我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化問題研究

□高桂林

一、引言

我國自然資源權(quán)屬制度制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，自然資源因其生產(chǎn)資料屬性，被《憲法》明確歸為國家或集體所有，自然資源資產(chǎn)的屬性多年來也深受自然資源權(quán)屬的影響。隨著我國跨入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，一方面，自然資源資產(chǎn)開始呈現(xiàn)出“空心化”趨勢(shì)，這一問題出現(xiàn)的主要原因是“自然資源價(jià)值補(bǔ)償不足”，將生產(chǎn)要素部分或全面排除于市場(chǎng)外，商品價(jià)值構(gòu)成就會(huì)有缺失的部分。另一方面，我國在自然資源的使用過程中不能保證市場(chǎng)主體的平等性，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)自然資源的配置作用不充分。除此之外，大多數(shù)發(fā)展中國家在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期，都會(huì)出現(xiàn)以資源換技術(shù)來促經(jīng)濟(jì)的問題。

自然資源不只是生產(chǎn)資料和消費(fèi)品，它的生態(tài)功能是人類社會(huì)存在和發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，人的價(jià)值追求由三方面因素決定：一是受已有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，馬斯洛需求層次理論揭示了人的需求是在已獲取的滿足上不斷提高；二是在面臨取舍時(shí)往往能根據(jù)稀缺性來作出判斷，例如干凈的水和排污工廠帶來的經(jīng)濟(jì)利益，雖然兩者都對(duì)一定時(shí)期社會(huì)發(fā)展起作用，但在社會(huì)的不同發(fā)展階段，人們會(huì)選擇相對(duì)稀缺的一個(gè)；三是價(jià)值追求始終是一種主觀態(tài)度，前兩個(gè)因素對(duì)人和社會(huì)的選擇而言只是重要參考，個(gè)人和社會(huì)的價(jià)值偏好才是決定的關(guān)鍵。當(dāng)前中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的階段，中國制造與中國技術(shù)已相對(duì)成熟，國家發(fā)展不僅不需以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，相反，自然資源流失、破壞等問題還會(huì)嚴(yán)重掣肘社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。新時(shí)代人們對(duì)美好生活的向往豐富了人權(quán)的內(nèi)涵，美好生活權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要以自然資源的可持續(xù)利用為基礎(chǔ)，而自然資源的可持續(xù)利用所涉及的關(guān)鍵問題是如何讓主體在利用自然資源時(shí)感受到其真實(shí)價(jià)值，通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制帶給市場(chