人口普查數(shù)據(jù)與行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏離現(xiàn)象研究
——以中國(guó)四大城市為例

陳友華，孫永健

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、引言

人口是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是政府中長(zhǎng)期規(guī)劃與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策制定的基礎(chǔ)與依據(jù)。我國(guó)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集主要以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織的人口普查為基礎(chǔ)，兩次普查之間的1%人口變動(dòng)抽樣調(diào)查和每年一次的人口變動(dòng)抽樣調(diào)查作為收集人口數(shù)據(jù)的輔助手段，形成了定期人口普查、人口變動(dòng)抽樣調(diào)查與常規(guī)行政統(tǒng)計(jì)等多元人口統(tǒng)計(jì)體系。

然而，我國(guó)不同渠道與口徑下的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間卻存在明顯的差異。例如，第七次全國(guó)人口普查公報(bào)一經(jīng)公布，便引起了社會(huì)各界的廣泛熱議，特別是第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)與往年人口數(shù)據(jù)之間難以相洽而導(dǎo)致了所謂的“數(shù)據(jù)之惑”。其實(shí)，以往研究早已捕捉到了人口普查數(shù)據(jù)與行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的某種偏離現(xiàn)象。鐘水映在中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)誤差分析中提及，常規(guī)的人口統(tǒng)計(jì)和人口普查之間存在人口規(guī)模上的差異。楊貴軍等也發(fā)現(xiàn)中國(guó)非普查年度人口總數(shù)常常與普查年度人口總數(shù)之間存在較大差異。還有很多研究則從流動(dòng)人口、出生人口、生育率等維度出發(fā)，探討了不同統(tǒng)計(jì)渠道的人口指標(biāo)之間的區(qū)別與矛盾。不過(guò)，上述研究往往對(duì)這種差異本身的縱向特征、形成原因與對(duì)策建議討論不足，且缺少有針對(duì)性的區(qū)域視角的研究。

本文選取北京、上海、廣州、深圳四大城市為研究對(duì)象，旨在回顧與總結(jié)以往大城市人口普查數(shù)據(jù)與行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的差距，描述兩者之間的偏離程度和縱向變化特征，進(jìn)而分析偏差來(lái)源及其形成原因，提出相應(yīng)的治理對(duì)策，以期在未來(lái)政策文本與規(guī)劃編制中盡量規(guī)避統(tǒng)計(jì)偏差所引發(fā)的種種負(fù)面效應(yīng)。

二、數(shù)據(jù)、指標(biāo)與方法

1.數(shù)據(jù)說(shuō)明

人口普查是世界各國(guó)或地區(qū)人口統(tǒng)計(jì)的基本方法，中國(guó)人口普查每十年組織一次，并且在嚴(yán)謹(jǐn)調(diào)查設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，投入了大量的人力、物力和財(cái)力。盡管也有不少學(xué)者質(zhì)疑人口普查本身的質(zhì)量，但當(dāng)其他類(lèi)型人口調(diào)查與人口普查數(shù)據(jù)發(fā)生矛盾時(shí)，一般還是以人口普查為基準(zhǔn)來(lái)糾正、覆蓋其他類(lèi)型人口調(diào)查數(shù)據(jù)，而不是相反。人口普查相較于其他人口調(diào)查，屬于更全面、更準(zhǔn)確的權(quán)威數(shù)據(jù)源，通常被作為基期資料使用。特別是第七次全國(guó)人口普查首次使用了電子登記與身份證驗(yàn)證等信息技術(shù)，加之疫情防控與不經(jīng)地方匯總的影響，“七普”數(shù)據(jù)質(zhì)量得以極大提升。實(shí)際上，許多西方國(guó)家和聯(lián)合國(guó)人口統(tǒng)計(jì)司都會(huì)在人口普查數(shù)據(jù)公布之后，對(duì)以往非人口普查年度的各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行修訂，中國(guó)自然也不例外。

本文選取四大城市行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)和普查修正人口數(shù)作為關(guān)鍵研究變量。行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)來(lái)自于各地方政府歷年發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，該系列數(shù)據(jù)由地方統(tǒng)計(jì)局或國(guó)家統(tǒng)計(jì)局地方調(diào)查隊(duì)負(fù)責(zé)收集，數(shù)據(jù)公布較為及時(shí)，但僅涉及總?cè)丝诩捌淠挲g與城鄉(xiāng)構(gòu)成、出生、死亡、流動(dòng)等少數(shù)幾個(gè)主要人口數(shù)據(jù)。

經(jīng)人口普查數(shù)據(jù)修正后的人口數(shù)值主要來(lái)源于各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)發(fā)布的《統(tǒng)計(jì)年鑒》。該類(lèi)《統(tǒng)計(jì)年鑒》為按年連續(xù)出版的大型統(tǒng)計(jì)資料書(shū)，大部分城市的《統(tǒng)計(jì)年鑒》會(huì)根據(jù)最新人口普查數(shù)據(jù)對(duì)以往年份常住人口行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，以此來(lái)糾正先前的數(shù)據(jù)記錄。例如，《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2021》在“常住人口(1978—2019年)”數(shù)據(jù)集中就注明“2006—2009年常住人口、出生率、死亡率等數(shù)據(jù)根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行了修訂；2011—2019年數(shù)據(jù)根據(jù)2010年、2020年兩次人口普查結(jié)果進(jìn)行了修訂”，而此前根據(jù)《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》匯總的人口數(shù)據(jù)則被更正。

2.指標(biāo)構(gòu)建與方法設(shè)計(jì)

第一步，本文借助“人口增長(zhǎng)速度”作為輔助考察指標(biāo)。人口增長(zhǎng)速度是指該年的行政統(tǒng)計(jì)人口增加數(shù)與上一年度人口數(shù)之比，計(jì)算方法如下：

(1)

可以用上述公式考察行政統(tǒng)計(jì)公布的相鄰兩年的人口增長(zhǎng)之間的非連續(xù)性或跳躍性，該指標(biāo)更加直觀地反映行政統(tǒng)計(jì)值的變化規(guī)律，由此判斷人口統(tǒng)計(jì)數(shù)值的合理性。

第二步，本文以人口普查修正后的人口數(shù)為準(zhǔn)線，構(gòu)建了行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)的偏差率指標(biāo)，進(jìn)而對(duì)各地區(qū)不同年度的人口普查與行政統(tǒng)計(jì)展開(kāi)差距分析，計(jì)算方法如下：

(2)

如果該指標(biāo)大于0，意味著行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)大于人口普查修正數(shù)，非人口普查年度行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)高估了人口規(guī)模，反之則意味著行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)小于人口普查修正數(shù)，非人口普查年度行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)低估了人口規(guī)模。相對(duì)于其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而言，人口規(guī)模是一個(gè)惰性與累積變量，即使考慮到城際間的人口流動(dòng)，人口規(guī)模在短時(shí)間內(nèi)的變動(dòng)幅度一般也很小。此外，北上廣深等超大城市的人口體量龐大，哪怕是1%的偏差也可能導(dǎo)致十萬(wàn)級(jí)的人口誤差。鑒于此，本文在定義偏差率的判別標(biāo)準(zhǔn)時(shí)給出的閾值都較低，即判定數(shù)值都相對(duì)很小：以0為臨界值，當(dāng)該指標(biāo)的絕對(duì)值小于1%時(shí)，表示行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)較為準(zhǔn)確；當(dāng)該指標(biāo)的絕對(duì)值介于1%到2%時(shí)，表示行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)存在輕微偏差；而當(dāng)該指標(biāo)的絕對(duì)值大于2%時(shí)，則表示行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差。

