地方政府助推中國經(jīng)濟(jì)高速增長機(jī)理研究

摘要：自我國改革開放以來，全球經(jīng)濟(jì)無論處于繁榮時期還是處于衰退時期，中國經(jīng)濟(jì)的增長速度都居于領(lǐng)先地位。其中的一個重要原因，就是中國政府（包括地方政府）在宏觀、中觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，發(fā)揮著極其重要的作用。與市場取向改革相聯(lián)系，地方政府由以前的被動執(zhí)行中央政府指令性計劃的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榧扔歇?dú)立經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、又有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的市場競爭主體。中國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的競爭，不僅表現(xiàn)為企業(yè)、公司之間的競爭，還表現(xiàn)為地方政府之間的競爭，而且地方政府之間的競爭，很大程度上表現(xiàn)為市場競爭。地方政府競爭助推中國經(jīng)濟(jì)高速增長，是中國特色社會主義政治制度與經(jīng)濟(jì)制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：中國經(jīng)濟(jì)高速增長;分稅制改革;地方政府競爭

中圖分類號：F2? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2022）03-0076-08

現(xiàn)代政府都具有雙重職能，即社會管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能。由此決定了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個重要課題。圍繞這個問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家存在不同的見解，從根本上說，可以劃分為兩大類：一類是主張政府不干預(yù)的自由市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮“看不見的手”的作用;另一類是主張“看不見的手（即市場）”要與“看得見的手（即政府）”有機(jī)結(jié)合起來。后者重視政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。改革開放以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在中國經(jīng)濟(jì)增長中，中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府發(fā)揮著極其重要的作用，這是世界上其他國家所無法比擬的。中國的政府（包括地方政府）之所以能夠發(fā)揮推動經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，在于中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)制度和政治制度是以公有制為主體、以人民為中心，代表廣大人民群眾的根本利益，善于調(diào)動人民群眾積極性。只要有利于社會生產(chǎn)力發(fā)展，政府都會盡其所能去奮斗、去實(shí)現(xiàn)。與其他國家不同，中國政府不僅具有行政管理功能和經(jīng)濟(jì)管理功能，而且具有推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是中國特色社會主義的重要組成部分，在這種制度體系下，中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府發(fā)揮著推動經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，是推動中國經(jīng)濟(jì)高速度增長的重要力量。

