全國統(tǒng)籌的前世今生

■文／本刊記者 劉洪清

“把勞動變成真正快樂的事”

1919 年9 月，剛剛踏上革命征途的青年李立三滿懷激情地寫下：“造一個光明燦爛的新世界，作一個幸福無比的新國民?！睆?948 年12 月27 日頒行的《東北國營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》到1951 年2 月26 日誕生的《中華人民共和國勞動保險條例》（下稱《勞動保險條例》），都凝聚了他矢志不移地“造新世界”“作新國民”的追求。

作為中華人民共和國勞動部首任部長，李立三曾指出，“勞動部的基本任務(wù)，就是保護勞動”“要把勞動變成真正快樂的事”?！秳趧颖ｋU條例》因此被寄予了“讓勞動者享受光榮和快樂”的厚望。新中國甫一成立，勞動部就設(shè)立了唯一以“局”建制的“勞動保險局”，中華全國總工會則下設(shè)了勞動保險部。頒行《勞動保險條例》不僅是勞動部和中華全國總工會要干的大事，這樁大事也載入了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，還備受毛澤東、周恩來、劉少奇等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。

1951 年2 月26 日誕生的《勞動保險條例》正式開啟了新中國社會保險史的元年。那時，《勞動保險條例》被認(rèn)為是帶領(lǐng)人民推翻三座大山的一個勝利果實，得到熱烈擁護?！吧鐣髁x好，生老病死有勞?！背蔀闀r興的口號。

鮮為人知的是，《勞動保險條例》從誕生之日起就與“統(tǒng)籌”結(jié)緣，其起步就是“全國統(tǒng)籌”的高級模式：在勞動保險金的支配上，提出了建立“勞動保險調(diào)劑金”“中華全國總工會對所屬各省、市工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會全國委員會的調(diào)劑金，有統(tǒng)籌調(diào)用之權(quán)，并得用以舉辦集體勞動保險事業(yè)”；在職責(zé)分工上，明確“勞動部為全國勞動保險業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機關(guān)，貫徹勞動保險條例的實施，檢查全國勞動保險業(yè)務(wù)的執(zhí)行”“中華全國總工會為全國勞動保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)籌全國勞動保險事業(yè)的進行”。

《勞動保險條例》對統(tǒng)籌調(diào)劑規(guī)則有著明確的定義：總基金和調(diào)劑金用于舉辦如療養(yǎng)院、休養(yǎng)所等集體保險事業(yè)和撥付給收不抵支的企業(yè)和地方，即企業(yè)收不抵支時，應(yīng)先由省、市工會掌握的調(diào)劑金中調(diào)劑；省、市工會掌握的調(diào)劑金不足以調(diào)劑的，由全國總工會掌握的總基金中調(diào)劑。

1951年3月20日，上海市人民政府勞動局給第一批被批準(zhǔn)的勞保工廠發(fā)工人勞動保險登記證。其后，中華全國總工會動用勞動保險總基金支援上海。

1954 年3 月22 日至4 月1 日，中華全國總工會召開了新中國成立以來第一次全國勞動保險工作會議。據(jù)統(tǒng)計，截至1953 年，全國實行勞動保險的企業(yè)共4400 多個，職工420 萬人；全國簽訂集體勞動保險合同的單位有4300 多個，職工70 多萬人。全國的勞動保險基金在1951年為3000億元（舊人民幣，下同），1952 年為7300 億元，1953 年為8500 億元，3 年累計1.88 萬億元。全國享受各項勞動保險待遇的職工約200 萬人次。全國各地由國家與企業(yè)投資或用勞動保險基金舉辦的職工療養(yǎng)院、溫泉療養(yǎng)院、結(jié)核病療養(yǎng)院、休養(yǎng)院（所）共123 處，1.6萬張床位；各廠礦企業(yè)基層療養(yǎng)所和業(yè)余療養(yǎng)所共1000 多處，2 萬多張床位。中華全國總工會勞動保險部離休干部唐展曾回憶，新中國成立初期，由于退休人員少，勞動保險總基金和調(diào)劑金充沛，他當(dāng)時承擔(dān)了一項工作任務(wù)——隨同時任勞動保險部部長李仙“南征北戰(zhàn)”調(diào)研勞動保險執(zhí)行情況的同時，考察各地自然環(huán)境，為修建職工療養(yǎng)院選址。

李仙在1955 年第3 期《勞動》雜志上發(fā)表題為《勞動保險工作要為生產(chǎn)、為群眾服務(wù)》的文章，將勞動保險工作的方針表述為“為生產(chǎn)服務(wù)、為群眾服務(wù)”?！爱?dāng)時的勞動保險基金調(diào)劑使用，還真是為上海的生產(chǎn)和群眾服務(wù)，退休的職工沒有后顧之憂，在職的職工干勁就足了，勞動就是幸福、光榮和快樂的?！睋?jù)時任上海市勞動局局長王克回憶，新中國成立初期，上海確實沾了勞動保險全國統(tǒng)籌的光。由于上海退休的老職工較多，在勞動保險基金入不敷出時，中華全國總工會動用勞動保險總基金支援上海。據(jù)《上海勞動志》記載，“截至1957 年，上海有2500 名職工退休按月享受本人工資50%至70%的養(yǎng)老補助費”“在實行《勞動保險條例》時起，由企業(yè)按職工工資總額的3%繳納勞動保險費，由中華全國總工會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用。1958 年以后上海老職工退休數(shù)量逐年增加，退休費的開支逐年加大，資金不足部分由中華全國總工會調(diào)劑下?lián)堋?。但因年代久遠(yuǎn)，加上“文化大革命”的破壞，上海勞動保險全國統(tǒng)籌調(diào)劑之下具體受益資金額度已經(jīng)無從查證。

70 年之后回頭檢視《勞動保險條例》，雖然《勞動保險條例》和《勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》其主體被《勞動法》《勞動合同法》和《社會保險法》及相關(guān)法律法規(guī)取代，其中的大部分內(nèi)容不再適用，但迄今仍沒有被完全廢止，足見其特殊的生命力?！秳趧颖ｋU條例》的誕生開啟了新中國社會保險史的元年，也拉開了全國統(tǒng)籌的大幕。其中值得注意的幾個細(xì)節(jié)是，《勞動保險條例》在起草之初，動員全國職工進行了為期3 個月的大討論，獲得了最廣泛的民意支持。同時，《勞動保險條例》的誕生得到了中央高層的重視與支持，毛澤東主動打電話催促《勞動保險條例》要盡快向全國頒布施行，周恩來、劉少奇親自參與修改審定。《勞動保險條例》在頒布施行之初，曾進行了海量的宣傳工作：《人民日報》持續(xù)重磅解讀《勞動保險條例》，報紙、書籍、海報大力宣傳，快板、歌曲通俗演繹，企業(yè)工會也積極投入，舉辦各種培訓(xùn)、學(xué)習(xí)小組活動——真正做到讓《勞動保險條例》家喻戶曉、深入人心，也成為當(dāng)時體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的重要象征。

從“全國統(tǒng)籌”到“企業(yè)統(tǒng)籌”

本刊記者在國家圖書館勞動保險史料書籍中查證，《勞動保險條例》在實施過程中歷經(jīng)1953 年、1956 年兩次修訂。本刊記者曾采訪《勞動保險條例》親歷者田春潤和劉秉德。按兩位老人的記憶，《勞動保險條例》雖有過多次修訂的動議，但真正成功修訂的只有1953 年這一次。1956 年6 月，中華全國總工會在北京召開的勞動保險生活住宅工作會議上曾草擬了《中華人民共和國社會保險條例（草案）》，建議把勞動保險的范圍擴大到一切企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、學(xué)校、團體的職工。時任中華全國總工會副主席賴若愚強調(diào)，要改進勞動保險制度，各企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、團體、學(xué)校應(yīng)實行統(tǒng)一的勞動保險制度。1956年7 月，中華全國總工會黨組向中共中央移交的報告中，也提出了關(guān)于修改《勞動保險條例》的建議。但這次要求機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)“并軌”的動議，因時機和條件不成熟，未能獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。

就在田春潤、劉秉德等勞動保險人一邊探索實踐《勞動保險條例》，一邊翹首期待勞動保險“大一統(tǒng)”的春風(fēng)來臨時，一場歷史浩劫來了?！皠趧硬勘患t衛(wèi)兵占領(lǐng)，我們勞動保險的珍貴資料全部遺失。”田春潤對此感到非常痛惜。

1966 年，“文化大革命”開始不久，掌管勞動保險總基金的中華全國總工會被迫停止工作，掌管勞動保險調(diào)劑金的各省、市工會也無一幸免。調(diào)劑工作中斷，導(dǎo)致近10 個省、市的職工無法正常領(lǐng)取勞動保險待遇。迫于嚴(yán)峻的形勢，1967年，中華全國總工會將勞動保險總基金移交給財政部，由財政部工交司制度處代管運營，調(diào)劑工作得以勉強維持。但是，由于勞動保險基金的正常收繳工作已經(jīng)無法正常運行。財政部在1969 年發(fā)布了《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟芬螅瑖鵂I企業(yè)一律停止提取勞動保險金，企業(yè)的退休人員、長期病號工資和其他勞保開支，改在企業(yè)營業(yè)外列支。由此導(dǎo)致實施了18 年的多項目、高層次的勞動保險費用“全國統(tǒng)籌”變?yōu)樽畹蛯哟蔚摹捌髽I(yè)統(tǒng)籌”。

十年“文革”的動蕩期結(jié)束時，百廢待興。各地退休人員上訪問題突出，國家對退休制度也恢復(fù)了重建。1978 年6 月2 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。1980年3月14日，國家勞動總局、中華全國總工會印發(fā)《關(guān)于整頓與加強勞動保險工作的通知》（下稱《通知》）。這份《通知》雖然明確要“整頓與加強基層的勞動保險工作”，但對勞動保險基金統(tǒng)籌的征收、使用與調(diào)劑并未做出恢復(fù)的具體意見。一些勞動保險干部認(rèn)為勞動保險工作坐上了“冷板凳”。

1991 年，中共中央政治局常委宋平在《關(guān)于社會保險問題的談話》中回憶：“‘文革’前這項工作是由工會抓的，那個時候結(jié)余了11 億元保險基金，‘文革’中給取消了，按工資總額3%提取保險基金也不要了，實際上這項事業(yè)停頓了。如果那時候一直延續(xù)下來，或許現(xiàn)在問題也不那么大?！?/p>

從“企業(yè)統(tǒng)籌”到“縣級統(tǒng)籌”

1979 年7 月，開山填海的炮聲震醒了沉睡的蛇口，這是深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)的第一炮，也是中國改革開放的第一炮。1980 年2 月，深圳市蛇口工業(yè)區(qū)勞動服務(wù)公司在同合資企業(yè)中國海運集裝箱股份有限公司簽署的勞動力協(xié)議中，第一次明確公司要支付雇員一般工資的1/3為員工繳納養(yǎng)老費、醫(yī)療費、福利費及其他費用。此舉為我國傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老保險制度開拓了新的思路。1980年10月，廣東省珠海市職工養(yǎng)老保險制度改革探索起步，從外商投資企業(yè)繳納的勞務(wù)費中提取一部分作為中方職工的養(yǎng)老保險金和各種津貼、補貼費，揭開了職工養(yǎng)老保險由企業(yè)保險向社會保險轉(zhuǎn)變的改革序幕。1982 年1 月，深圳市首先在竹園賓館為“三資”企業(yè)的勞動合同制工人建立社會保險。四川省南充市同步開展集體企業(yè)退休費用社會統(tǒng)籌的試點。

在各地社會保險的星星之火呈燎原之勢時，勞動人事部保險福利局根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟和社會形勢，以及社保改革探索帶來的現(xiàn)實需求和挑戰(zhàn)，于1982 年和1983 年在重慶、鄭州等地開展了多輪“頭腦風(fēng)暴”活動，集思廣益，并起草了《關(guān)于保險福利制度的一些情況和改革的初步設(shè)想》，提出“要有利生產(chǎn)，保證生活，經(jīng)費要由三方負(fù)擔(dān)，實行統(tǒng)籌，養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘保險待遇都要調(diào)整”的“三結(jié)合”保障理念。設(shè)計的改革步驟是“新興就業(yè)從合同工開始，原有制度從統(tǒng)籌、統(tǒng)管開始”，在遠(yuǎn)景規(guī)劃上提出“1986年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，2000 年普及農(nóng)村保險；建立專門的社會保險機構(gòu)，實行社會化管理”。不過，對于后來改革的推進歷程，這份設(shè)想的設(shè)計師、原勞動人事部保險福利局局長傅華中不無遺憾，在當(dāng)時，由于缺乏廣泛的社會共識，這份初步設(shè)想只能采取自下而上“摸著石頭過河”的方式艱難試點。

傅華中也開始了頗為艱難的奔走游說之路：在《人民日報》撰文呼吁“保險基金一定要統(tǒng)籌”，“社會統(tǒng)籌”的概念進入大眾視野，引發(fā)全國關(guān)注；與商業(yè)保險“搶地盤”，努力矯正與澄清社會保險與商業(yè)保險的區(qū)別；在業(yè)界強調(diào)將“勞動保險”的名稱統(tǒng)一改為“社會保險”。

1983 年2 月22 日，勞動人事部印發(fā)《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》，重新打開了從“單位統(tǒng)籌”走向“縣級統(tǒng)籌”之門。從1984 年起，全國各地逐步推行養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌。這個辦法最先在國營企業(yè)實行，并逐步擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)。統(tǒng)籌也是先從縣、市級層次，逐步向地市級和省級統(tǒng)籌過渡。

1991 年6 月，在總結(jié)各地改革經(jīng)驗和借鑒國際養(yǎng)老保險制度發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（下稱《決定》），肯定了養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌的改革成果，提出了六大改革決定。其中，規(guī)定“允許不同地區(qū)、企業(yè)之間存在一定的差別”，客觀導(dǎo)致了后來各地制度碎片化，提升統(tǒng)籌層次困難重重。當(dāng)然，《決定》也意識到了統(tǒng)籌層次的重要性，強調(diào)了“積極創(chuàng)造條件實行省級統(tǒng)籌”。就在《決定》頒布的前夕，時任勞動部部長阮崇武緊急致信國務(wù)院秘書長羅干，闡明社會保險與商業(yè)保險的原則性區(qū)別，在最后時刻“奪回”了集體企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的陣地，再一次避免了養(yǎng)老保險制度的碎片化。

“行業(yè)統(tǒng)籌”“省級統(tǒng)籌”的變遷

當(dāng)“企業(yè)保險”向“社會保險”嬗變的時候，不僅要管好“錢”的事，把退休費用負(fù)擔(dān)從企業(yè)剝離出來，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌；還要抓好“人”的事，把退休人員相關(guān)服務(wù)也從企業(yè)剝離出來，養(yǎng)老金社會化發(fā)放是關(guān)鍵舉措，也就是“錢由誰來發(fā)”“人往哪里去”。原勞動和社會保障部副部長王建倫接受本刊記者采訪時表示，養(yǎng)老金社會化發(fā)放是一場革命，標(biāo)志著社會保險的概念在中國真正確立和形成。王建倫說：“差額繳撥改為全額繳撥，養(yǎng)老金社會化發(fā)放是從‘單位保險’向‘社會保險’轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。”

在改革開放的歷程中，將職工變成社會勞動者，將退休職工變成退休人員，這是思想觀念和具體身份的重大轉(zhuǎn)變，也是一種能力更加釋放、保障更加安全的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變需要統(tǒng)籌層級提升、提升、再提升來實現(xiàn)。由此，在20 世紀(jì)90 年代，“兩個確保”之戰(zhàn)令人難忘，“行業(yè)統(tǒng)籌”下放、“省級統(tǒng)籌”的探索引人關(guān)注。

那是一個“大爭論”的時代。在王建倫的記憶中，既有地方勞動廳長的怒懟，也有部委之間“統(tǒng)籌大小賬戶”的針鋒相對。王建倫說，頭拱著地也要把確保養(yǎng)老金社會化發(fā)放“拱”下來。

在推進養(yǎng)老金社會化發(fā)放的過程中，打破行業(yè)統(tǒng)籌的壁壘也是困難重重。從1986 年開始，電力、水利、鐵道、郵電等11 個行業(yè)先后實行條塊分割的養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌，是我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革探索初期的產(chǎn)物，但到了90 年代末帶來了很多問題。據(jù)原勞動保障部養(yǎng)老保險司司長焦凱平分析，一是造成了苦樂不均，二是造成相互攀比，三是行業(yè)與地方難以銜接，從而造成管理上的“盲點”?！巴ㄟ^群眾來信，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)時全國最年輕的退休人員是一個機車車輛廠的女職工，竟然只有27 歲。”焦凱平說。

行業(yè)統(tǒng)籌下放涉及面廣、人員眾多，行業(yè)之間、行業(yè)與地方之間在政策、辦法上存在很大差別。為此，1998 年8 月6 日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，確立了“先移交后調(diào)整”原則，并明確了完成時間為9 月1 日。1998 年8月14 日至21 日，北京勞動大廈上演了一場“31 方諸侯”對“15 路大軍”交叉協(xié)商、限時簽約的大戰(zhàn)?！澳鞘且粓? 天8 夜的硬仗”，焦凱平回憶，“我們臨危受命，成立了移交工作小組。勞動保障部有14 人參加，加上財政部4 人，我們稱之為‘十八勇士’?！?/p>

8天時間完成400 多場“談判”任務(wù)，并同時簽訂協(xié)議。在協(xié)議書上簽字的除了交接雙方，還有見證方——勞動保障部和財政部。400 多份協(xié)議書一式4份，身為勞動保障部代表的焦凱平共簽了1600 多次自己的名字。

“我負(fù)責(zé)調(diào)配車輛。你說辦好了，我審查后確實辦好了，才讓你開車離開去機場。”時任勞動保障部副部長王建倫當(dāng)時身體不好，帶著藥罐子負(fù)責(zé)“看大門”，“我們就是采取這樣的辦法逐個行業(yè)、逐個省對標(biāo)落實完成的。移交涉及資金總共1424 億元，全部清清楚楚?！?/p>

按照時任國務(wù)院總理朱镕基的思路，“行業(yè)統(tǒng)籌下放的目的之一，是為了解決地方的困難”，同時為“1998 年，要在全國實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老保險基金調(diào)劑機制，省、自治區(qū)、直轄市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行系統(tǒng)管理”搭橋鋪路。然而，統(tǒng)收統(tǒng)支的省級統(tǒng)籌直至2020 年才真正“交卷”。其中的曲折與困境頗多，根子還是受制于各方利益的沖突和博弈。盤點中央高層的政策文件到領(lǐng)導(dǎo)講話，從“建立”“逐步實行”“積極推進”“加快”“全面推進”“有序提升”“普遍建立”“建立健全”到“完善”，省級統(tǒng)籌在22 年之后修成正果。

其間，養(yǎng)老保險制度改革經(jīng)歷了統(tǒng)賬結(jié)合試點、做實個人賬戶、東三省社保改革試點、統(tǒng)一和完善制度定型等歷程，省級統(tǒng)籌的目標(biāo)在改革歷程中做到了“不拋棄、不放棄”。從1991年開始，國務(wù)院就對提高社會保險統(tǒng)籌層次提出明確要求，但進展緩慢。武漢科技大學(xué)教授董登新認(rèn)為，我國啟動企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革試點時，城鄉(xiāng)差別及地區(qū)差異都很大，再加上制度擴面與轉(zhuǎn)制成本的原因，被迫選擇了縣市級統(tǒng)籌模式。

1997 年7 月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出：“為有利于提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次和加強宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡?！碑?dāng)時的勞動部對省級統(tǒng)籌賦予的“定義”是：適用于各類企業(yè)勞動者和個體勞動者的統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金的基本養(yǎng)老保險管理體系。當(dāng)時勞動部的一份調(diào)研報告顯示，各省份在繳費基數(shù)、企業(yè)費率、統(tǒng)籌項目、基金管理等方面存在很大差異。調(diào)研的10 個省份中有2 個省份未統(tǒng)一企業(yè)繳費基數(shù)，7 個省份未統(tǒng)一企業(yè)費率。只有1 個省份實行了基金的集中管理，其余9 個省份仍在實行分級管理，業(yè)務(wù)管理程序大部分地區(qū)尚未實現(xiàn)全省規(guī)范化、制度化。

按照省級統(tǒng)籌“四統(tǒng)一”的要求，這份調(diào)研報告提出，省級統(tǒng)籌可劃分為3 個階段：高級階段就是全省范圍內(nèi)所有企業(yè)及其職工全部納入省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費基數(shù)、統(tǒng)一費率、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)管理程序、統(tǒng)一管理基金、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金、統(tǒng)一基金核算、統(tǒng)一省地縣各級社會保險機構(gòu)的系統(tǒng)管理；中級階段就是全省范圍內(nèi)大部分企業(yè)職工參加省級統(tǒng)籌，覆蓋面達(dá)到80%以上，實現(xiàn)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費基數(shù)、統(tǒng)一費率、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)管理程序，在基金管理上采取“統(tǒng)一核算、分級管理”的方式，省級社會保險機構(gòu)集中大部分調(diào)劑基金，地市級社會保險機構(gòu)留有小部分調(diào)劑基金，實行分級調(diào)劑的辦法，在社會保險機構(gòu)組織管理上采取下管一級的方式或仍是業(yè)務(wù)指導(dǎo)；初級階段就是省級統(tǒng)籌的覆蓋面在50%以下，養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)統(tǒng)一，但在繳費基數(shù)、企業(yè)費率、業(yè)務(wù)管理程序方面還不統(tǒng)一或不規(guī)范，在基金管理上實行“分級核算、分級管理”的方式，省級社會保險機構(gòu)只集中少量的調(diào)劑基金，大部分調(diào)劑基金留在地市。

在進展普遍緩慢的省級統(tǒng)籌中，也有大放異彩的“一枝獨秀”?！案＝ㄊ〉靥幯睾?，經(jīng)歷了20 年備戰(zhàn)和10 年動亂，全省經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財力不足。地處山區(qū)的市、縣以及老工業(yè)基地更是困難，相當(dāng)一部分企業(yè)拖欠職工工資，企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金也難以正常發(fā)放。省級統(tǒng)籌這項改革是倒逼出來的。”原福建省勞動保障廳廳長王克益回憶，“1989 年，福建省政府作出了在全省實施養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的重大決策。不得不說，當(dāng)時做出這項決策真是出人意料。省級統(tǒng)籌具體體現(xiàn)在‘六個統(tǒng)一’的機制，即：統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度和政策，統(tǒng)一繳費基數(shù)和比例，統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目，統(tǒng)一基金管理和調(diào)度使用，統(tǒng)一編制和實施基金預(yù)算，統(tǒng)一經(jīng)辦業(yè)務(wù)規(guī)程和信息運用系統(tǒng)?！闭沁@項倒逼式的重大決策，讓福建在全省經(jīng)濟發(fā)展不平衡的處境中，從體制和機制上保證了全省企業(yè)退休職工養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，確保了經(jīng)濟社會有序發(fā)展。

此外，在1998 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》后，陜西省也不打折扣地“加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”。為了實現(xiàn)規(guī)范意義上的省級統(tǒng)籌，陜西實行了“六統(tǒng)一”和“五子模式”。“六統(tǒng)一”，即“政策統(tǒng)一、統(tǒng)籌項目統(tǒng)一、收費比例統(tǒng)一、離退休人員待遇統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、基金調(diào)度統(tǒng)一”；“五子模式”是指“政府定點子、社保開單子、稅務(wù)收票子、財政補空子、銀行發(fā)票子”。時任陜西省社會保障局局長馬新生認(rèn)為，這種基金統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線的制度，使基金的調(diào)度使用功能和保障作用得到了最大限度的發(fā)揮，不僅解決了市、縣（區(qū)）的基金結(jié)構(gòu)矛盾，而且杜絕了差額繳撥、協(xié)議繳費、隨意減免養(yǎng)老保險費等違規(guī)行為和違紀(jì)問題的發(fā)生。

從“省級統(tǒng)籌”到“中央調(diào)劑”