三、人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間的系統(tǒng)性偏離

1.2000—2020年行政統(tǒng)計(jì)口徑下的人口增長(zhǎng)速度

表1匯總了2000年以來(lái)北上廣深四大城市在行政統(tǒng)計(jì)口徑下的人口增長(zhǎng)速度，結(jié)果表明：第一，四大城市作為人口大規(guī)模遷入地，城市人口規(guī)模長(zhǎng)期保持增長(zhǎng)。第二，受到種種人口與政策因素，特別是超大城市人口調(diào)控政策的影響，自2015年后，北京和上海部分年份的人口規(guī)模開(kāi)始下降。第三，人口變動(dòng)存在明顯的跳躍性或非連續(xù)性，具體表現(xiàn)為每逢人口普查年，人口會(huì)“突生性”地增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于相鄰非人口普查年份的人口增長(zhǎng)速度。由此可以推斷，大城市非人口普查年份的人口增長(zhǎng)速度存在被嚴(yán)重低估的傾向，并且這種低估具有系統(tǒng)性與長(zhǎng)期性，期間“遺漏”的部分人口會(huì)以人口普查年份“突生性增長(zhǎng)”的方式得到“補(bǔ)償”。

表1 2001—2020年四大城市行政統(tǒng)計(jì)人口增長(zhǎng)速度 %

2.2000—2010年普查與行政統(tǒng)計(jì)間差距分析

如果行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量較高，則行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)與人口普查修正值之間應(yīng)該比較接近，行政統(tǒng)計(jì)偏差率理應(yīng)圍繞0上下浮動(dòng)，系統(tǒng)性高估或低估均表明行政統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的偏差。表2呈現(xiàn)出四大城市在“五普”與“六普”期間(2001—2009年)的行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)及偏差率，揭示出某些人口是如何在非普查年份被系統(tǒng)性遺漏，又如何在“六普”結(jié)果公布后被一次性修正。具體而言，北上廣深四大城市的行政統(tǒng)計(jì)值在人口普查年會(huì)定時(shí)回歸人口普查值，但在非人口普查年份均系統(tǒng)性地低于人口普查修正值，從而長(zhǎng)期低估了城市的人口規(guī)模，其中上海最為嚴(yán)重，廣州、深圳和北京次之。

表2 2001—2009年四大城市人口行政統(tǒng)計(jì)及系統(tǒng)性低估 萬(wàn)人，%

從偏差率的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看：北京2001—2005年常住人口的低估程度相對(duì)較小，而越接近2010年低估的程度越嚴(yán)重，偏差率的絕對(duì)值呈逐年放大之勢(shì)，反映出系統(tǒng)性偏差的累積效應(yīng)。上海2001年常住人口的低估程度已較為明顯，而越接近2010年低估的程度越嚴(yán)重，偏差率的絕對(duì)值同樣呈逐年放大之勢(shì)。自2005年起，廣州和深圳的偏差率也呈現(xiàn)類(lèi)似的變動(dòng)規(guī)律。

3.2010—2020年普查與行政統(tǒng)計(jì)間差距分析

表3同樣以北上廣深四大城市為例，考察其“六普”與“七普”之間(2011—2019年)行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)及偏差率，再次揭示了常住人口“從系統(tǒng)性遺漏到一次性修正”的偏離怪象。相較之下，此階段各市人口的行政統(tǒng)計(jì)均存在系統(tǒng)性低估問(wèn)題，且愈發(fā)明顯。其中，廣州和深圳最為嚴(yán)重，廣州最大偏差率高達(dá)-17.11%，深圳更是達(dá)到了-21.81%。上海、北京次之，上海最大偏差率為-2.14%，而北京則不超過(guò)-2%，這或與近年來(lái)北京市、上海市人口調(diào)控政策實(shí)施有關(guān)，也可能受到生育政策逐步放開(kāi)的少許影響。

表3 2011—2019年四大城市人口行政統(tǒng)計(jì)及系統(tǒng)性低估 萬(wàn)人，%

從偏差率的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，廣州、深圳、上海和北京的偏差率的絕對(duì)值呈逐年放大態(tài)勢(shì)，同樣出現(xiàn)了系統(tǒng)性低估的累積效應(yīng)。

4.偏離曲線：從系統(tǒng)性遺漏到一次性修正

總體而言，我國(guó)諸多大城市出于對(duì)人口總量控制、流入人口限制以及計(jì)劃生育的響應(yīng)，這些城市的行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)常年低于人口普查修正數(shù)，存在系統(tǒng)性低估。大城市流動(dòng)人口占流入地人口比重大，對(duì)流入地人口指標(biāo)的影響顯著，加之北上廣深等特大城市作為重要的經(jīng)濟(jì)或政治中心，其人口數(shù)量問(wèn)題常年飽受社會(huì)各界熱議。因此，本文聚焦于此類(lèi)人口集聚與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的人口統(tǒng)計(jì)問(wèn)題，由此勾勒出人口行政統(tǒng)計(jì)“從系統(tǒng)性遺漏到一次性修正”的偏離曲線，呈現(xiàn)出人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間的偏離怪象，如圖1所示。

圖1 大城市人口行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“從系統(tǒng)性遺漏到一次性修正”的偏離曲線

分析偏離曲線可知：①非人口普查年份，大城市人口的行政統(tǒng)計(jì)值系統(tǒng)性地低于普查修正值，期間每年都會(huì)“遺漏”部分人口；②隨著時(shí)間的推移，行政統(tǒng)計(jì)“系統(tǒng)性遺漏”的人口會(huì)累積，造成人口普查年度的前一年(如+9年、+19年……)產(chǎn)生明顯的“數(shù)量缺口”；③每逢人口普查年，人口的行政統(tǒng)計(jì)值便以普查值為準(zhǔn)進(jìn)行糾偏，“一次性修正”前9年中累積的“遺漏人口”，兩條曲線發(fā)生短暫重合；④行政統(tǒng)計(jì)口徑的人口增長(zhǎng)速度會(huì)明顯小于普查口徑的人口增長(zhǎng)速度，并且前者的縱向變化具有明顯的非連續(xù)性。

需要說(shuō)明的是，偏離曲線的勾勒是基于對(duì)典型大城市的實(shí)證考察與理論抽象而形成的，實(shí)際的行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)與人口普查修改人口數(shù)之間的關(guān)系要比偏離曲線復(fù)雜得多。這里的偏離曲線十分類(lèi)似于韋伯(Weber)所說(shuō)的“理想類(lèi)型”，在現(xiàn)實(shí)生活中可能并不完整存在。換言之，現(xiàn)實(shí)人口的行政統(tǒng)計(jì)值與人口普查修正值均不是完美的線性曲線，常出現(xiàn)波動(dòng)式變化。此外，并非所有大城市的人口行政統(tǒng)計(jì)均符合偏離曲線的變動(dòng)規(guī)律，部分城市在某些時(shí)間節(jié)點(diǎn)上可能具有理想類(lèi)型的主要特征，但其余時(shí)間段則表現(xiàn)不明顯。

四、人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間偏離的原因與對(duì)策建議

1.人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間偏離的成因

大城市行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)與人口普查修正人口數(shù)之間發(fā)生偏離有其復(fù)雜的成因，既有客觀層面的因素，這是任何社會(huì)科學(xué)調(diào)查研究都難以避免的，屬于內(nèi)在固有因素；也有主觀層面的成分，即會(huì)受到制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多因素的影響，它們屬于外在干擾因素。

第一，人口調(diào)查對(duì)象具有復(fù)雜性和不可重復(fù)性。任何形式的人口調(diào)查，無(wú)論調(diào)查方案設(shè)計(jì)得如何科學(xué)、調(diào)查過(guò)程控制得如何嚴(yán)密、資料處理得如何規(guī)范，都仍將受制于調(diào)查者和被調(diào)查者自身的主觀傾向、客觀條件、調(diào)查目的等因素的影響與制約。因此，在種種現(xiàn)實(shí)條件束縛下，人口統(tǒng)計(jì)中出現(xiàn)的某些偏差本就不可能徹底消除。