一、計劃經(jīng)濟(jì)體制下地方政府僅是上級指令性計劃的被動執(zhí)行者

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府是資源配置的主體，絕大多數(shù)資源都是由中央政府直接配置的，其主要手段是自上而下的下達(dá)指令性計劃指標(biāo)。20世紀(jì)50年代中期，即新中國成立后不久，我國之所以會選擇高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，主要有兩個方面的原因，一是模仿當(dāng)時蘇聯(lián)的社會主義模式，即計劃經(jīng)濟(jì)模式;二是服務(wù)于“趕超戰(zhàn)略”，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。這使得相當(dāng)長時間內(nèi)人們都把計劃經(jīng)濟(jì)和社會主義直接劃等號，對市場經(jīng)濟(jì)采取絕對排斥的態(tài)度，這種觀念直至1992年春天鄧小平南方講話后才從根本上改變過來。在我國特定條件下，為了迅速改變貧困落后面貌，盡快縮短與發(fā)達(dá)國家的差距，被迫選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的“趕超戰(zhàn)略”。傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越性在于能夠集中力量辦大事，即把極其有限的資源集中起來，重點(diǎn)發(fā)展急需的部門，即重工業(yè)部門，并在較短的時間內(nèi)，建立起獨(dú)立完整的工業(yè)體系，以及迅速增強(qiáng)國防力量。從這個意義上說，計劃經(jīng)濟(jì)體制在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過重要的作用，不能對其采取絕對否定的態(tài)度。習(xí)近平同志指出：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義建設(shè)，有改革開放前和改革開放后兩個歷史時期，這是兩個相互聯(lián)系又有重大區(qū)別的時期，但本質(zhì)上都是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義建設(shè)的實(shí)踐探索。不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期。改革開放前的社會主義實(shí)踐探索為改革開放后的社會主義實(shí)踐探索積累了條件，改革開放后的社會主義實(shí)踐探索是對前一個時期的堅(jiān)持、改革、發(fā)展?！盵1]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何時點(diǎn)，每個經(jīng)濟(jì)體的要素稟賦是相對固定的，其比較優(yōu)勢和最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是由此確定的。如果說發(fā)達(dá)國家的比較優(yōu)勢是資本相對比較豐富、劣勢是勞動力比較短缺，那么發(fā)展中國家則正好相反，勞動力比較豐富、資本較為短缺。發(fā)展中國家如果發(fā)展缺乏比較優(yōu)勢的資本密集型重工業(yè)，就只能依靠政府的強(qiáng)制性干預(yù)。也就是說，重工業(yè)是屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，需要投入大量的資金，在一個落后的農(nóng)業(yè)大國，資金是一種極其稀缺的資源，不能依靠市場的調(diào)節(jié)作用，只能依靠強(qiáng)制性壓低農(nóng)產(chǎn)品價格、原材料價格和各種生產(chǎn)要素價格等等，始能為超前工業(yè)化提供所必須的資本原始積累。[2]也就是說，只能由中央政府直接配置資源，不讓市場供求和價格起調(diào)節(jié)作用。如果放任市場供求和價格起調(diào)節(jié)作用，就必須把發(fā)展具有比較優(yōu)勢的勞動密集型的輕工業(yè)放在優(yōu)先位置。一個按照比較優(yōu)勢發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體一定是開放的、市場化的。改革開放以前，中國政府優(yōu)先發(fā)展的是違背比較優(yōu)勢的資本密集型重工業(yè)，改革開放以后，中國政府通過漸進(jìn)式雙軌制改革在轉(zhuǎn)型期給這類產(chǎn)業(yè)提供了保護(hù)性的緩沖帶，并逐漸放開符合比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入，因勢利導(dǎo)地促其健康發(fā)展，使國民經(jīng)濟(jì)得以保持可持續(xù)增長。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府充其量是充當(dāng)中央指令性計劃的執(zhí)行者或貫徹者，并把中央下達(dá)的計劃指標(biāo)分解到基層和企業(yè)。這種高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，就是束縛了地方政府和企業(yè)的主動性和積極性，也不利于城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于改善人民群眾的生活，因而是不可能長期保持下去的。因此，它屬于不可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，或者說是一種階段性的發(fā)展戰(zhàn)略。

中國社會主義建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有中央的積極性，沒有地方和企業(yè)的積極性，是不可能實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的。毛澤東早就意識到擴(kuò)大地方積極性的重要性，1956年在《論十大關(guān)系》中指出：“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情?！钡?，在傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，不論采取何種分權(quán)模式，地方政府從來沒有條件獲得獨(dú)立的利益主體地位，缺乏必要的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與資源配置權(quán)。在傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的政績主要表現(xiàn)在維護(hù)和執(zhí)行中央計劃的精確程度，即不折不扣地完成中央計劃下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)。在中央計劃與企業(yè)生產(chǎn)之間，地方政府扮演著落實(shí)中央計劃和幫助企業(yè)完成任務(wù)的雙重角色。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢與地方政府之間并沒有直接的利害關(guān)系，地方政府官員的薪金也實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這就不利于發(fā)揮地方政府的主動性和積極性。因而，在傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國國民經(jīng)濟(jì)的增長速度是較為緩慢的。改革開放以后，隨著市場機(jī)制的初步引入，建立在利益機(jī)制和競爭機(jī)制基礎(chǔ)上的市場力量發(fā)揮了強(qiáng)大的作用，市場需求引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長，曾經(jīng)長期滯后的農(nóng)業(yè)和消費(fèi)品工業(yè)迅速發(fā)展起來，加上勞動者因市場取向改革得到物質(zhì)上的鼓勵和刺激，積極性異常高漲，國民經(jīng)濟(jì)因此呈現(xiàn)空前繁榮的局面。1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8