“提統(tǒng)”之路漫漫。原廣東省社保局副局長涂柏榮回憶說：“我上世紀(jì)90 年代初到社保局就開始籌劃理順管理體制，規(guī)劃省級統(tǒng)籌。這個愿望在我退休時沒能完全實現(xiàn)，后來人或更有智慧和魄力。”原大連市社會保險局局長陳仰東曾撰文分析“提統(tǒng)”的幾大難題：“‘分灶吃飯’體制制約財政承擔(dān)更大責(zé)任，是影響‘提統(tǒng)’的體制性原因；承擔(dān)隱性債務(wù)的政府責(zé)任界定不清，是影響‘提統(tǒng)’的制度性原因；籌資機制缺乏追求更高層次統(tǒng)籌的內(nèi)在動力，是影響‘提統(tǒng)’的機制性原因；標(biāo)準(zhǔn)過高、過多且缺少彈性，是影響‘提統(tǒng)’的策略性原因；缺少完整實施方案和配套政策，是影響‘提統(tǒng)’的政策性原因。”

2003 年10 月14 日，黨的十六屆三中全會決定提出建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實行省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌。從路徑選擇上，提出了階段性分步到位的目標(biāo)任務(wù)，并首次提出了全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

2007 年1 月，勞動保障部、財政部《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》第一次明確闡述了省級統(tǒng)籌及其“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)——“全省執(zhí)行統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和政策”“全省統(tǒng)一企業(yè)和職工繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，繳費基數(shù)全省統(tǒng)一規(guī)定”“基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目全省統(tǒng)一”“基本養(yǎng)老保險基金由省級統(tǒng)一調(diào)度使用，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級直接管理”“全省統(tǒng)一編制和實施基本養(yǎng)老保險基金預(yù)算，明確省、地（市）、縣各級政府的責(zé)任”“基本養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程和管理制度全省統(tǒng)一；全省執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、使用統(tǒng)一的應(yīng)用系統(tǒng)”。

2009 年年底，人社部宣布：我國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面建成養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。但學(xué)界專家并不認(rèn)可省級調(diào)劑金模式的省級統(tǒng)籌?！按蠖嗟胤街皇窃谑〖壵⒘艘粋€調(diào)劑金專戶，并未普遍實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支?！痹诙切驴磥恚@只是一種名義上的“省級統(tǒng)籌”。全國人大財經(jīng)委副主任委員烏日圖在2010年全國兩會期間接受采訪時更是直接指出：“在全國范圍內(nèi)真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只是個別省份，還有一些地方甚至尚未完全實行基本養(yǎng)老保險的地市級統(tǒng)籌?！?/p>

2010年10月25日，對于“全國統(tǒng)籌”寫入《中華人民共和國社會保險法》懷有莫大期待的全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成在十一屆全國人大常委會第十七次會議分組審議社會保險法草案時建議：“第64條第3款‘基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌’，這一句宜刪去‘實行省級統(tǒng)籌’，因為目標(biāo)是既定的全國統(tǒng)籌，現(xiàn)在法定為省級統(tǒng)籌，必定為延緩全國統(tǒng)籌提供法律依據(jù)，這將極大地影響全國統(tǒng)籌步伐?！?010 年，《社會保險法》頒布，從法律視角首次明確提出：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌?！?/p>

2011 年3 月發(fā)布的國家“十二五”規(guī)劃綱要中，首次提出“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的制度安排。由于統(tǒng)收統(tǒng)支模式的省級統(tǒng)籌并未達(dá)標(biāo)，這也導(dǎo)致養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌只能停留在方案之上、討論之中，并無實質(zhì)性進展。

人社部從2015 年至2017 年連續(xù)3年發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告》顯示，職工基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支的缺口省份在增加，各省份養(yǎng)老金可支付月數(shù)及撫養(yǎng)比開始拉大差距，呈現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。更令人擔(dān)憂的是，2016 年黑龍江省的職工基本養(yǎng)老保險基金賬面虧空已達(dá)232 億元?！耙簿褪钦f，黑龍江省既無基金賬戶的累積結(jié)余，更無省級調(diào)劑金可以調(diào)用?！倍切卤硎荆@是一種“硬債務(wù)”，是省級統(tǒng)籌無法破解的困局。

人社部原副部長、中國社會保險學(xué)會會長胡曉義認(rèn)為，從1998 年到2015年，中央財政向各地職工養(yǎng)老保險專項轉(zhuǎn)移支付1.38 萬億元，成為重要的資金供給渠道。但在低層次統(tǒng)籌格局下，這一積極舉措被扭曲為部分地方過度依賴中央的機制，征繳不力，擅自開提前退休和提高待遇的口子，增大了資金缺口。這種權(quán)責(zé)不清的機制不改變，將進一步加劇資源分配的不合理。改變的途徑就是實行全國統(tǒng)籌，既通過規(guī)范中央和地方政府的責(zé)權(quán)來封堵“體制性漏洞”，又通過集中調(diào)劑資金來減少資源的冗余閑置。

2017 年9 月，人社部、財政部印發(fā)《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》，要求各地要在基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支；重點強調(diào)了省級統(tǒng)籌攻堅的難點：“目前省內(nèi)仍實行單獨統(tǒng)籌的地區(qū)（含計劃單列市、副省級省會城市、經(jīng)濟特區(qū)、各類開發(fā)園區(qū)等）要盡快將其納入省級統(tǒng)籌范圍，執(zhí)行全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）統(tǒng)一政策”。實踐表明，確有個別副省級省會城市實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的最后時間表延宕至2021 年。

人社部社保中心工作人員正在分析大屏顯示的重點業(yè)務(wù)管控情況。

2017 年10 月，黨的十九大報告要求“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。“盡快”二字凸顯實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的迫切性。胡曉義給出了判斷和結(jié)論：“全國統(tǒng)籌，勢在必行；路徑節(jié)奏，尚需慎選?！笨紤]到全國統(tǒng)籌難以一步到位，國務(wù)院確定了“兩步走”的策略——先建立中央調(diào)劑制度，并加快完善省級統(tǒng)籌，在此基礎(chǔ)上適時實行全國統(tǒng)籌。

2018 年6 月13 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》。中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成，上解額的基數(shù)按各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)來計算，上解比例從3%起步；中央調(diào)劑基金的下?lián)軇t根據(jù)人社部、財政部核定的各省份離退休人數(shù)確定，并實行以收定支，當(dāng)年籌集的資金全部撥付地方。2019 年養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑比例提高至3.5%，財政部部長劉昆表示，這將進一步緩解個別省份基金收支壓力。

養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的實施，標(biāo)志著我國職工基本養(yǎng)老保險制度開始跨入了全國統(tǒng)籌的門檻。

從“中央調(diào)劑”到“全國統(tǒng)籌”

2022 年2 月22 日，人社部舉行新聞發(fā)布會宣布，從今年1 月開始養(yǎng)老保險實施全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的“元年”開啟，2022 年注定會在我國社會保障史上留下濃墨重彩的一筆。在2022 年的國務(wù)院《政府工作報告》，“2022 年政府工作任務(wù)”中，李克強總理提出“穩(wěn)步實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。

為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，從2018年起我國實施了兩個過渡性措施。一是實施中央調(diào)劑制度。2018 年對當(dāng)期繳費收入調(diào)劑比例為3.0%。隨后，2019 年、2020 年、2021 年的調(diào)劑比例逐年提高，分別是3.5%、4.0%和4.5%，4 年調(diào)劑資金6000 多億元，在相當(dāng)大程度上緩解了各級財政壓力，為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定了堅實基礎(chǔ)。二是實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支模式的省級統(tǒng)籌。2019 年4 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費率綜合方案》，將“加快推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”作為硬核任務(wù)，明確規(guī)定了“2020 年底前實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支”的時間表。

在中央的統(tǒng)一安排下，經(jīng)過地方人社部門和財政部門的不懈努力，2020 年年底，全國所有省級統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)了養(yǎng)老保險當(dāng)期繳費的統(tǒng)收統(tǒng)支。2020 年10月，黨的十九屆五中全會進一步提出了“實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的目標(biāo)。人社部門的籌備工作一直在低調(diào)中前行，直到2022 年2 月22 日，人社部通過召開新聞發(fā)布會宣布，從今年1 月開始養(yǎng)老保險實施全國統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌在務(wù)實中穩(wěn)健邁步前行。

中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成指出，在推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌過程中，一是各地應(yīng)當(dāng)樹立全局觀、大局觀，以國家利益至上、制度公平為目標(biāo)，按照中央政策要求同步協(xié)調(diào)推進全國統(tǒng)籌。二是需要進一步摸清各地繳費基數(shù)、計發(fā)基數(shù)底數(shù)及形成機制，制定清晰的路線圖，可一步或分步達(dá)到統(tǒng)一，這是全面實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支目標(biāo)的最重要的基礎(chǔ)性工程。三是全面落實中央與地方責(zé)任分擔(dān)機制。針對困難地區(qū)養(yǎng)老保險基金不足的補貼責(zé)任和地方出臺政策導(dǎo)致基金減少的責(zé)任，需要盡快出臺清晰且具可操作性的統(tǒng)一政策，既要確保所有老年人的養(yǎng)老保險合法權(quán)益得到切實維護，又要防止地方政策侵蝕國家利益并衍生負(fù)面效應(yīng)。四是落實地方防控基金風(fēng)險的首要責(zé)任。特別是在養(yǎng)老保險基金運營、反養(yǎng)老保險欺詐以及防止地方變通國家政策的做法方面，要全面落實地方的直接責(zé)任。五是建立督辦機制，健全考核機制。實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是中央重大決策，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的督辦機制督促同步推進，健全考核機制，通過科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)、考評程序并明確獎懲措施，確保全國統(tǒng)籌順利推進。

鏈接：養(yǎng)老保險“全國統(tǒng)籌”大事記

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1948 年8 月 第六次全國勞動大會召開，決定恢復(fù)中華全國總工會，制定并頒布《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》（下稱《條例》）。12 月27 日，《東北行政委員會為頒布東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例的命令》公布，《條例》成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)頒行的第一部社會保險單行法規(guī)，其中確定，如本企業(yè)工廠單位，勞動保險基金不敷時，得請求各產(chǎn)業(yè)總的勞動保險委員會調(diào)劑；各產(chǎn)業(yè)不敷時，得請求東北職工總會，在總基金內(nèi)撥款補助之。

1949 年9 月29 日 全國政協(xié)一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，在《中華人民共和國憲法》頒布前起臨時憲法作用?！豆餐V領(lǐng)》明確了“逐步實行勞動保險制度”等規(guī)定，為逐步建立新型的勞動保險、優(yōu)撫制度等確立了最基本的法律依據(jù)。

1951 年2 月26 日 政務(wù)院公布《中華人民共和國勞動保險條例》，《條例》共7 章34 條，明確提出對職工的生、老、病、死、傷、殘實行保險，具體規(guī)定了勞動保險的實施范圍、勞動保險金的征集與保管、勞保待遇和費用開支標(biāo)準(zhǔn)、勞動保險事業(yè)的執(zhí)行與監(jiān)督。

1953 年1 月2 日 政務(wù)院第165 次政務(wù)會議通過了《關(guān)于中華人民共和國勞動保險條例若干修改的決定》及修改后的《中華人民共和國勞動保險條例》。修改的《條例》擴大了實施的范圍，增加了養(yǎng)老補助費和放寬了養(yǎng)老條件，生育、喪葬、救濟等費用均有所增加。這將更加發(fā)揮勞動保險制度在改善職工物質(zhì)文化生活上的優(yōu)越作用，激發(fā)廣大職工的政治覺悟和勞動熱情，動員他們積極參加祖國的偉大建設(shè)事業(yè)。

1954 年5 月3 日 中華全國總工會發(fā)布《關(guān)于勞動保險金掌管使用辦法的規(guī)定》《關(guān)于工會療養(yǎng)事業(yè)若干問題的暫行規(guī)定》。

1954 年5 月16 日 中華全國總工會發(fā)布《勞動保險委員會組織通則（試行草案）》。

1954 年5 月28 日 政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勞動保險業(yè)務(wù)移交工會統(tǒng)一管理的通知》。

1954 年6 月15 日 勞動部、中華全國總工會發(fā)出《關(guān)于勞動保險業(yè)務(wù)移交工會統(tǒng)一管理的聯(lián)合通知》，勞動部門的勞動保險機構(gòu)撤銷，勞動部門成為勞動保險的監(jiān)督機關(guān)。