第二，相對(duì)于人口普查而言，行政統(tǒng)計(jì)所需的人力、財(cái)力、時(shí)間等基礎(chǔ)條件相對(duì)缺乏。政府統(tǒng)計(jì)工作者和基層單位統(tǒng)計(jì)人員承擔(dān)的調(diào)查任務(wù)非常繁重，除了定期開(kāi)展的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)普查與抽查，還包括其他規(guī)模不等的調(diào)查和定期統(tǒng)計(jì)報(bào)表等。加之，行政統(tǒng)計(jì)填報(bào)時(shí)間短、調(diào)查頻率較高、經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足、實(shí)際調(diào)查難度大，種種因素致使行政統(tǒng)計(jì)對(duì)人口總量的精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)更加棘手。

第三，人口遷移與流動(dòng)為人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。隨著對(duì)人口遷移流動(dòng)限制的逐步松動(dòng)，大規(guī)模的人口遷移流動(dòng)成為常態(tài)，2020年第七次全國(guó)人口普查資料顯示，中國(guó)的遷移流動(dòng)人口數(shù)量仍在持續(xù)增加。人口遷移流動(dòng)更可能導(dǎo)致區(qū)域人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)失真。更為重要的是，人口普查與行政統(tǒng)計(jì)有關(guān)流動(dòng)人口的調(diào)查口徑在流動(dòng)時(shí)間、空間單元和登記方式等方面并不完全統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)結(jié)果之間的偏差。例如，針對(duì)流動(dòng)人口數(shù)量龐大的現(xiàn)實(shí)，“六普”采用了雙口徑方法，流動(dòng)人口在戶(hù)籍地和常住地同時(shí)登記，再由人口普查部門(mén)進(jìn)行“去重”，大大降低了漏登率。而大城市在行政統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，一方面僅能從本地(即人口流入地)展開(kāi)調(diào)查，難以實(shí)施雙口徑法，另一方面對(duì)于常住人口的判定也更為嚴(yán)格，結(jié)果促成了“系統(tǒng)性的遺漏”。

第四，與人口普查相比，人口行政統(tǒng)計(jì)的規(guī)范性和客觀性有待提升。郭志剛對(duì)歷年統(tǒng)計(jì)公報(bào)中人口指標(biāo)的研究發(fā)現(xiàn)，在沒(méi)有嚴(yán)格、詳細(xì)的人口推算與統(tǒng)計(jì)測(cè)算的前提下，個(gè)別指標(biāo)經(jīng)歷了有針對(duì)性的明顯調(diào)整，結(jié)果是歷年公報(bào)的人口統(tǒng)計(jì)與實(shí)際調(diào)查結(jié)果之間出現(xiàn)了一定的差異。而一旦統(tǒng)計(jì)年報(bào)中的人口統(tǒng)計(jì)值被大大低估，由此進(jìn)行各項(xiàng)人均指標(biāo)換算與檢驗(yàn)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生人均占有數(shù)高估的現(xiàn)象，最典型的是北上廣深等流動(dòng)人口流入較多的大城市的人均GDP、人均收入等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)可能被大大高估。

2.人口行政統(tǒng)計(jì)偏差的治理對(duì)策

(1)辯證看待人口行政統(tǒng)計(jì)的作用與限度。本文所揭示出的系統(tǒng)性遺漏這一客觀事實(shí)，無(wú)疑促使我們重新審視與反思人口行政統(tǒng)計(jì)的作用。

