從碎片化到一體化：跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型研究

李寧　李增元

摘要：跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題往往爆發(fā)于不同行政區(qū)域或地理區(qū)域間，行政區(qū)劃的剛性限制和生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的內(nèi)在張力使得跨區(qū)域生態(tài)治理呈現(xiàn)“碎片化”的現(xiàn)實樣態(tài)，亟需找尋新的治理模式予以化解。跨區(qū)域生態(tài)一體化治理作為新興的治理模式，能夠促進區(qū)域間對生態(tài)治理理念的共同理解，實現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與均衡以及增強跨區(qū)域生態(tài)治理制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性。因此，以生態(tài)一體化治理破解跨區(qū)域生態(tài)“碎片化”困境，助推跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型具有必要性與可能性。以生態(tài)一體化治理助推跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型需要強化區(qū)域間對綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的認同，構(gòu)建跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機制與權(quán)責清單機制以及優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)共治制度體系。

關(guān)鍵詞：碎片化;一體化;跨區(qū)域生態(tài)治理;長三角

中圖分類號：D63? ? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2022）03-0096-11

一、問題提出與文獻回顧

改革開放40多年，長三角、京津冀與珠三角等區(qū)域社會發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成績，成為中國經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的引擎與助推器。然而，這些區(qū)域?qū)τ诮?jīng)濟效益的追求往往建立在犧牲生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，在享受改革發(fā)展紅利的同時需要面對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞的壓力?？鐓^(qū)域生態(tài)問題因涉及不同行政區(qū)域使其解決的復雜性與不確定性遠遠超過其他區(qū)域治理難題?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題是某一區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題通過媒介擴散傳播至其他區(qū)域，造成不同行政區(qū)域或地理區(qū)域間跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的復雜性與棘手性根源于行政區(qū)劃的剛性壁壘與生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的內(nèi)在張力，使得跨區(qū)域生態(tài)治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。行政區(qū)劃是國家通過行政區(qū)域劃分并設(shè)置地方管理機關(guān)對國家公共事務(wù)實施分級管理。傳統(tǒng)跨區(qū)域生態(tài)治理強調(diào)在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上實施屬地管理模式，各行政區(qū)域分別負責處理各自區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題。但是，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與關(guān)聯(lián)性使得生態(tài)環(huán)境問題的擴散不以行政區(qū)域劃分為轉(zhuǎn)移。區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃的分割性之間形成巨大張力，從而使得傳統(tǒng)跨區(qū)域生態(tài)治理中的“屬地管理”模式難以有效化解跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，亟需創(chuàng)新生態(tài)治理模式予以化解。

伴隨著區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)的日益緊密，跨區(qū)域生態(tài)治理問題日漸引起學界的重視并展開深入研究，取得了豐富的理論研究成果。首先，基于規(guī)范研究視域闡釋跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的合理性。學界分別從社會成本和資源配置效率視域[1]、社群主義視域[2]與體制改革創(chuàng)新視域[3]展開分析跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的合理性。與此同時，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中受到政治系統(tǒng)錯誤政績觀、企業(yè)創(chuàng)新能力的缺失與利益競爭博弈等因素的制約，普遍存在“口號多于實效、多元但未協(xié)同”的問題，協(xié)同治理成效并未有效釋放。[4]其次，基于經(jīng)驗分析視域剖析跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題實踐案例并提煉總結(jié)實踐經(jīng)驗。國外學者蘇珊·盧里[5]與布朗[6]在分析“卡弗德項目”與澳大利亞區(qū)域森林協(xié)議時指出，信息與知識共享、政府接受更多協(xié)同者角色、有效激勵與高層政治家的期待是跨區(qū)域治理取得成功的關(guān)鍵。與此同時，國內(nèi)學者則基于共生理論視角[7]、體制機制視角[8]、制度創(chuàng)新視角[9]以及多元共治視角[10]探究京津冀跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題并提出有效的化解對策。針對長三角跨區(qū)域水污染治理難題，學界著重對長三角跨區(qū)域水污染治理機制進行剖析并從預警機制、補償機制與交易機制等方面提出跨區(qū)域水污染治理對策。[11]

既有的理論與政策研究從多方面進行集思廣益，汲取國內(nèi)外相關(guān)理論研究成果，為后續(xù)跨區(qū)域生態(tài)治理的決策制定提供理論基礎(chǔ)與實踐支撐，對于化解跨區(qū)域生態(tài)治理難題提供了重要參考與有益借鑒。然而，已有研究成果在推進跨區(qū)域生態(tài)治理方面存在以下局限性：伴隨著國家對于區(qū)域生態(tài)一體化的日益重視，學界部分學者對此展開深度研究，并提出推動實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)一體化的制度舉措。[12]除此之外，針對跨區(qū)域生態(tài)一體化治理研究的代表性專著與文章可謂鳳毛麟角，這也折射出學界對于這一領(lǐng)域的關(guān)注度明顯缺失。其次，現(xiàn)階段學界對于跨區(qū)域生態(tài)治理的研究更多的側(cè)重對于協(xié)同合作治理現(xiàn)狀、問題與對策的關(guān)注，而對于跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的研究較少，同時對于跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的邏輯機理與實現(xiàn)路徑缺乏整體性審視。本文基于跨區(qū)域生態(tài)一體化治理與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探究跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的內(nèi)在機理，并在此基礎(chǔ)上探索以生態(tài)一體化治理助推跨區(qū)域生態(tài)治理的轉(zhuǎn)型路徑，不斷提升跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化水平。

二、碎片化：跨區(qū)域生態(tài)治理的現(xiàn)實樣態(tài)

區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃的分割性之間形成的內(nèi)在張力決定了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的有效治理依賴單一行政區(qū)域無法實現(xiàn)，需要各個行政區(qū)域間的互信、互動與共治才能得以達成。按照“集體行動邏輯”的分析，跨區(qū)域生態(tài)治理“集體行動”的達成與實施離不開認知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)與制度約束三個影響變量。然而，跨區(qū)域生態(tài)治理實踐表明，行政區(qū)域間在社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)治理認知水平、綠色發(fā)展理念認同度與生態(tài)利益結(jié)構(gòu)等方面存在巨大差異，加上行政區(qū)域劃分切割與縱向分權(quán)體制的束縛，使得跨區(qū)域生態(tài)治理呈現(xiàn)“碎片化”的現(xiàn)實樣態(tài)。各區(qū)域間在生態(tài)治理目標與生態(tài)治理決策制定方面存在張力與沖突，使得跨區(qū)域生態(tài)共治的達成面臨諸多挑戰(zhàn)與風險。

（一）跨區(qū)域生態(tài)治理中的理念碎片化

跨區(qū)域生態(tài)治理理念碎片化是指區(qū)域地方政府由于生態(tài)綠色發(fā)展認知、生態(tài)績效與生態(tài)共治共享等方面的差異引發(fā)的生態(tài)治理理念分歧。長三角、京津冀與珠三角等區(qū)域是我國社會經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的區(qū)域，成為引領(lǐng)我國經(jīng)濟增長的高度增長極，同時該區(qū)域也是生態(tài)環(huán)境風險的高度增長極。區(qū)域城市間社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，“發(fā)展主義”與“GDP至上”理念的引領(lǐng)使得各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)治理之間難以抉擇，從而引發(fā)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先抑或生態(tài)治理優(yōu)先的內(nèi)在認知張力。行政區(qū)域間在社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)綠色發(fā)展間的理念認知差異使得彼此間在跨區(qū)域生態(tài)治理方面難以形成合力，無法實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)共治與生態(tài)共享。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第一，區(qū)域間對經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認知的沖突。區(qū)域城市間對于經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認知的沖突根源于區(qū)域城市間社會經(jīng)濟發(fā)展階段的巨大差異。區(qū)域城市間社會經(jīng)濟發(fā)展階段的不同意味著彼此階段性發(fā)展目標存在差異性，同時與階段發(fā)展目標相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與經(jīng)濟發(fā)展重心必然存在顯著差異。處于后工業(yè)發(fā)展階段的發(fā)達城市在飽受生態(tài)環(huán)境污染苦果后更加注重生態(tài)治理與綠色發(fā)展，而處于工業(yè)化發(fā)展中期的欠發(fā)達城市在“發(fā)展主義”與“GDP至上”理念的引領(lǐng)下注重社會發(fā)展質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展提速，使得區(qū)域城市間呈現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先抑或生態(tài)治理優(yōu)先的內(nèi)在認知張力。長三角區(qū)域內(nèi)的上海市連續(xù)啟動實施八輪《上海市生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)三年行動計劃》，2017年至2019年上海市的環(huán)保投資總計高達2300億元，占到上海市GDP的比重超過3%。[1]1742017年上海市、江蘇省與浙江省等經(jīng)濟發(fā)達省份對于各自的工業(yè)污染治理投資總額分別為448240萬元、447999萬元與369011萬元，而同一時期的安徽省的工業(yè)污染治理投資總額僅為258955萬元。[13]32同一區(qū)域內(nèi)的二三線城市基于地方經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，對于引進本區(qū)域內(nèi)的高污染與高耗能企業(yè)予以接納，對其環(huán)境污染行為采取漠視、縱容甚至包庇的態(tài)度。區(qū)域城市間對經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認知的沖突，加上生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性與外部性的特征使得環(huán)境污染在區(qū)域間擴散與轉(zhuǎn)移，引發(fā)區(qū)域連片污染，大大增加跨區(qū)域生態(tài)治理難度。