1960 年7 月6 日 中華全國總工會制定并實施《關(guān)于享受長期勞動保險待遇的異地支付試行辦法》。

1963 年1 月7 日 中華全國總工會發(fā)布《關(guān)于改進勞動保險和療養(yǎng)事業(yè)管理的暫行規(guī)定》。

1966 年4 月20 日 第二輕工業(yè)部、全國手工業(yè)合作總社發(fā)布《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制職工、社員退休統(tǒng)籌暫行辦法》《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退職處理暫行辦法》。這是我國首次建立集體所有制職工的退休統(tǒng)籌與退職制度。

1969 年2 月10 日 財政部印發(fā)《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》，勞動保險從社會統(tǒng)籌演變?yōu)椤皢挝唤y(tǒng)籌”。

1978 年6 月2 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，退休制度恢復(fù)重建。

1980 年3 月14 日 國家勞動總局、中華全國總工會印發(fā)《關(guān)于整頓與加強勞動保險工作的通知》，明確提出：整頓與加強基層的勞動保險工作。

1983 年2 月22 日 勞動人事部印發(fā)《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》，明確提出：對城鎮(zhèn)合同制工人實行社會保險制度。其中，老年社會保險基金主要從企業(yè)提取，地方財政適當(dāng)補助，個人少量繳納。保險待遇應(yīng)按照投保年限的長短和金額的多少有所區(qū)別。

1984 年4 月26 日 勞動人事部、中國人民保險公司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于城市集體企業(yè)建立養(yǎng)老保險制度的原則和管理問題的函》。

1984 年7 月 勞動人事部在廣東省江門市和東莞縣、四川省自貢市、江蘇省泰州市、遼寧省黑山縣開展退休費用社會統(tǒng)籌試點。

1986 年1 月8 日 國家體改委、勞動人事部轉(zhuǎn)發(fā)《無錫市實行離休職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的通知》。

1986 年7 月12 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，包括《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。這4 項暫行規(guī)定，是對我國建國以來勞動制度的重大改革，也是中國社會保障制度進入轉(zhuǎn)型階段的重要標(biāo)志之一。

1987 年3 月6 日 中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議決定設(shè)立各級退休費用統(tǒng)籌管理委員會，對退休費用統(tǒng)籌工作，包括人、錢、事，進行統(tǒng)一管理。

1987 年3 月21 日 財政部印發(fā)《國營企業(yè)職工待業(yè)保險基金和退休養(yǎng)老金預(yù)算管理的通知》。

1987 年5 月8 日 勞動人事部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立各級退休費用統(tǒng)籌管理委員會的通知》。

1989 年9 月27 日 勞動部轉(zhuǎn)發(fā)《中央、國務(wù)院關(guān)于社會保險工作的指示、規(guī)定》。

1990 年10 月18 日 勞動部印發(fā)《關(guān)于加強養(yǎng)老保險基金的征繳和管理工作的通知》。

1991 年 6 月26 日 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確提出：尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。實行省級統(tǒng)籌后，原有固定職工和勞動合同制職工的養(yǎng)老保險基金要逐步按統(tǒng)一比例提取，合并調(diào)劑使用。具體辦法由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。中央部屬企業(yè)，除國家另有規(guī)定者外，都要參加所在地區(qū)的統(tǒng)籌。

1992 年5 月19 日 勞動部印發(fā)《關(guān)于全民所有制企業(yè)職工實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的意見的通知》，明確提出：實行以市縣為單位統(tǒng)籌還存在著一些問題，主要是社會化程度不高，養(yǎng)老保險基金管理分散，調(diào)劑功能不強，抵御各種風(fēng)險和自然災(zāi)害的能力較弱。因此，必須不失時機地由市縣統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡。實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，既是社會保險事業(yè)發(fā)展的必然階段，也是深化企業(yè)改革、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的當(dāng)務(wù)之急。

1992 年7 月22 日 勞動部與財政部聯(lián)合發(fā)文：鐵道部等5 個部門實行系統(tǒng)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌所屬單位合同制工人的養(yǎng)老保險基金全部由5 個部門自行管理，以前交給地方的基金全部移交。

1993 年7 月2 日 勞動部印發(fā)《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》。

1993 年11 月14 日 中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。

1994 年4 月14 日 勞動部印發(fā)《社會保險制度改革的總體設(shè)想（征求意見稿）》。

1995 年3 月17 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，要求實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，明確提出：基本養(yǎng)老保險應(yīng)逐步做到對各類企業(yè)和勞動者統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。

1996 年12 月18 日 勞動部印發(fā)《關(guān)于加快養(yǎng)老金社會化發(fā)放工作的通知》，明確提出：各地要積極創(chuàng)造條件，提高統(tǒng)籌層次，盡快向省級統(tǒng)籌過渡，已實行省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要相應(yīng)加大基金的調(diào)劑力度。

1997 年7 月16 日 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確提出：為有利于提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次和加強宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡。待全國基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌后，原經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由有關(guān)部門和單位組織統(tǒng)籌的企業(yè)，參加所在地區(qū)的社會統(tǒng)籌。

1998 年6 月9 日 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，明確提出：1998 年，要在全國實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老保險基金調(diào)劑機制，省、自治區(qū)、直轄市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行系統(tǒng)管理；中央有關(guān)部門（單位）實行養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌的企業(yè)改為參加地方統(tǒng)籌，具體實施辦法請有關(guān)部門抓緊研究制定。

1998 年8 月6 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，明確提出：加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，按期完成基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理。

1999 年9 月22 日 中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出：進一步完善基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，增強基金調(diào)劑能力。

1999 年12 月30 日 勞動和社會保障部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度有關(guān)問題的通知》，明確提出：未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份，須建立健全省級調(diào)劑金辦法，并積極采取切實有效措施，逐步建立省級統(tǒng)籌制度。

2000 年5 月28 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于切實做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》，明確提出：各地不得實行行業(yè)間的封閉運行，對尚未完全實行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的地區(qū)，在明確保證發(fā)放責(zé)任的同時，要加大基金調(diào)劑力度，對當(dāng)期發(fā)放確有困難的地區(qū)要及時實施基金調(diào)劑。

2000 年12 月25 日 國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，明確提出：企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌基金，并以省(自治區(qū)、直轄市)為單位進行調(diào)劑。