二、分權(quán)化改革使地方政府充滿了生機(jī)與活力

始于1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革，總體上說，是沿著市場取向的目標(biāo)推進(jìn)的。20世紀(jì)80年代采取相對分權(quán)的“分級包干”的財政體制，1994年后采取收入集權(quán)、支出分權(quán)的分稅制改革，即“交完國家的、剩下都是地方的”，并把企業(yè)上繳利潤的大部分改為征收所得稅。與之配套的是建立“國稅”與“地稅”兩套稅收系統(tǒng)，為的是提高中央稅收占GDP比重和中央稅收占全國稅收比重。分稅制改革的導(dǎo)火線是在這之前，中央財政困難，先后兩次向地方借錢。分稅制改革后，中央財力明顯增強(qiáng)，地方財力明顯削弱，地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配，財政入不敷出，部分缺口只能依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付。盡管分稅制改革至今還沒有完全到位，但給中央與地方的關(guān)系帶來了深刻變化，即從事實(shí)上承認(rèn)中央財政和地方財政各自的相對獨(dú)立的地位和利益，這就有利于激發(fā)地方政府發(fā)展本土經(jīng)濟(jì)、增加本級財政收入的積極性。[3]在實(shí)行中央和地方分級管理中，國家還先后對14個大中城市實(shí)行計劃單列，賦予其省級管理權(quán)。這些計劃單列市在不改變省轄市的行政隸屬關(guān)系條件下，享有省級的投資審批權(quán)以及技術(shù)引進(jìn)和外貿(mào)進(jìn)出口等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。通過中央政府和地方政府的分權(quán)化改革，地方政府的地位和作用發(fā)生了根本性變化。[4]由于傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力基本上集中在中央，分權(quán)化改革意味著中央政府把一部分權(quán)力向地方政府轉(zhuǎn)移，而權(quán)力的背后則是財富，權(quán)力轉(zhuǎn)移意味著財富的轉(zhuǎn)移，意味著中央政府可支配財富的減少，地方政府可支配財富的增加。這是市場取向改革的客觀要求。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，大部分權(quán)力和財富都集中在中央政府，與其相適應(yīng)的財政體制是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，即地方政府把大部分收入上繳中央政府，所需要的支出再由中央政府下?lián)埽瑢?shí)行收支兩條線。地方政府沒有獨(dú)立的自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益。由于大部分資源是按中央指令性計劃配置的，與此相聯(lián)系，中央政府對產(chǎn)品和要素價格實(shí)行嚴(yán)格的管制，價格對產(chǎn)品和要素不起調(diào)節(jié)作用。中央政府還對初級產(chǎn)品和原材料制定歧視性價格，并通過“價格剪刀差”把資金轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)提供資本原始積累。[5]

