論我國行政協議制度中行政優(yōu)益權的規(guī)范運行

陳雪楚

摘要：行政優(yōu)益權屬于行政協議中一項特殊法律制度，其行使既涉及管理上的行政屬性，又具有民法上的契約性。正確行使行政優(yōu)益權，事關依法行政和建設法治政府，事關市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設，事關國家治理體系和治理能力現代化。目前我國行政優(yōu)益權行使中，存在隨意行使、任性行使等不規(guī)范現象，進而也使得行政協議制度受到質疑和詬病。通過結合國內外相關規(guī)定以及有關司法案例，從行政協議中行政優(yōu)益權不規(guī)范行使的表現形式、行政協議中行政優(yōu)益權規(guī)范行使的價值考量、行政協議糾紛中行政優(yōu)益權規(guī)制的規(guī)則考量等方面，對行政優(yōu)益權在行政協議中的規(guī)范運行問題，提出一些思考。

關鍵詞：行政協議制度; 行政優(yōu)益權; 規(guī)范運行

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2022）03-0050-06

一、引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化。行政管理作為國家治理的重要方式，與時俱進實現管理方式和管理能力的現代化，成為新時代的必需。尤其是給付行政的出現、公共行政得到極大地擴張，這既是時代的要求，又帶來不少的問題[1]，以強制性為特征的傳統(tǒng)管理方式已無法適應時代的發(fā)展。于是，行政合同、行政指導等柔性治理手段陸續(xù)出現，因其尊重行政相對人的意愿和利益，且具有治理成本的相對優(yōu)勢，越來越受到各級政府的重視，被頻繁用于各種管理、治理和服務中。行政協議作為一種以“私法方式實現公共任務”的新型行政管理和公共服務方式[2]10，把民法上的自治制度與行政法上的管理制度有機結合在一起，推進了行政手段變革，成為行政法新的發(fā)展方向。

行政協議是指行政機關與行政相對人在法律范圍內平等自愿達成的具有行政法上權利義務的行政法律關系。2014年11月，修改后的《行政訴訟法》擴大了受案范圍，其中包括行政協議，同時規(guī)定了行政協議訴訟的審判模式。2015年4月，最高人民法院發(fā)布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，就行政協議案件的審理作了進一步明確。2019年12月，最高人民法院發(fā)布審理行政協議案件的專門司法解釋，用29個條文對行政協議案件審理的具體問題進行了規(guī)范。

行政優(yōu)益權是依照法律規(guī)定賦予行政主體在履行行政協議時享有的終止協議、解除協議等優(yōu)先權和利益受到特別保護的權利，是確保行政機關有效行使職權，切實履行職責，順利實現公共利益目標的行政管理手段?，F實中，由于各種原因導致行政優(yōu)益權隨意行使、任性行使等不規(guī)范現象存在，行政優(yōu)益權制度似乎成為行政協議處處受到質疑和詬病的“萬惡之源”[2]75。因此，行政協議制度必須有效控制公權力，確保行政權力不偏離法治軌道，避免行政機關在行政協議中濫用自身的優(yōu)勢地位和優(yōu)益權而規(guī)避法律的約束，損害行政相對人的權益?！吨泄仓醒?、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》特別規(guī)定：“要完善政府守信踐諾機制”“不得以政府換屆、領導更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任”①。最高人民法院發(fā)布的關于審理行政協議案件的司法解釋和各級法院對行政機關在行政協議中行使行政優(yōu)益權的審判實踐，也充分體現和貫徹了上述要求，為促使行政機關依法行政、司法機關公正司法，共同確保行政優(yōu)益權的依法行使，提供了制度支持和法律遵循。

二、行政協議中行政優(yōu)益權運行不規(guī)范的表現形式

行政權具有前瞻性，是一種以解決當前及以后問題為導向的積極權力，與拘泥于“過去觀念及事實”而欲有所作為的立法及司法權力有很大不同，行政權應該擁有必要的適應性乃至靈活性，以面對各種紛繁復雜的具體行政實踐。但是，行政權的這種屬性與行政協議作為一種承諾的穩(wěn)定性又存在內在矛盾，并進而容易導致行政決定公信力低。這種靈活性給行政機關保留了較大的自我判斷和裁量空間，既可以使行政機關根據具體情況及時高效地行使職權，實現公共利益和社會治理效益;同時，這些判斷和決定又可能與在先行政協議的內容、甚至法律規(guī)定產生沖突，或者由于行政優(yōu)益權的不規(guī)范行使，導致民眾誤解。具體而言，行政優(yōu)益權在行政協議中不規(guī)范行使或因其不當行使導致負面效應的表現形式，主要如下：