一方面，政府與學(xué)界應(yīng)當(dāng)充分正視行政統(tǒng)計(jì)的偏差所在，在相關(guān)政策制定與學(xué)術(shù)研究中要特別重視大城市常住人口被低估以及其后果。行政統(tǒng)計(jì)得到的人口年報(bào)是中央和地方政府決策時(shí)的重要依據(jù)，也是事后考核國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果、居民生活水平的關(guān)鍵指標(biāo)。各區(qū)域人口是最基本、最重要的國(guó)情國(guó)力統(tǒng)計(jì)，嚴(yán)重偏誤的人口數(shù)據(jù)不僅對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃極為不利，也將誤導(dǎo)后續(xù)政策制定與變革，無(wú)益于諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的化解。因此，在對(duì)區(qū)域人口(特別是大城市人口)進(jìn)行抓取與分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要以人口普查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，非普查年則以事后人口普查修正值為準(zhǔn)。若暫時(shí)無(wú)法獲取最新《統(tǒng)計(jì)年鑒》或還未等到新一輪人口普查數(shù)據(jù)，則應(yīng)對(duì)行政調(diào)查數(shù)據(jù)有甄選、有條件地使用，必要時(shí)可進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正。

另一方面，也不可全盤(pán)否定人口行政統(tǒng)計(jì)的價(jià)值。行政統(tǒng)計(jì)存在的意義本就是為了彌補(bǔ)人口普查耗時(shí)耗力的缺陷，從而在有限的時(shí)間與資源約束下，為人們連續(xù)性地了解人口數(shù)量及其變化提供某種可能。人口普查與行政統(tǒng)計(jì)的定位在根本上存在差異，因此不能以前者的高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求后者，要辯證地看待行政統(tǒng)計(jì)的作用和限度。

(2)轉(zhuǎn)變?nèi)丝诳刂茷橹鞯恼呃砟钆c實(shí)踐。首先，深刻反思過(guò)去以人口控制為主基調(diào)的人口政策理念。我國(guó)人口政策長(zhǎng)期以來(lái)是以人口預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，以人口與計(jì)劃生育政策為干預(yù)手段，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的人口控制目標(biāo)。無(wú)論是全國(guó)層面持續(xù)數(shù)十年的嚴(yán)厲計(jì)劃生育政策，還是區(qū)域?qū)用妗翱刂拼蟪鞘幸?guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的政策指導(dǎo)，都使人們對(duì)待人口數(shù)量問(wèn)題特別敏感與謹(jǐn)慎，對(duì)于人口集中與產(chǎn)業(yè)集聚的大城市而言更是如此。及時(shí)改變?nèi)丝诳刂扑枷?，有利于人口統(tǒng)計(jì)工作回歸科學(xué)范疇，也可促使人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間的偏差分布呈現(xiàn)方向隨機(jī)性而非單一性。

其次，盡快推動(dòng)戶(hù)籍制度的改革與完善。人口變動(dòng)有其自身的發(fā)展變化規(guī)律，并不完全取決于人口政策規(guī)定。例如，不少學(xué)者考察了北京市人口規(guī)劃工作的發(fā)展歷史，發(fā)現(xiàn)北京近30年來(lái)的人口發(fā)展是一個(gè)不斷突破總規(guī)化目標(biāo)的過(guò)程，人口規(guī)模預(yù)期指標(biāo)長(zhǎng)期低于實(shí)際人口。其實(shí)，人口本就存在一種基于理性選擇下的自合理分布機(jī)制，但戶(hù)籍制度及在此基礎(chǔ)上的包括教育、就業(yè)、醫(yī)療與社會(huì)保障在內(nèi)的一整套制度安排卻事實(shí)上制約著勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，使得許多大城市常住居民遲遲未能享有同等的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障和公共服務(wù)。因此，流動(dòng)人口很難在流入地定居下來(lái)并獲得當(dāng)?shù)氐膽?hù)籍，取而代之的是頻繁的短期流動(dòng)，而這在春節(jié)等時(shí)期表現(xiàn)得尤為明顯，不僅給人口的年度統(tǒng)計(jì)帶來(lái)了巨大困難，而且還可能因人口流動(dòng)導(dǎo)致疫情擴(kuò)散等社會(huì)問(wèn)題。

