)上升為村規(guī)民約，有的尚未表現(xiàn)為正式書(shū)面形式，而這些尚未以書(shū)面形式體現(xiàn)出來(lái)的鄉(xiāng)村風(fēng)俗卻對(duì)村民的為人處事發(fā)揮著實(shí)際的規(guī)范作用，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的處理起著引導(dǎo)和規(guī)范作用。因此，對(duì)這些鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣，應(yīng)該甄別對(duì)待。其中，對(duì)于符合現(xiàn)代文明的風(fēng)俗習(xí)慣可以考慮上升為村規(guī)民約；而對(duì)于落后、愚昧的風(fēng)俗習(xí)慣應(yīng)該明文禁止，堅(jiān)決取締。

（三）提升鄉(xiāng)村治理主體法治觀念和法治思維

鄉(xiāng)村治理主體是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的能動(dòng)因素，其是否積極參與鄉(xiāng)村治理以及參與過(guò)程中法治觀念和法治思維是否充分彰顯，將在很大程度上影響法治鄉(xiāng)村建設(shè)的成效。因而，提升相應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體法治觀念和法治思維尤為重要：第一，打造法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)涉農(nóng)領(lǐng)域法律法規(guī)，逐步養(yǎng)成法治觀念和法治思維，明晰法定職責(zé)和權(quán)力邊界，減少乃至杜絕不符合法治要求的行政管理行為。第二，增強(qiáng)村委會(huì)成員的法治觀念和法治思維，提升依法治村的能力。村委會(huì)成員要主動(dòng)接受法治思維和法治觀念的熏陶，積極學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)和先進(jìn)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理法治經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合本村實(shí)際基礎(chǔ)上，形成地方特色的鄉(xiāng)村治理方式，提升依法治村的能力。第三，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新法治宣傳方式，提升村民的法治觀念和法治思維。充分利用現(xiàn)代智能傳媒設(shè)備在鄉(xiāng)村地區(qū)基本普及的現(xiàn)狀，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”途徑，利用微信公眾號(hào)、微博、客戶(hù)端等現(xiàn)代化形式推送相關(guān)法律知識(shí)介紹或簡(jiǎn)易法律實(shí)務(wù)案例[8]，也可以制作法治宣傳片向村民宣傳法治知識(shí)，結(jié)合已有的法治宣傳方式，形成全方位覆蓋的法治宣傳網(wǎng)絡(luò)，著力提升村民的法治觀念和法治思維，激發(fā)村民參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主體意識(shí)。同時(shí)，采取有力措施規(guī)范鄉(xiāng)村公共權(quán)力的運(yùn)行，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)，提供合法有效路徑方便村民參與村級(jí)公共事務(wù)的管理。

（四）完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)