第二，區(qū)域間生態(tài)共治與生態(tài)共享理念的缺失。在“GDP錦標賽”與生態(tài)考核機制下，各行政區(qū)域在承擔經(jīng)濟發(fā)展職能的同時也承擔生態(tài)環(huán)境治理與促進綠色發(fā)展的雙重職能?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題往往爆發(fā)于地理界限與行政邊界較為模糊的區(qū)域，而且跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形成的責任界定涉及主體廣泛，責任主體的權(quán)利與地位難以劃分與厘清。責任主體的廣泛性與責任厘定的模糊性，加上制度機制約束缺失的情況下，各行政區(qū)域則采取“搭便車”的策略，以非合作博弈逃避推卸自身的責任。同時，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的預防與治理成本轉(zhuǎn)嫁他人，盡可能降低本行政區(qū)域的生態(tài)治理成本?！拔椅廴?、他治理”“搭便車”與“以鄰為壑”策略往往成為跨區(qū)域生態(tài)治理中地方政府的最佳選擇，從而削弱了跨區(qū)域生態(tài)共治的整體合力，使得區(qū)域生態(tài)“公地悲劇”頻頻上演，直接帶來“有組織的不負責任”的負面效應(yīng)。[14]

（二）跨區(qū)域生態(tài)治理中的利益碎片化

馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[15]伴隨著改革開放的推進以及中央政府對于地方政府權(quán)力的下放，各行政區(qū)域間日漸形成獨特的利益結(jié)構(gòu)?？鐓^(qū)域生態(tài)治理實踐表明，各行政區(qū)域在各自利益結(jié)構(gòu)的支配驅(qū)使下，以實現(xiàn)自身利益最大化作為參與實施跨區(qū)域生態(tài)共治的邏輯起點。這種現(xiàn)實樣態(tài)不僅塑造了跨區(qū)域生態(tài)治理中復雜多變的利益格局，而且各行政區(qū)域在經(jīng)濟利益與生態(tài)利益，地方局部利益與區(qū)域整體利益方面產(chǎn)生沖突，阻礙了跨區(qū)域生態(tài)共治與跨區(qū)域生態(tài)治理整體性目標的實現(xiàn)。

第一，區(qū)域間經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的沖突與對立。區(qū)域間存在共同的利益有助于跨域生態(tài)共治集體行動的達成，利益的變化不斷制約跨區(qū)域生態(tài)治理成效。區(qū)域間對經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認知的沖突使得彼此間利益目標呈現(xiàn)分散化與非均衡性，加之區(qū)域間自然資源稟賦與環(huán)境系統(tǒng)容量的不盡相同使得各行政區(qū)域在制定實施生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃時往往體現(xiàn)其“個性化”追求。行政區(qū)域間缺乏利益調(diào)節(jié)機制極易引發(fā)生態(tài)利益分配與生態(tài)利益共享的相互掣肘，導致跨區(qū)域生態(tài)治理陷入“囚徒困境”。新安江下游地區(qū)的杭州人均GDP高達113063.20元，處于后工業(yè)化發(fā)展階段的杭州更加注重生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展，而處于上游地區(qū)的黃山人均GDP僅為38793元，正處于工業(yè)化發(fā)展中期的黃山更注重依賴鋼鐵、水泥與化工產(chǎn)業(yè)提升經(jīng)濟增速。[16]新安江下游的杭州為推動綠色發(fā)展與生態(tài)治理，而滿足生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求就無疑會抑制處于上游地區(qū)黃山的經(jīng)濟發(fā)展，使得上下游之間經(jīng)濟利益訴求與生態(tài)利益訴求嚴重相左，各行政區(qū)域間便存在嚴重的利益沖突。