隨著市場取向改革的逐步推進(jìn)，初級產(chǎn)品價格和原材料價格以及生產(chǎn)要素價格的市場化，工業(yè)部門通過“價格剪刀差”途徑獲取的利潤明顯縮減，導(dǎo)致中央財政收入相應(yīng)減少。與此同時，雖然通過分權(quán)化改革，地方政府權(quán)力擴(kuò)大，獲得相應(yīng)的財力，但是分權(quán)化改革之后，地方政府的支出責(zé)任也明顯擴(kuò)大，并出現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)（支出責(zé)任）的不相匹配，即地方政府擁有的財力不敷支出，迫使地方政府自謀出路，把壓力轉(zhuǎn)化為動力，積極招商引資，加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，千方百計增加地方財政收入，以及在預(yù)算外開辟新的財源。恰逢當(dāng)時全國土地和房產(chǎn)市場化改革步伐加快，允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，其收入（包括稅收）歸地方政府支配，“土地財政”便應(yīng)運(yùn)而生。由于土地批租收益留歸地方政府，成為地方政府財政收入的重要來源。與市場取向改革相聯(lián)系的是工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，對建設(shè)用地的需求迅猛增加，加上建設(shè)用地供給是由地方政府壟斷，必然導(dǎo)致建設(shè)用地價格不斷攀升。迅速擴(kuò)大的“土地財政”有效緩解了地方政府財政支出的壓力，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中央政府與地方政府的分權(quán)化改革，使地方經(jīng)濟(jì)逐步演變成為國民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中具有相對獨(dú)立性的子系統(tǒng)，在本區(qū)域內(nèi)擁有一定的資源配置權(quán)和經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，具有一定數(shù)量的可供自主安排的人力、物力、財力，保證了地方經(jīng)濟(jì)能夠獨(dú)立自主地發(fā)展。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、財政支出壓力和實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)的多重力量驅(qū)動下，激發(fā)了前所未有的積極性和主動性，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此邁入快車道。如果說在傳統(tǒng)體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績是與執(zhí)行中央計劃的完美程度聯(lián)系在一起，那么，隨著分權(quán)化改革的推進(jìn)，地方政府獲得越來越大的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，同時承擔(dān)著獨(dú)立發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重任，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r越來越密切地聯(lián)系在一起。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的總方針也促使地方政府必須加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。地方政府角色的這一根本性轉(zhuǎn)換，使之成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動者，這是世界上其他國家所不可比擬的。如果說其他國家經(jīng)濟(jì)增長的動力源主要依靠市場的力量，那么，中國經(jīng)濟(jì)增長的動力源則來自兩方面，即市場和政府。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)為主市場調(diào)節(jié)為輔、發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用等階段，與此相聯(lián)系，總的趨勢是市場的力量逐步加大，政府的力量逐步縮小。通過不斷實(shí)踐和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)有效的市場和有為的政府的最佳結(jié)合，并通過二者形成強(qiáng)大的合力，從而推動經(jīng)濟(jì)高速增長。分權(quán)化改革過程中，伴隨著地方政府行為方式的轉(zhuǎn)變，逐漸形成了獨(dú)立化、明晰化的地方利益，使地方政府不同于傳統(tǒng)體制下作為高度集中計劃經(jīng)濟(jì)的附屬物存在。地方經(jīng)濟(jì)作為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，獲得了自主發(fā)展的可能和機(jī)會。地方政府在追求政績最大化和消解財政壓力的雙重驅(qū)動下，發(fā)揮了前所未有的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、主動性。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在充分利用挖掘本地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，揚(yáng)長避短、趨利避害，形成各具特色的發(fā)展模式，如“蘇南模式”“溫州模式”“珠三角模式”“晉江模式”等等。同時，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展在很大程度上是依靠中央政府改革開放政策來推進(jìn)的。為推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，中央先后出臺了創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，一步步地從重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)到全面推進(jìn)，從點(diǎn)上的試驗(yàn)到面上的推廣，推動著全國全面深化改革開放向縱深發(fā)展。[6]