一是有些行政機關不依法或不規(guī)范履行行政協議。在履約過程中，部分行政機關自恃管理者的強勢地位，置行政協議的契約性于不顧，濫用行政權力，過于強調行政協議的行政屬性，以實現公共利益或者行政管理目標的名義，單方強行變更或者解除行政協議，甚至單方作出行政強制措施、進行行政處罰等，導致行政相對人的合法權益受到損害。

二是有些行政機關為了行使行政優(yōu)益權而人為“創(chuàng)設”公共利益、甚至虛擬公共利益?！兜聡姓绦蚍ā泛臀覈_灣地區(qū)“行政程序法”規(guī)定行政機關為了公共利益的需要可以對行政協議進行變更和解除，我國臺灣地區(qū)進一步規(guī)定，為了預防公共利益的損害也可以對行政協議進行變更和解除。如果履行行政協議會危害到公共利益，在這種情況下行政機關變更或解除行政協議是有正當性的。但是，有些行政機關為了不當目的行使行政優(yōu)益權而人為“創(chuàng)設”公共利益，甚至有時候就是為了改變某些已簽訂的行政協議而去“創(chuàng)設”公共利益，導致公共行政的變遷實質不具有正當性。

三是有些行政機關不當行使行政優(yōu)益權導致社會關系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。在法治國家，民眾對于行政機關的行政行為應是可預期的，頻繁簽訂、變更和解除行政協議，社會關系將處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。比如，為了建設火車站，政府作出國有土地上房屋的征收決定后，借機擴大征收范圍，進行商業(yè)開發(fā)，在本身即存在違法的行政行為之下，行政協議是否應當撤銷、協議簽訂相對方的合理信賴利益如何保護？還比如，一項公共建設工程，投資的一方已經開始履行合同，投入了大量的人力物力，政府最后要求解除合同，協議簽訂相對方的合理信賴利益如何保護？公共建設成本如何衡量？這些都容易導致社會關系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2

三、行政協議中行政優(yōu)益權規(guī)范運行的價值考量

以良法善治為目標的行政協議制度必須處理好行政靈活性和法安定性之間的關系。在公行政目的和私法手段之間、公行政變遷與協議穩(wěn)定性之間、公法與私法之間保持平衡是我國行政協議的制度邏輯。具體而言，規(guī)范行政協議中行政優(yōu)益權的運行要進行如下價值考量：

一是要有利于維護法律規(guī)則的穩(wěn)定性和可信賴性。建立持續(xù)穩(wěn)定的秩序，一直都是法的內在理念和價值。法的安定性要求法律除了使人民的現實生活獲得保障外，更要通過提供對未來預見的可能性，避免新的事物關系突然沖擊所造成的不利后果[3]。建立明確的、易于達成共識的行政協議識別標準和行政優(yōu)益權規(guī)范行使標準，既有利于修訂后的行政訴訟法中行政協議制度的落實，也使這一制度能夠在合同領域和行政范圍獲得最大生命力[4]，進而消弭人們對于行政權力過度膨脹的擔憂。

二是要有利于實現公共利益與私人利益的最佳平衡。行政協議體現了行政機關所代表和追求的公共利益與簽訂協議的民事主體的私人利益。行政協議一旦發(fā)生爭議，意味著雙方所代表的不同利益發(fā)生沖突。如何依法妥善處理雙方利益，實現公共利益與私人利益兼顧，既避免行政機關濫用行政優(yōu)益權損害私人利益，又防范雙方串通侵害公共利益，這事關行政協議制度的行穩(wěn)致遠。將規(guī)范行政優(yōu)益權的行使、建立正確的利益平衡機制納入行政協議制度的重要組成部分，有利于加強對行政主體行政行為的依法監(jiān)督和評價，進一步推進陽光行政，努力實現對公共利益與私人利益保護的最大化。

三是有利于加強誠信政府建設。建立誠信政府既是現代市場經濟的基本要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。在信息社會，各類社會信息的公開度更大、透明度更高，現代法律對信用制度的要求更加具體，對違背信用制度的懲戒更加嚴厲。我國頒布的行政法規(guī)充分體現了加強誠信政府建設的基本要求，彰顯了建立誠信政府的決心。同時，針對政府特許經營協議、土地和房屋等征收征用補償協議、國有自然資源使用權出讓協議等行政優(yōu)益權行使的重點領域，明確了監(jiān)督政府依法行政的內容方式和建立法治政府的手段途徑，有利于促進行政機關進一步規(guī)范權力行使，充分保障各種社會資本參與公私合作的活力，不斷激發(fā)人民群眾創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的動力，打造市場化、法治化、國際化，構建穩(wěn)定、規(guī)范、透明、可預期的營商環(huán)境，推動責任政府、誠信政府、法治政府建設落到實處。