第二，區(qū)域間生態(tài)治理權(quán)利與生態(tài)治理責任的失衡?，F(xiàn)階段跨區(qū)域生態(tài)治理遵循傳統(tǒng)“屬地管理”模式處理生態(tài)環(huán)境污染難題，區(qū)域內(nèi)的各地方政府依舊是跨區(qū)域生態(tài)治理的主體。各城市間社會經(jīng)濟發(fā)展水平與自然資源稟賦存在差異，生態(tài)系統(tǒng)容量的不盡相同，使其在制定實施區(qū)域生態(tài)功能規(guī)劃時呈現(xiàn)“差異化”與“個性化”的特征。不同行政區(qū)域間發(fā)展階段的差異使得彼此間的發(fā)展目標與發(fā)展模式不盡相同，相同的生態(tài)治理標準對于發(fā)達城市與欠發(fā)達城市的適用性存有差異。在跨區(qū)域水環(huán)境污染治理中，上下游地區(qū)劃定的水環(huán)境功能區(qū)及其相關(guān)標準各不相同，上游地區(qū)的劃定明顯寬于下游地區(qū)。[17]與此相對應(yīng)的就出現(xiàn)上游跨域區(qū)域集中建設(shè)化工園區(qū)集聚區(qū)，而下游跨域區(qū)域設(shè)置水源取水口的矛盾，對于下游群眾的飲水安全與生命健康構(gòu)成威脅，甚至使得整個區(qū)域的水環(huán)境安全面臨巨大風險。區(qū)域城市間生態(tài)系統(tǒng)功能規(guī)劃的不銜接與不一致使得跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形成的責任無法厘定，引發(fā)行政區(qū)域間的沖突與對立，不利于跨區(qū)域生態(tài)共治的推進。

（三）跨區(qū)域生態(tài)治理的制度機制碎片化

習近平總書記指出，“推動綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境?！盵18]為有效應(yīng)對日益加劇的生態(tài)環(huán)境難題，長三角、京津冀與珠三角等區(qū)域城市間借助區(qū)域環(huán)境保護合作聯(lián)席會議制度、區(qū)域生態(tài)治理應(yīng)急聯(lián)動方案與區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制等制度機制推動跨區(qū)域生態(tài)治理。然而，跨區(qū)域生態(tài)治理危機的顯現(xiàn)表明，傳統(tǒng)制度機制的運行難以勝任跨區(qū)域生態(tài)治理的目標與任務(wù)，亟需予以完善。

第一，跨區(qū)域生態(tài)共治制度體系亟需完善?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》雖要求“跨界行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境污染的防治工作，由有關(guān)地方政府協(xié)商解決，或由上級人民政府協(xié)調(diào)解決”[19]，但是這一要求在跨區(qū)域生態(tài)治理實踐中難以執(zhí)行與落地。針對跨區(qū)域生態(tài)共治中的生態(tài)治理權(quán)限明確、生態(tài)治理責任厘定以及生態(tài)共治的內(nèi)容與方式等具體要求并無法律規(guī)定，存在極大的不確定性。與此同時，傳統(tǒng)的跨區(qū)域生態(tài)共治制度更多的運用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染以及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染之后的協(xié)商解決。然而，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染的預警、跨區(qū)域生態(tài)治理數(shù)據(jù)信息的共享、跨區(qū)域生態(tài)治理的聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染的補償與跨區(qū)域生態(tài)污染的應(yīng)急救援等涉及跨區(qū)域生態(tài)共治的合作機制與制度設(shè)計更多的處于起步階段或宣傳呼吁階段，亟需予以健全完善。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第二，跨區(qū)域生態(tài)共治機制運行效率低下?，F(xiàn)階段跨區(qū)域生態(tài)治理中構(gòu)筑的聯(lián)席會議制度與聯(lián)防聯(lián)控工作機制，如長三角環(huán)境保護合作聯(lián)席會議制度與長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制，屬于松散性、臨時性與自愿承諾性的協(xié)商對話機制，在跨區(qū)域生態(tài)治理實踐中缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性。此外，區(qū)域城市間的生態(tài)環(huán)保機構(gòu)屬于平行層級，彼此間的生態(tài)治理模式與生態(tài)治理側(cè)重點略有差異，而經(jīng)聯(lián)席會議制度與聯(lián)防聯(lián)控工作機制達成的協(xié)議缺乏強制性與可執(zhí)行性，使得跨區(qū)域生態(tài)治理制度機制的運行效率大打折扣。跨區(qū)域生態(tài)共治機制主要是縱向垂直運行機制，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)后逐級向上匯報，隨后上級政府的決策再逐級向下傳達?？v向垂直運行機制使得跨區(qū)域生態(tài)治理決策信息共享網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)閉塞狀態(tài)，聯(lián)席會議制度與聯(lián)防聯(lián)控工作機制難以發(fā)揮協(xié)調(diào)整合作用，使得機制運行效率低下。

三、生態(tài)一體化治理對跨區(qū)域生態(tài)治理碎片化的回應(yīng)