三、把有為的政府和有效的市場結(jié)合起來

在中國社會主義制度條件下，政府的性質(zhì)與職能是雙重的。一種是政治權(quán)力，也就是國家權(quán)力;另一種是財產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者權(quán)力。也可以說，政府既有社會管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能，還有促進(jìn)財產(chǎn)增值和推動經(jīng)濟(jì)增長職能。上述幾種職能又是相互交織在一起的。在中國的所有制結(jié)構(gòu)中，公有制經(jīng)濟(jì)是主體、國有經(jīng)濟(jì)是主導(dǎo)，政府代表全體人民行使國有資產(chǎn)的管理與投資職能。在錯綜復(fù)雜的關(guān)系中，如何正確處理政府與市場關(guān)系，是值得深入探討的問題。在中國傳統(tǒng)體制下，也就是公有制一統(tǒng)天下情況下，城市全民所有制企業(yè)是采取“政企合一”的形式，農(nóng)村人民公社是采取“政社合一”的形式，各級政府之間的關(guān)系遵循下級服從上級的基本原則。在這種政治經(jīng)濟(jì)制度下，政府是資源配置的唯一主體，市場不起任何形式的調(diào)節(jié)作用。隨著市場取向改革的逐步推進(jìn)，越來越多的資源配置由市場來調(diào)節(jié)。按照當(dāng)前流行的觀點(diǎn)，政府和市場的分工是很明確的，即市場主要是提供私人產(chǎn)品，政府主要是提供公共物品和公共服務(wù)，消除外部性。凡是市場管得了的由市場管，凡是市場管不了的由政府管，政府起著彌補(bǔ)市場失靈的作用。這樣認(rèn)識問題并沒有錯。但如果因此認(rèn)為政府的功能和市場的功能是對立的，這種觀點(diǎn)則是站不住腳的。須知，純粹的市場機(jī)制或完全的市場機(jī)制是理論上的假設(shè)，必須同時符合以下幾個條件：一是眾多經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)事人之間的信息是對稱的，即彼此都能夠充分了解市場供求和價格變化;二是沒有任何一個經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)事人可以獨(dú)自控制和壟斷市場價格，即不存在著壟斷和不正當(dāng)競爭現(xiàn)象;三是經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)事人的活動不會產(chǎn)生外部效應(yīng)，包括正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中并不存在純粹的市場機(jī)制或完全的市場機(jī)制。換句話說，在現(xiàn)實(shí)生活中仍然存在著“市場失靈”。這就注定了必要的政府干預(yù)是消解“市場失靈”的理性選擇。目前我國在某些領(lǐng)域（如房地產(chǎn)市場領(lǐng)域）存在炒買炒賣，在某些領(lǐng)域（如互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域）存在不正當(dāng)競爭以及壟斷現(xiàn)象，影響了國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，這就需要政府借助法律法規(guī)和其他措施及時加以矯正，以利于發(fā)揮市場機(jī)制正常的調(diào)節(jié)功能，提高資源配置效率。過度競爭也是“市場失靈”的一種表現(xiàn)。由于現(xiàn)實(shí)生活中客觀上存在信息不對稱，如果進(jìn)入門檻很低，退出成本很高，過度競爭便是不可避免的。過度競爭的結(jié)果，不僅不能提高資源配置效率，還會浪費(fèi)資源，降低資源配置效率。如何避免過度競爭，也是政府宏觀調(diào)控必須考慮的重要問題?？傊瑑H僅依靠自發(fā)的市場力量，是不可能形成市場機(jī)制正常運(yùn)行的充分條件的。因?yàn)槭袌鰴C(jī)制正常運(yùn)行是需要一定規(guī)則、制度的，以此來協(xié)調(diào)市場主體之間的關(guān)系，這是政府必須承擔(dān)的功能。為保障市場機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為眾多市場主體創(chuàng)造公平競爭、公開競爭、公正競爭的市場環(huán)境，政府必須承擔(dān)以下重要職能，即提供公共物品，消除外部性，反對任何形式壟斷和不正當(dāng)競爭，矯正市場失靈。因此，只有把有效的市場與有為的政府結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展。1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8

我們可以想一想，如果政府的功能與市場的功能是完全對立的，那么，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革就無從談起，更談不上順利地向前深入推進(jìn)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制就不可能建立并逐步完善起來，更談不上建立高水準(zhǔn)的市場經(jīng)濟(jì)體制?；仡櫢母镩_放以來的制度變遷，既有自下而上的誘致性制度變遷，也有自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。自下而上的誘致性制度變遷，在相當(dāng)程度上帶有自發(fā)性，但是這種制度變遷要能順利實(shí)現(xiàn)并不斷完善，必須得到政府的認(rèn)可和引導(dǎo)。例如，中國農(nóng)村第一步改革，是農(nóng)民自己發(fā)動的，在包產(chǎn)到戶初始階段，農(nóng)民的自發(fā)行為違背了政府一貫的政策，政府和改革者處在對立狀態(tài)，鄧小平的貢獻(xiàn)在于傾聽了來自農(nóng)民群眾的呼聲，改變了政府的立場，實(shí)行家庭承包責(zé)任制，連續(xù)下發(fā)幾個中央一號文件，把局部的經(jīng)驗(yàn)推向全國，家庭承包制因此迅速覆蓋全國農(nóng)村，政府起了主導(dǎo)作用。又如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，也是因?yàn)榈玫秸恼J(rèn)可和大力支持。鄧小平對此給予很高的評價，感慨地說：“農(nóng)村改革中，我們完全沒有預(yù)料到的最大的收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟(jì)，搞多種小型企業(yè)，異軍突起，這不是我們中央的功績?！盵7]在中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，人們都把家庭承包和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稱為中國農(nóng)民的兩項(xiàng)偉大創(chuàng)造，不僅使中國農(nóng)村面貌發(fā)生深刻的變化，還對中國的全面改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。[8]自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，則是政府（尤其是中央政府）指導(dǎo)下的制度變遷。這兩種性質(zhì)的制度變遷，其改革目標(biāo)都是一致的，即建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。自上而下的強(qiáng)制性制度變遷之所以必要，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)體制是由政府構(gòu)建的，并有一整套法律法規(guī)維護(hù)著它，要對它進(jìn)行改革，只有政府才有可能承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，“解鈴還須系鈴人”。如城鄉(xiāng)二元制度的改革、土地制度的改革、勞動力制度的改革等等，都是政府（尤其是中央政府）指導(dǎo)下的制度變遷，即強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷比誘致性制度變遷難度更大，因?yàn)樗婕案鱾€利益集團(tuán)的利益重新調(diào)整和分配。如果說自下而上的誘致性制度變遷，改革成本較低，社會震蕩較小，那么，自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，則成本較高，風(fēng)險較大，政府責(zé)任較重。目前階段中國的制度變遷，更多地表現(xiàn)為強(qiáng)制性制度變遷，難度較大，標(biāo)志著中國的制度變遷進(jìn)入攻堅(jiān)階段。政府（尤其是中央政府）之所以要推進(jìn)這類改革，是為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，即建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