最后，重新審視由系統(tǒng)性遺漏所帶來(lái)的政策偏差與風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。對(duì)大城市而言，系統(tǒng)性遺漏可能會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)劃對(duì)城市規(guī)模的預(yù)計(jì)不足，引發(fā)公共服務(wù)供給不足，所提供的土地、住宅、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)將不能滿(mǎn)足實(shí)際人口需要。如若政府不能意識(shí)到行政統(tǒng)計(jì)對(duì)人口的低估并及時(shí)糾偏，反而將各類(lèi)“大城市病”歸咎于外來(lái)人口，就會(huì)引發(fā)新一輪對(duì)人口規(guī)模的擔(dān)憂(yōu)與低估。因此，借助人口普查及修正值，應(yīng)重新評(píng)估與反思過(guò)往的部分政策實(shí)踐，對(duì)于由系統(tǒng)性低估造成的公共資源配置不足，要及時(shí)補(bǔ)充與完善，更好地平衡人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的關(guān)系。

(3)加強(qiáng)人口行政統(tǒng)計(jì)的科學(xué)管理。首先，明確與統(tǒng)一人口指標(biāo)(特別是遷移流動(dòng)人口)的概念與口徑。西方國(guó)家由于實(shí)行自由遷徙，并且建立了覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障體系，因此對(duì)人口遷移、流動(dòng)的概念界定相對(duì)單純?；谥袊?guó)的戶(hù)籍制度，統(tǒng)計(jì)、公安、衛(wèi)生健康等部門(mén)出于不同的行政目的，常常對(duì)同一群體展開(kāi)調(diào)查，過(guò)程中采用的概念分類(lèi)與統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同，其結(jié)果會(huì)造成不同來(lái)源渠道數(shù)據(jù)之間的偏差。故而，為了提高人口行政統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性與可比性，應(yīng)盡快明確和統(tǒng)一不同區(qū)域、各級(jí)政府在人口調(diào)查中的指標(biāo)使用，盡可能以人口普查的概念界定與統(tǒng)計(jì)口徑為指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，進(jìn)一步明晰人口統(tǒng)計(jì)工作的責(zé)任主體，建立信息共享機(jī)制。盡管統(tǒng)計(jì)局是中國(guó)各級(jí)政府的官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與官方權(quán)威發(fā)布機(jī)構(gòu)，但人口行政統(tǒng)計(jì)主要有國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、公安部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)(主要是出生數(shù)據(jù))三大數(shù)據(jù)來(lái)源。此外，也與民政、教育、人社、街道社區(qū)、企業(yè)的信息系統(tǒng)密切關(guān)聯(lián)。人口行政統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的提高有賴(lài)于責(zé)任制的健全，應(yīng)將責(zé)任落實(shí)到少數(shù)且具體的機(jī)構(gòu)，為后續(xù)偏差追責(zé)與質(zhì)量監(jiān)管提供明確主體。

再次，保障行政統(tǒng)計(jì)的經(jīng)費(fèi)投入，提高統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍的政策水平和工作能力。要確保人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，需要有充足的資金輔助運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而才能夠在保證統(tǒng)計(jì)工作順利完成的基礎(chǔ)上提升人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。但與此同時(shí)，人口統(tǒng)計(jì)也要注重提高資金利用率，將經(jīng)費(fèi)使用情況納入年終考核目標(biāo)，防止財(cái)政資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)。在“財(cái)力”有所保障的前提下，不斷強(qiáng)化“人力”支持，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，加大統(tǒng)計(jì)工作培訓(xùn)力度，不斷夯實(shí)年度人口統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作。