2002 年4 月29 日《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書對外發(fā)布。這是我國政府首次以白皮書的形式全面系統(tǒng)地向世界介紹中國的勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。白皮書指出，為確保基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，近年來中國政府努力提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次，逐步實行省級統(tǒng)籌，不斷加大對基本養(yǎng)老保險基金的財政投入。

2003 年10 月14 日 中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出：建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實行省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌。

2004 年2 月11 日 國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于在吉林黑龍江進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作的通知》，明確提出：增強基金調(diào)劑，提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。進一步健全省級基金調(diào)劑制度，試點期間逐步取消市、縣級統(tǒng)籌，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

2004 年9 月7 日《中國的社會保障狀況和政策》白皮書對外發(fā)布。白皮書指出，建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上逐步實行省級統(tǒng)籌。

2005 年12 月3 日 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確提出：加快提高統(tǒng)籌層次。進一步加強省級基金預(yù)算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責(zé)任，建立健全省級基金調(diào)劑制度，加大基金調(diào)劑力度。在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動力市場和促進人員合理流動創(chuàng)造條件。

2006 年10 月11 日 中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出：積極推進省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌。

2007 年1 月18 日 勞動保障部、財政部印發(fā)《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，明確提出：尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)，應(yīng)結(jié)合本地實際情況，明確工作重點。要統(tǒng)一繳費基數(shù)和比例，規(guī)范基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法；統(tǒng)一養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫和業(yè)務(wù)流程，為實現(xiàn)省級統(tǒng)籌創(chuàng)造條件；要明確確保基本養(yǎng)老金發(fā)放的責(zé)任，健全省、市、縣三級基金缺口分擔(dān)機制；完善全省基金收支預(yù)算管理制度，增強預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，逐步實現(xiàn)在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用基金；推進和規(guī)范市級統(tǒng)籌，積極創(chuàng)造條件，向省級統(tǒng)籌過渡；有條件的地區(qū)，要積極實行社會保險經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理。

2007 年10 月15 日 中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會在北京開幕。十七大報告明確了提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險轉(zhuǎn)續(xù)辦法。

2007 年10 月31 日 勞動保障部發(fā)布的《近年來我國社會保險事業(yè)基本情況》顯示，截至2006 年年底，全國已有北京、天津、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆13 個省（自治區(qū)、直轄市）實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌；遼寧、安徽、山東、河南、廣東、廣西、西藏7 個?。ㄗ灾螀^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以市級統(tǒng)籌為主；其他省份仍以縣級統(tǒng)籌為主。

2009 年5 月22 日 中共中央政治局進行第十三次集體學(xué)習(xí)，主題內(nèi)容是世界主要國家社會保障體系和我國社會保障體系建設(shè)。

2010 年1 月2 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》，確定社會保險基金預(yù)算按統(tǒng)籌地區(qū)編制執(zhí)行,統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)預(yù)算管理方式,明確本地區(qū)各級人民政府及相關(guān)部門責(zé)任。

2010 年10 月28 日 第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過《中華人民共和國社會保險法》。社會保險法要求，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。

2011 年6 月2 日 人力資源社會保障部印發(fā)《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，明確提出：穩(wěn)步提高各項社會保險統(tǒng)籌層次，全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

2011 年6 月14 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于批轉(zhuǎn)社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知》，明確提出：進一步提高統(tǒng)籌層次。穩(wěn)步提高各項社會保險統(tǒng)籌層次，擴大基金調(diào)劑和使用范圍，增強基金共濟能力。全面落實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

2012 年7 月11 日 國務(wù)院發(fā)布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，明確要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

2012 年11 月8 日 中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會在北京開幕。十八大報告再次強調(diào)實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

2013 年3 月8 日 在十二屆全國人大一次會議上，財政部向大會報送社會保險基金預(yù)算，這是社會保險基金首次納入中央預(yù)算口徑進行管理，接受人大監(jiān)督。標(biāo)志著社會保險基金預(yù)算進入制度化、規(guī)范化、科學(xué)化管理的新階段。

2013 年4 月25 日 人社部正式啟動養(yǎng)老保險制度“頂層設(shè)計”研究工作。將以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，從總體上完善中國養(yǎng)老保險制度，解決制度長期運行和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

2013 年11 月12 日 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出：實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。

2015 年1 月 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確提出：建立健全基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調(diào)劑制度。

2016 年3 月16 日 十二屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，明確要實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

2016 年7 月6 日 人力資源社會保障部印發(fā)《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確要實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

2017 年9 月14 日 人力資源社會保障部、財政部印發(fā)《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》，明確提出：各地要在基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。省級統(tǒng)籌制度應(yīng)覆蓋全省（自治區(qū)、直轄市）所有地區(qū)，目前省內(nèi)仍實行單獨統(tǒng)籌的地區(qū)（含計劃單列市、副省級省會城市、經(jīng)濟特區(qū)、各類開發(fā)園區(qū)等）要盡快將其納入省級統(tǒng)籌范圍，執(zhí)行全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）統(tǒng)一政策。

2017 年10 月18 日 中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在北京召開。十九大報告明確，要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

2018 年5 月30 日 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，明確提出：建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，作為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步。加快統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策、明確各級政府責(zé)任、理順基金管理體制、健全激勵約束機制，不斷加大調(diào)劑力度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

2019 年4 月1 日 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，提出加快推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，2020 年年底前實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。

2019 年10 月31 日 中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度。

2020 年5 月11 日 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確提出：實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，促進基本養(yǎng)老保險基金長期平衡。

2020 年10 月29 日 中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

2021 年2 月26 日 中共中央政治局就完善覆蓋全民的社會保障體系進行第二十八次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，更好滿足人民群眾多樣化需求。要推動基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險省級統(tǒng)籌，進一步明確中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任。

2021 年3 月14 日 十三屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的目標(biāo)。

2021 年12 月16 日 企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實施工作電視電話會議召開，會議對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實施工作進行動員和部署。

2021 年12 月30 日 國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，明確要盡快實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

2022 年3 月6 日 習(xí)近平總書記在參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界聯(lián)組會時強調(diào)，要在推動社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上持續(xù)用力，織密社會保障安全網(wǎng)，為人民生活安康托底。