伴隨著長三角區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展進程的不斷推進，跨區(qū)域生態(tài)治理逐漸由分割治理與各自為政的碎片化狀態(tài)開始向生態(tài)一體化治理轉(zhuǎn)型。在生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)跨界擴散頻發(fā)的背景下，生態(tài)一體化治理已經(jīng)成為推動跨區(qū)域生態(tài)一體化的路徑，也成為促進跨區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理是以尊重行政區(qū)域間生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性規(guī)律為前提，在充分考慮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承載力的基礎(chǔ)上，有效統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境空間與區(qū)域功能規(guī)劃，制定實施區(qū)域間跨域生態(tài)環(huán)境問題處置的層級化與系統(tǒng)化運行體系，引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局向綠色化、生態(tài)化與集約化轉(zhuǎn)型，促進區(qū)域間經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。作為跨區(qū)域生態(tài)治理模式的創(chuàng)新，生態(tài)一體化治理是化解跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題，實現(xiàn)區(qū)域間綠色可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)公平正義的有效路徑。

（一）生態(tài)一體化治理能夠促進區(qū)域間對生態(tài)治理理念的共同理解

行政區(qū)域間在社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)資源稟賦、綠色發(fā)展理念與生態(tài)治理價值取向等方面存在較大差異，使得他們對于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題缺乏共同理解?！皡^(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題上存在著一個最基本的矛盾，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境是一體的，而各種治理主體的文化——認知卻是分裂的?！盵20]生態(tài)一體化治理通過協(xié)調(diào)與整合使得行政區(qū)域間在民主協(xié)商、理性對話與包容妥協(xié)的氛圍中對跨區(qū)域生態(tài)治理與跨區(qū)域綠色發(fā)展形成共同認知，強化區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護意識，從而促進彼此間的共同理解。“共同理解意味著對問題界定達成一致。或者，意味著對解決問題所需知識的一致同意。”[21]跨區(qū)域生態(tài)治理作為集體行動需要以對治理理念的共同理解為前提，正如斯科特指出的，“共同理解是使行為者順從制度的基礎(chǔ)”[22]，區(qū)域間對于生態(tài)治理理念的共同理解是達成跨區(qū)域生態(tài)共治的思想基礎(chǔ)。對于跨區(qū)域生態(tài)共治而言，區(qū)域間對綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的共同理解意味著彼此間對推動綠色發(fā)展與生態(tài)治理方案的認同，為化解跨區(qū)域生態(tài)治理難題奠定行動基礎(chǔ)，助推跨區(qū)域生態(tài)共治集體行動的達成。

生態(tài)共治共享理念與綠色發(fā)展理念作為行政區(qū)域間自覺認同的價值，是促進跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的行動紐帶，能夠銜接起行政區(qū)域間對跨區(qū)域生態(tài)治理的認同。京津冀、長三角與珠三角等城市間區(qū)域一體，文化一脈，受到地緣關(guān)系與歷史因素的影響，區(qū)域內(nèi)形成塑造了“燕趙文化”“吳越文化”與“潮汕文化”。城市間對于區(qū)域文化有著較高的認同度，有助于增進區(qū)域城市間對于生態(tài)共治理念與綠色發(fā)展理念的共同理解，從而助推跨區(qū)域生態(tài)一體化治理?！把嘹w文化”“吳越文化”與“潮汕文化”具有的兼容并蓄、海納百川與和諧共生的精神氣質(zhì)有助于促進區(qū)域城市間營造合作共贏與和諧共生的價值理念與行為準則。對于生態(tài)共治理念與綠色發(fā)展理念的共同理解是解決跨區(qū)域生態(tài)治理認知難題，推動跨區(qū)域生態(tài)共治的粘合劑，有助于化解行政區(qū)域間的認知分歧與價值偏好，減少跨區(qū)域生態(tài)共治的阻力。由此可知，生態(tài)一體化治理能夠運用區(qū)域的共同文化促進區(qū)域城市間對于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題的共同認知與共同理解，進而有效化解跨區(qū)域生態(tài)治理困境。

（二）生態(tài)一體化治理能夠維護區(qū)域間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與均衡