最后，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)與手段。隨著科技進(jìn)步，我國(guó)已經(jīng)步入數(shù)字信息時(shí)代，人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查也需要緊跟時(shí)代步伐。現(xiàn)代信息技術(shù)可以幫助人口調(diào)查簡(jiǎn)化工作流程、提高工作效率、改善數(shù)據(jù)質(zhì)量。例如，大數(shù)據(jù)與云計(jì)算技術(shù)便能夠搜集全國(guó)統(tǒng)一且人人獨(dú)有的鑒別碼來(lái)提高人口數(shù)據(jù)匹配的速度和準(zhǔn)確性，從而更好地剔除統(tǒng)計(jì)中的重報(bào)，“七普”人口數(shù)據(jù)質(zhì)量的顯著提升便得益于此。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，大城市具備更優(yōu)越的科技支持與數(shù)字條件，因此其人口行政統(tǒng)計(jì)與信息技術(shù)展開(kāi)融合會(huì)更為便捷，也更容易向“七普”技術(shù)看齊。

五、結(jié)論與討論

本文匯總了2000—2020年間中國(guó)四大城市的人口普查與行政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)構(gòu)建“行政統(tǒng)計(jì)偏差率”這一指標(biāo)，對(duì)各市歷年人口普查修正值與行政統(tǒng)計(jì)值進(jìn)行差距分析。結(jié)果顯示，北京、上海、廣州、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的行政統(tǒng)計(jì)人口數(shù)常年低于人口普查數(shù)，存在系統(tǒng)性低估?；趯?duì)偏差率的縱向分析，本文勾勒出人口行政統(tǒng)計(jì)“從系統(tǒng)性遺漏到一次性修正”的偏離曲線，揭示了人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間的偏離怪象。這種系統(tǒng)性偏離，既源于社會(huì)調(diào)查固有局限等客觀因素，也受到制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多干擾因素的影響。

針對(duì)大城市人口行政統(tǒng)計(jì)的系統(tǒng)性遺漏問(wèn)題，本文提出相應(yīng)的治理對(duì)策：一是辯證地看待人口行政統(tǒng)計(jì)的作用與限度，既要充分正視行政統(tǒng)計(jì)的偏差所在，在相關(guān)政策制定與學(xué)術(shù)研究中要重視大城市常住人口的低估及其后果，也要理解行政統(tǒng)計(jì)自身的局限，不可吹毛求疵；二是轉(zhuǎn)變?nèi)丝诳刂茷橹鞯恼呃砟钆c實(shí)踐，盡快推動(dòng)戶(hù)籍制度及其在此基礎(chǔ)上的一整套制度的改革與完善，重新審視由系統(tǒng)性遺漏所帶來(lái)的政策偏差與風(fēng)險(xiǎn)；三是加強(qiáng)人口行政統(tǒng)計(jì)的科學(xué)管理，明確與統(tǒng)一人口指標(biāo)的概念與口徑，明晰人口統(tǒng)計(jì)工作的責(zé)任主體，保障行政統(tǒng)計(jì)的經(jīng)費(fèi)投入量與資金利用率，提高統(tǒng)計(jì)人才隊(duì)伍的政策水平和工作能力，充分結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)與手段。

“中國(guó)究竟有多少人”、“大城市究竟能容下多少人”等均是嚴(yán)肅且重要的議題，我們要充分認(rèn)識(shí)到幾個(gè)百分點(diǎn)的偏差也可能造成相去甚遠(yuǎn)的結(jié)論，任何政策制定與科學(xué)研究對(duì)于人口數(shù)據(jù)的使用都應(yīng)該審慎為之。本文在有限數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上對(duì)人口普查與行政統(tǒng)計(jì)之間的偏離現(xiàn)象進(jìn)行了初步研究，揭示出行政統(tǒng)計(jì)對(duì)大城市人口的系統(tǒng)性誤判及其成因。盡管人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查中存在不可回避的本源性缺陷，但很多人為干擾因素是能夠通過(guò)制度規(guī)范得到解決的。本文無(wú)意于否定人口行政統(tǒng)計(jì)的意義，反而希望未來(lái)各項(xiàng)人口調(diào)查質(zhì)量能有所提升。希冀更多的人加入相關(guān)研究中來(lái)，以推動(dòng)中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)更好地回歸科學(xué)價(jià)值與政策指導(dǎo)意義。