雖然從某一種角度看，政府的干預(yù)是要素市場發(fā)育不完善的重要原因，但是，從另一種角度看，要素市場化改革之所以不能一步到位，還因?yàn)楦鞣矫娴某惺芰κ艿疆?dāng)前發(fā)展程度的制約，給自上而下的強(qiáng)制性制度變遷設(shè)置了障礙。例如，依靠政府權(quán)力構(gòu)建的城鄉(xiāng)二元體制，是當(dāng)前妨礙市場發(fā)育的重要因素，但是要從根本上破除城鄉(xiāng)二元體制，除了取決于改革的力度，還取決于發(fā)展的程度，而且改革的力度又不能超越發(fā)展的程度。況且，放在特定的歷史背景下，城鄉(xiāng)二元體制的存在，還有一定的積極作用。改革開放前期，正是由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，勞動力和土地（建設(shè)用地）要素市場化程度低，工業(yè)化、城市化成本低，使得我國有可能以低成本優(yōu)勢，吸引國外、境外勞動密集型產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移過來，從而帶動了國民經(jīng)濟(jì)的高速增長。當(dāng)時條件下，雖然價格改革是市場化改革的重要環(huán)節(jié)，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著明顯的不合理，供給與需求的缺口較大，如果一下子把商品的價格放開，就必然導(dǎo)致嚴(yán)重的通貨膨脹。即使在總需求受到嚴(yán)格控制的情況下，結(jié)構(gòu)性的通貨膨脹壓力也是相當(dāng)大的，只能借助于政府的行政手段，分步驟地、因勢利導(dǎo)地逐步放開產(chǎn)品的購銷價格。中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的突出特征是依靠行政手段直接控制。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變需要一個較長的過程，如果在條件不成熟的階段放棄集中控制和行政手段，將會帶來難以想象的后果。保留傳統(tǒng)體制因素雖然會延緩改革的步伐，但也是不得已的選擇。如果認(rèn)為這樣做是違背改革初衷或反對改革，那是思想幼稚的表現(xiàn)。