利益是個人與群體的目標追求，同時是促成人們實施集體行動的重要動力，對于生態(tài)利益的追求是推動跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的橋梁與紐帶。行政區(qū)域間的多元利益訴求與不同的價值偏好使得跨區(qū)域生態(tài)治理錯綜復雜，而生態(tài)一體化治理“面對的往往是多種目標共存甚至目標間存在沖突的情況，能夠達成共同目標的同時發(fā)揮價值平衡的功用”[23]。生態(tài)一體化治理之所以能夠有效協(xié)調(diào)平衡區(qū)域間不同生態(tài)利益訴求，其關(guān)鍵點在于構(gòu)建具有包容性與開放性的前置性協(xié)商決策機制，保障行政區(qū)域間對于針鋒相對的利益矛盾展開協(xié)商。生態(tài)一體化治理正是借助民主協(xié)商機制與互動對話平臺引導區(qū)域城市間理性有序的表達彼此的利益訴求，對于不同的價值偏好與利益矛盾進行包容，以民主協(xié)商、平等對話與理性包容不斷弱化行政權(quán)力的主導與控制，促使各利益群體做出妥協(xié)讓步，增進區(qū)域城市間生態(tài)利益共識，維護區(qū)域生態(tài)正義。

與此同時，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、外部性與關(guān)聯(lián)性的特征使得行政區(qū)域間呈現(xiàn)唇齒相依的關(guān)系，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的條塊分割式治理模式，促進區(qū)域間圍繞生態(tài)共治展開良性互動，對跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型具有重要意義。生態(tài)一體化治理要求各行政區(qū)域間在化解跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題時遵循“生態(tài)治理責任共擔、生態(tài)治理能力協(xié)同促進、生態(tài)治理投入均衡配置、生態(tài)環(huán)境利益互惠共享”的價值準則，以區(qū)域最大生態(tài)承載力為生態(tài)綠色底線，保障生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定的運行，通過生態(tài)利益協(xié)調(diào)機制、生態(tài)利益補償機制與生態(tài)利益共享機制最大限度的促進發(fā)達城市與欠發(fā)達城市間經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，消解區(qū)域城市間生態(tài)治理的沖突根源。以生態(tài)一體化治理化解跨區(qū)域生態(tài)治理難題的關(guān)鍵在于以區(qū)域城市間生態(tài)利益共生為核心，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)共建共治共享的治理格局。生態(tài)一體化治理通過運用生態(tài)利益調(diào)節(jié)機制促進區(qū)域間生態(tài)利益與經(jīng)濟利益，局部利益與整體利益實現(xiàn)有機融合，規(guī)避“合作博弈”失敗的風險，激發(fā)跨區(qū)域生態(tài)共治的內(nèi)在動力，保障區(qū)域間經(jīng)濟、社會與生態(tài)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

（三）生態(tài)一體化治理能夠增強區(qū)域間生態(tài)治理制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性

制度安排是跨區(qū)域生態(tài)治理中的第一機制，跨區(qū)域生態(tài)治理問題的本質(zhì)就是利益問題，區(qū)域城市間生態(tài)利益結(jié)構(gòu)的不同與生態(tài)利益制度機制的不健全使得彼此間不可避免的產(chǎn)生摩擦。在處理錯綜復雜的利益關(guān)系時，跨區(qū)域生態(tài)治理需要以制度體系創(chuàng)新為前提。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的治理需要以制度體系為保障，“制度的重要功能就是使復雜的交往行為過程變得易理解和更可預見，起著有效協(xié)調(diào)和信任的作用”[24]，從而增強跨區(qū)域生態(tài)治理的穩(wěn)定性與持久性。著力創(chuàng)設(shè)完善基于激勵約束的制度體系，不斷為跨區(qū)域生態(tài)治理提供持久的合作動力。

生態(tài)一體化治理以追求生態(tài)正義為價值取向，生態(tài)正義本身就是跨區(qū)域生態(tài)治理制度系統(tǒng)的應(yīng)當具備的優(yōu)良德性?？鐓^(qū)域生態(tài)制度系統(tǒng)如果與生態(tài)正義相違背，其自身的合法性與穩(wěn)定性難以得到保障。生態(tài)一體化治理基于區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與關(guān)聯(lián)性，充分考慮生態(tài)環(huán)境承載力，遵循“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰排污誰付費、誰受益誰補償”的基本準則創(chuàng)設(shè)跨區(qū)域生態(tài)聯(lián)保共治制度體系、生態(tài)補償制度體系與生態(tài)治理財政支付轉(zhuǎn)移制度體系，充分將生態(tài)正義融入滲透其中。生態(tài)一體化治理正是通過區(qū)域間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與平衡，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)正義保障跨區(qū)域生態(tài)治理中制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性，消除區(qū)域城市間生態(tài)利益沖突，推動實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與綠色發(fā)展的雙贏目標。