四、行政協議糾紛中行政優(yōu)益權規(guī)制的規(guī)則考量

一是正確處理好行政性和契約性之間的平衡。行政與協議是一對矛盾，兩者既有沖突又有融合。當利益發(fā)生沖突時，既要摒棄行政機關單方的強制性，維護協議的嚴肅性，也要防止行政相對人過分強調行政協議的可改變性，因此，行政協議案件的審理，既要立足行政性，又要兼顧協議性。要采用與傳統(tǒng)行政訴訟不同的審理規(guī)則，賦予相對人更多的權益，限制行政機關行政權的恣意。比如：在我國某中部省份高級人民法院審理的鑫××公司訴××高速公路公司侵權責任糾紛案中，二審法院經審查認為，鑫××公司以××高速公路公司建設壓覆礦產資源為由，請求××高速公路公司賠償其財產損失。從其訴訟請求依據的事實和理由看，其實質是對當地高速公路協調指揮部認定的壓覆補償范圍與補償數額的行政協議存在爭議。因此，該案是政府建設高速公路過程中引發(fā)的征收征用補償糾紛，相關征收征用補償合同系行政合同，糾紛的實質是采礦權人與征收征用部門之間就征收征用補償發(fā)生的行政爭議，而非平等主體之間的民事侵權糾紛，應屬于行政訴訟受案范圍，當事人應當通過行政訴訟途徑解決本案爭議，故裁定駁回當事人的民事起訴。

二是正確處理好行政決定穩(wěn)定性和契約自由性之間的平衡。由于行政事實的千變萬化導致的不確定性和有關法律規(guī)定的原則性，行政機關在履行行政職責的過程中，在對有關事實的判斷等方面，擁有極大的自由裁量空間。這種判斷有時因為沒有明確的法律依據，行政機關更愿意通過行政協議方式達到其行政目的。依約行政是依法行政的內在要求，依法行政和契約自由在行政協議中是統(tǒng)一的，不宜將它們對立起來。比如，國有土地上房屋征地決定尚未作出，政府與房屋所有人就簽訂《征收安置補償協議》，此時該協議從形式上尚缺乏基礎，但是否否定該協議的效力值得討論，特別是該《征收安置補償協議》的合法性需要審查，其內容是否違反相關法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定尚待商榷。再如，對集體土地，在沒有國務院或者省政府的征地批復前提下就與村集體及農民簽訂《征收安置補償協議》，除涉及基本農田等違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的情形外，原則上也不宜否定協議的有效性。

三是正確處理好行政行為合法性和契約獨立性之間的平衡。行政優(yōu)益權的行使關系到依法行政與契約獨立性的關系，現代行政法強調行政效率，突出行政執(zhí)行力，關注行政決策的公信力，容易造成與契約獨立性的沖突。由于契約獨立是市場經濟的必然產物，是我國民法典的基本要求，處理好兩者之間的關系，就要求行政機關遵守民法典、依法規(guī)范行使行政權力，也要求行政相對人理解契約獨立的相對性，個人利益要受到公共利益的制約，能夠接受和理解契約獨立的例外和變更，處理好行政行為合法性和契約獨立性之間的平衡，減少社會公眾對政府依法行政行為的誤解和對抗情緒。

四是正確處理好行政行為變通性和契約制約性之間的平衡。行政行為一旦作出即具有法律效力，非依法定程序不得改變。但行政行為的執(zhí)行亦要面對與周邊相關行為的關系，接受社會環(huán)境的重大變化導致行政目的改變等不確定因素。在執(zhí)行行政決議的過程中，如何面對情勢變更，法律亦規(guī)定了行政行為的適當變化與靈活應對，賦予了變更行政協議的強制性、單方性，從而影響行政契約的安定性和制約性，這就需要通過一定的行政手段給予行政相對人安撫和救濟。比如，某行政相對人依法獲得建設一棟三層樓房的建設許可，后來因規(guī)劃調整的原因，行政機關通知行政相對人只能建設一層。這時，行政機關與行政相對人原簽訂的建設許可協議與行政規(guī)劃出現沖突，在施工尚未開始的情況下，行政機關可以變更或者廢止建設許可協議，但依據行政協議，行政機關應當給予行政相對人適當補償或合理安排。再如，行政相對人根據法律規(guī)定通過協議獲得在公路的行人道上擺設報刊亭的許可，但由于該地段交通流量明顯增加，該報刊亭如妨礙交通，行政機關可以撤銷該許可協議，進而會造成原擺設報刊亭的行政許可協議的變更、解除，并對行政相對人造成損害，此種情況下，需要依照行政許可協議給予行政相對人適當、合理的補償。FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2