當(dāng)前駕馭我國國民經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”（投資、出口、消費(fèi)），政府也是大有作為的。由于我國政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要功能，可以為擴(kuò)大投資、擴(kuò)大出口以及擴(kuò)大消費(fèi)提供種種有利的條件，包括提供優(yōu)惠政策條件。特別需要指出的是，我國是以公有制為主體、國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、多種所有制共同發(fā)展的體制，使得中央政府和地方政府具有其他國家所不能比擬的條件（即擁有龐大的財產(chǎn)權(quán)）發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。在我國的投資、出口中，國有經(jīng)濟(jì)所占的比重相當(dāng)大，而國有經(jīng)濟(jì)的背后是中央政府和地方政府。中央政府和地方政府也是遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，追加投資、擴(kuò)大出口。改革開放以來，中國所進(jìn)行的一系列制度創(chuàng)新，都體現(xiàn)了中央政府和地方政府推動全面深化改革開放的堅(jiān)強(qiáng)意志，都是為了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。只有沿著市場化方向把改革推向前進(jìn)，才能進(jìn)一步解放生產(chǎn)力。無論是中央政府還是地方政府，都是代表廣大人民群眾的根本利益，從這個意義上說，政府和市場的目標(biāo)是一致的。分權(quán)化改革，把地方政府塑造成利益主體和競爭主體，有效地推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)是中央政府考核地方政府政績的重要指標(biāo)。分權(quán)化改革以后，我國拉動經(jīng)濟(jì)增長的動力，不僅有企業(yè)、公司，還有地方政府，市場競爭不僅表現(xiàn)為企業(yè)、公司之間的競爭，而且表現(xiàn)為地方政府之間的競爭，其疊加效應(yīng)使得我國的經(jīng)濟(jì)增長具有更強(qiáng)的競爭力，從而使我國成為當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)增長速度最快的國家。

四、地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的利與弊

回顧改革開放40多年的歷程，我國地方政府在推動經(jīng)濟(jì)高速增長方面，的確發(fā)揮了重要的作用。但是，這個作用在一定程度上是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。城鄉(xiāng)二元土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要組成部分。40多年來我國國民經(jīng)濟(jì)之所以能夠獲得較快的增長，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是重要推動力量。土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用途及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用途，其生產(chǎn)效率以幾何級數(shù)增長。而在城鄉(xiāng)二元土地制度的背景下，農(nóng)村土地是不能進(jìn)入市場的，必須由地方政府低價征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀缓蟛拍苓M(jìn)入市場，并通過低價出讓工業(yè)用地，吸引制造業(yè)投資，帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或高價出讓商業(yè)用地，獲取巨額土地出讓金，或以土地作為資本金和資產(chǎn)抵押物，使地方政府達(dá)到最大化利用金融杠桿。這就是人們通常所說的具有中國特色的地方政府“土地財政”。地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入，來維持地方政府的一部分財政支出，一般占地方政府財政收入的50%左右。地方政府拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要途徑是投資拉動，除了用土地出讓收入投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)外，還可利用其占有的土地作為向金融部門貸款的抵押品，加大金融杠桿。目前依靠土地使用權(quán)出讓收入償還金融部門債務(wù)，其依存度最低的省、市在20%以上，最高的省市在60%以上。

土地使用權(quán)出讓收入，與房地產(chǎn)價格成正比，房地產(chǎn)價格上漲越快，單位土地使用權(quán)出讓收入越多。20世紀(jì)末土地使用權(quán)市場取向改革以來，我國國民經(jīng)濟(jì)之所以能夠獲得快速增長，很大程度上是由于房地產(chǎn)價格數(shù)倍甚至是數(shù)十倍上漲，大幅度增加地方政府的財政收入及與此相聯(lián)系的財政支出，充分發(fā)揮地方政府拉動投資的作用。與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的行業(yè)有60多個，相關(guān)的產(chǎn)品2萬多種，可見房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈之長、拉動效力之大。但是，馬克思曾經(jīng)說過，每一枚徽章都有它的背面。當(dāng)前的高地價高房價也直接或間接地把生活成本抬高到大多數(shù)勞動者難以承受的地步，使得他們很大部分收入用于購房，影響了改革開放給人們帶來的獲得感和幸福感，房貸壓得年輕一代喘不過氣來。那么，能不能采用經(jīng)濟(jì)的以及行政的極端手段把房價快速地降下來呢？這也是不可行的。因?yàn)榉康禺a(chǎn)價格大幅度下降，不僅會急劇減少地方政府的財政收入，還可能導(dǎo)致地方政府與金融部門以及開發(fā)商與金融部門之間的信用危機(jī)，其后果是不堪設(shè)想的。如何保持房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展，堅(jiān)持“住房不炒”，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價是今后政府宏觀調(diào)控必須堅(jiān)持的基本原則。

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責(zé)任編輯：詹花秀1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8