與此同時，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理需要以生態(tài)法律體系保障生態(tài)治理系統(tǒng)高效穩(wěn)定的運行。正如亞里士多德所言，“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”。[25] 法律是推動跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的重要手段，能夠有效維護區(qū)域城市間生態(tài)治理秩序，協(xié)調(diào)生態(tài)利益關(guān)系，預防跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境風險，增進區(qū)域生態(tài)公共利益?？鐓^(qū)域生態(tài)法律制度一體化能夠?qū)^(qū)域城市間的權(quán)力行使、權(quán)責厘定與承擔、生態(tài)治理費用分攤和跨域生態(tài)污染損害賠償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容進行明確規(guī)定，克服傳統(tǒng)分割式與各自為政的生態(tài)治理模式弊病?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理正是通過法律制度的約束推動跨區(qū)域生態(tài)治理朝著規(guī)范化、制度化與有序化的方向發(fā)展，助推跨區(qū)域生態(tài)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

四、跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的實現(xiàn)路徑

面對著跨區(qū)域生態(tài)治理中存在的“碎片化”難題與集體行動困境，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理在處理日漸復雜的跨區(qū)域生態(tài)治理難題時具有獨特的優(yōu)勢?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理通過強化區(qū)域間對綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念認同，構(gòu)建跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機制與權(quán)責清單機制以及優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)共治制度體系等方式不斷提升跨區(qū)域生態(tài)治理水平，助推跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型。

（一）強化區(qū)域間對綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的認同

社會的進步與理念的更新密切相關(guān)，跨區(qū)域生態(tài)治理同樣需要在先進的價值理念引領(lǐng)下不斷推進。黨的十八大以來，習近平總書記在關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的講話中提及“理念”的頻率高達57次，理念反映了跨區(qū)域生態(tài)治理的價值取向與發(fā)展方向，因而推動跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型必須以體現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)治理理念作為引領(lǐng)。跨區(qū)域生態(tài)治理在體現(xiàn)綠色發(fā)展價值導向的同時又需要堅持包容性與協(xié)同性，以生態(tài)共治共享推動跨區(qū)域生態(tài)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。因此，以生態(tài)一體化治理推動跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型在價值理念層面需要不斷強化區(qū)域間對綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的共同理解。

第一，樹立培育綠色發(fā)展理念?？鐓^(qū)域生態(tài)治理需要以“綠色”為價值引領(lǐng)，“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)”[26]，體現(xiàn)著跨區(qū)域生態(tài)治理價值標準與價值規(guī)范的內(nèi)在有機統(tǒng)一。推進跨區(qū)域生態(tài)一體化治理一方面要樹立人與自然和諧共生的生態(tài)自然理念，扭轉(zhuǎn)地方政府“發(fā)展主義”和“GDP 至上”的政績觀，更加關(guān)注區(qū)域綠色發(fā)展指數(shù)、公眾生態(tài)幸福指數(shù)與居民綠色生活質(zhì)量等相關(guān)內(nèi)容，從而實現(xiàn)生產(chǎn)、生活與生態(tài)的有機融合。另一方面，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理在對區(qū)域地方政府進行政績考核時應(yīng)當兼顧其對周圍區(qū)域生態(tài)環(huán)境做出的貢獻或造成的損失，從而對其進行獎懲，引導地方政府踐行落實“兩山理論”，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

第二，強化跨區(qū)域生態(tài)共治理念。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性與外部性使得跨區(qū)域生態(tài)治理需要地方政府間的協(xié)同配合與合作共治，打造跨區(qū)域生態(tài)共建共治共享的治理格局，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)命運共同體。行政區(qū)域間因其地緣相近與文化相親，可以借助區(qū)域文化中兼并包容與和諧共生的精神氣質(zhì)塑造合作共贏與互惠共生的價值理念，從而為跨區(qū)域生態(tài)共治與共享綠色發(fā)展成果提供價值理念支撐。跨區(qū)域生態(tài)一體化治理以構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)命運共同體為目標，在生態(tài)共治共享理念的推動下達成跨區(qū)域生態(tài)治理的集體行動，加快構(gòu)建合作共治與權(quán)責清晰的生態(tài)治理格局，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

（二）構(gòu)建跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機制與權(quán)責清單機制

行政區(qū)域間生態(tài)利益的共融與共享是推動實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的內(nèi)在動力，對于自身利益的向往與追求是推動跨區(qū)域生態(tài)共治的橋梁與紐帶。奧斯特羅姆指出，“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益?！盵27]為此，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理需要構(gòu)建靈活高效的跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機制與權(quán)責清單機制，保障區(qū)域城市間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與均衡，破解跨區(qū)域生態(tài)治理中的“囚徒困境”。