五、行政協議中行政優(yōu)益權規(guī)范運行的司法路徑

基于行政權力行使可能帶來的恣意，法律和司法解釋從監(jiān)督行政機關依法行政的角度，以行政訴訟為途徑，以司法裁判為手段，對行政優(yōu)益權的行使進行監(jiān)督制約，并提出以下監(jiān)督方式和途徑：

一是將行政優(yōu)益權的行使納入行政行為的合法性審查范圍。我國行政訴訟法規(guī)定了人民法院的受案范圍，其中包括了行政協議。最高人民法院關于審理行政協議案件的司法解釋將行政機關作為被告簽訂、履行、變更、解除行政協議時是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責等六個方面的內容納入對被訴行政行為的全面的合法性審查，①且不受原告訴訟請求的限制。前述六種情形涵蓋了行政機關在行政協議中行使行政優(yōu)益權的全部種類，也是人民法院在審理此類案件時應重點審查的事實問題和法律問題。比如，在某中部省份高級人民法院審理的財××礦業(yè)公司與華××礦業(yè)公司、華××煤業(yè)財產損害賠償糾紛一案中，二審法院認為，由于財××煤礦系在華××煤礦礦界范圍內的采空區(qū)進行建設，對財××煤礦生產開采行為的合法性問題審查，應是對全案民事損害賠償進行審理的基礎，因而應就當地行政職能部門對財××煤礦進行相應生產運行的行政審批等問題進行合法性審查，并以此為由將該案發(fā)回一審法院重新審理。

二是規(guī)定行政優(yōu)益權的裁判模式。因行政優(yōu)益權的行使既可能損害行政相對人的利益，也可能存在行政機關為保護行政相對人的利益而在行政協議履行中出現重大不利于行政相對人的情形時，利用行政優(yōu)益權有意作出有利于行政相對人的行政行為。故最高人民法院關于審理行政協議案件的司法解釋針對不同情形規(guī)定了不同的裁判模式：既可駁回訴訟請求;亦可在一方撤訴、故意損害對方利益的情況下，賦予審判機關審查并裁定不予撤訴的權力;對于行政機關行使行政優(yōu)益權存在違法的，人民法院還可以依法判決繼續(xù)履行行政協議，給行政相對人造成損害的，可以判決行政機關采取補救措施以及賠償損失。比如：在我國中部某省××縣自然資源局與陳××、××縣政府采礦權出讓合同糾紛一案中，二審法院認為，相關行政機關在明知國家政策調整的情況下，對于應當規(guī)避的合同風險沒有予以及時、正確規(guī)避，反而要求合同簽訂相對方在采礦權辦證審批問題上“先上車后補票”，作為了解政策并進行招商引資的一方，損害了合同相對方的信賴保護利益，應當承擔相應的損害賠償責任，并在依法鑒定的基礎上判決該行政機關依法賠償采礦權投資人經濟損失1200余萬元。

三是規(guī)定行政相對人因行政機關濫用行政優(yōu)益權而受損的救濟途徑。為了防止行政機關濫用不平等的行政協議關系有意損害行政相對人的合法權益，或者行政機關為了彌補行政決策失誤、掩蓋違法行為而以行使行政優(yōu)益權為手段造成行政相對人權益受損，最高人民法院關于審理行政協議案件司法解釋規(guī)定，即便是合法的行政行為，造成損害的，行政相對人仍然可提起行政訴訟，行政機關因履行行政職權違約并造成行政相對人履行費用明顯增加或者遭受損失的，行政機關也應當依法補償。

總之，法律對社會關系地調整要受到一定的社會價值觀制約。在當今社會，各種利益主體并存，各種市場主體利益交織，不同利益主體價值取向不一，甚至相對而立，法律適用者在法律適用過程中不僅要權衡法律內在價值，還要權衡法律外在價值。在這些價值權衡中，最重要的是公共利益優(yōu)先還是個人權益優(yōu)先[2]75，以行政謙抑性原則實現兩者之間的平衡。用法治手段將行政權力關進制度的籠子，將行政協議的簽訂、履行、解除和救濟等問題制度化、法治化，促使行政機關主動堅持行政謙抑性原則，依法、規(guī)范、有序、適當地行使行政優(yōu)益權，這既是全面貫徹習近平法治思想、切實保障人民群眾合法權益的重要遵循，也是實現良法善治、促進社會公平正義的價值追求。

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責任編輯：楊 煉FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2