2019年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作?！盵9]公共法律服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)是到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系[9]。公共法律服務(wù)體制機(jī)制不斷完善，服務(wù)平臺(tái)功能有效發(fā)揮，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施全面覆蓋、互聯(lián)互通，公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化體系基本形成，城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)，人民群眾享有的基本公共法律服務(wù)質(zhì)量和水平日益提升[9]。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)作為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性供應(yīng)，需要著力加強(qiáng)。具體而言：第一，豐富公共法律服務(wù)供應(yīng)。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村已設(shè)有基層司法所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，但基層司法所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)人員有限，且司法和法律服務(wù)人員年齡偏大、體力精力和法律業(yè)務(wù)知識(shí)等無(wú)法完全滿(mǎn)足村民的法治訴求。同時(shí)，基層司法所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)主要是村民日常糾紛的調(diào)解。但實(shí)際上，隨著我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，村民間的法律問(wèn)題不再局限于日常的民間糾紛，而與村民生活具有重大密切關(guān)系的經(jīng)濟(jì)民事合同糾紛、村民與村委會(huì)或者基層政府間的利益關(guān)系糾紛、鄉(xiāng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)糾紛以及村民使用的土地的征收、征用等引發(fā)的糾紛等紛至沓來(lái)且呈現(xiàn)常態(tài)化。針對(duì)這些糾紛的調(diào)解或者提供法律服務(wù)，基層司法所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員往往顯得力不從心。因此，對(duì)于政府而言，一方面應(yīng)該實(shí)施積極的人才引進(jìn)和保障機(jī)制，吸引和留住高素質(zhì)的、合格的法律專(zhuān)業(yè)人才扎根鄉(xiāng)村，為村民提供優(yōu)質(zhì)的公共法律服務(wù)。另一方面，政府應(yīng)該采取切實(shí)措施鼓勵(lì)城市區(qū)域相關(guān)的律師事務(wù)所、公證處等專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)，滿(mǎn)足鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)多樣化的需要。基層司法所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)村法律服務(wù)多樣化需求的現(xiàn)狀，調(diào)整公共法律服務(wù)的供給種類(lèi)，拓展鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)領(lǐng)域。第二，保障公共法律服務(wù)建設(shè)資金配置到位。公共法律服務(wù)是由政府負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的，經(jīng)費(fèi)不足顯然沒(méi)法高質(zhì)量地完成法律服務(wù)工作。各級(jí)黨委和政府要深刻認(rèn)識(shí)并高度重視鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要意義，采取切實(shí)有效的措施保障公共法律服務(wù)配套資金落到實(shí)處，保障相關(guān)公共法律服務(wù)人員的薪資待遇和律師等市場(chǎng)化法律服務(wù)者能夠獲得符合自身市場(chǎng)價(jià)值的回報(bào)，激發(fā)他們參與公共法律服務(wù)的積極性。第三，建立健全公共法律服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)和跟蹤反饋機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)法治鄉(xiāng)村建設(shè)采取了許多具體有效的舉措，取得了明顯社會(huì)效果和法律效果。比如，2018年我國(guó)實(shí)現(xiàn)了村居法律顧問(wèn)制度全覆蓋，由政府負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)為每個(gè)行政村聘請(qǐng)駐村法律顧問(wèn)，為所駐村提供公共法律服務(wù)。村居法律顧問(wèn)制度是黨和政府實(shí)施的一項(xiàng)民心工程、惠民利民工程，該制度實(shí)施以來(lái)，駐村律師通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)宣講、接受咨詢(xún)與解答等方式為村民提供了大量公共法律服務(wù)，鄉(xiāng)村基層組織工作人員和村民的法律意識(shí)有了較大提高。但是，由于村居法律顧問(wèn)工作質(zhì)量、工作效果考核評(píng)價(jià)與跟蹤反饋機(jī)制不健全，有的駐村律師工作積極性不夠、動(dòng)力不足。筆者建議，應(yīng)該建立健全公共法律服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)和跟蹤反饋機(jī)制。首先，地市級(jí)人民政府應(yīng)該依據(jù)公共法律服務(wù)的實(shí)際特點(diǎn)，量化設(shè)定各個(gè)階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)，出臺(tái)針對(duì)駐村法律顧問(wèn)工作量化考評(píng)的規(guī)范性文件，規(guī)范考核評(píng)估工作的展開(kāi)。其次，縣級(jí)司法行政部門(mén)應(yīng)該根據(jù)頒行的具體標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，每年對(duì)駐村律師的公共法律服務(wù)質(zhì)量和效果進(jìn)行考核評(píng)估，考核評(píng)估應(yīng)該引入專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c，增加評(píng)價(jià)科學(xué)性、公正性和民主性。再次，考核評(píng)估的結(jié)果應(yīng)該面向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)對(duì)考核評(píng)估優(yōu)秀、工作突出的駐村律師，給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)考核評(píng)估不合格的駐村律師，則予以相應(yīng)的懲戒，以通過(guò)考核評(píng)估倒逼駐村律師勤勉敬業(yè)，提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)質(zhì)量。

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是關(guān)乎全面依法治國(guó)宏偉藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)的“最后一公里”，是事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要舉措。針對(duì)我國(guó)法治鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域面臨的問(wèn)題，我們?cè)谇逍颜J(rèn)識(shí)困境的基礎(chǔ)上，深入探究造成困境的原因，針對(duì)原因進(jìn)行因應(yīng)治理，是非常有必要的。只要我們?cè)鷮?shí)做好法治鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、立法供給、干部群眾法治觀念和法治思維的確立以及鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)完善等工作，法治鄉(xiāng)村一定能夠建成，黨和國(guó)家提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也一定能夠如期實(shí)現(xiàn)。

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[9]中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》[EB/OL].（2019-07-10）[2021-10-12].http：//www.gov.cn/zhengce/ 2019-07/10/content_5408010.htm.

責(zé)任編輯呂勇