第一，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)共享機制。由于區(qū)域內(nèi)地方政府間平行層級的關(guān)系使得成立超越行政區(qū)域?qū)蛹壍目鐓^(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機構(gòu)顯得尤為必要，如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會，這是構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機制的保障?？鐓^(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機構(gòu)以“效率優(yōu)先”為基本準則，整合區(qū)域城市間相關(guān)機構(gòu)的職能，從而不斷提升利益協(xié)調(diào)的權(quán)威性與合法性。同時在國家立法層面強化跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機構(gòu)的規(guī)范性、法治化與權(quán)威性，在跨區(qū)域生態(tài)治理層面有效發(fā)揮生態(tài)利益協(xié)調(diào)平衡的價值功能。與此同時，行政區(qū)域間需要以“相互認同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念為引領(lǐng)促進平等互惠，以區(qū)域生態(tài)利益共享制度機制為保障，通過找尋區(qū)域城市間生態(tài)利益契合點推動生態(tài)利益共融，促進跨區(qū)域生態(tài)利益共享機制良性運行，為實現(xiàn)生態(tài)利益共享創(chuàng)造可能。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第二，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責清單機制。厘清區(qū)域城市間生態(tài)治理權(quán)責關(guān)系，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責清單機制是推動跨區(qū)域生態(tài)一體化治理，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責清單機制一方面要明確區(qū)域城市間共同承擔的生態(tài)治理責任，另一方面，對于不同城市間的利益結(jié)構(gòu)進行點對點的分析與調(diào)整，公正合理劃分各自權(quán)責。在以合作共治推動跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的前提下，根據(jù)公平公正的原則構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責清單機制，確保區(qū)域城市間有區(qū)分的承擔生態(tài)治理責任。同時加強跨區(qū)域生態(tài)治理問責網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，理順問責渠道，健全問責流程，根據(jù)失責程度對于相應(yīng)城市追究法律責任與政治責任。

（三）優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治制度體系

跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的實施與推進需要以制度體系為保障，優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)治理制度體系，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理體制機制是打造跨區(qū)域生態(tài)共治共享格局的關(guān)鍵。習近平總書記指出，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。[18]通過完善國家層面跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系，探索建立跨區(qū)域生態(tài)共治運行機制，使得跨區(qū)域生態(tài)治理在高效有序的環(huán)境中實施推進，從而保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運行。

第一，完善國家層面跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系。針對《中華人民共和國環(huán)境保護法》中涉及跨區(qū)域生態(tài)治理的相關(guān)內(nèi)容與條款進行補充完善，對于跨區(qū)域生態(tài)治理中的監(jiān)測預警、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急馳援、信息技術(shù)共享與生態(tài)破壞影響的情境修復等具體內(nèi)容予以明確規(guī)定，增強跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系的可操作性。與此同時，在法律制度層面應(yīng)當明確規(guī)定在跨區(qū)域生態(tài)共治實踐中應(yīng)征求區(qū)域城市群的意見并召開立法或決策聽證會，在此基礎(chǔ)上出臺實施“跨區(qū)域生態(tài)合作共治法規(guī)”、“跨區(qū)域生態(tài)合作共治條例”與“跨區(qū)域生態(tài)合作共治章程”，對于跨區(qū)域生態(tài)合作共治的內(nèi)容、程序與方法予以明確規(guī)定。[28]健全跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系有助于增強跨區(qū)域生態(tài)共治的法律制度保障，進而將其納入法治化軌道。

第二，探索建立地方政府跨區(qū)域生態(tài)共治運行機制?？鐓^(qū)域生態(tài)共治運行機制構(gòu)建的關(guān)鍵在于建立超越地方行政層級的跨區(qū)域生態(tài)共治執(zhí)行機構(gòu)，并對其執(zhí)法權(quán)限與法律地位予以明確規(guī)定。在國家法律層面賦予跨區(qū)域生態(tài)共治執(zhí)行機構(gòu)參與區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境治理決策以及監(jiān)管跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染問題的相應(yīng)權(quán)限，充分保障其生態(tài)治理執(zhí)法權(quán)。同時跨區(qū)域生態(tài)共治執(zhí)行機構(gòu)對于區(qū)域地方政府在合作共治中的權(quán)責配置、責任追究與問責、治理費用分擔和生態(tài)破壞補償?shù)认嚓P(guān)事項要做出清晰明確與可操作化的規(guī)定，從而借助區(qū)域性生態(tài)共治運行機制推動跨區(qū)域生態(tài)共治沿著法治化、規(guī)范化與制度化的軌道運行。

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責任編輯：葉民英10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A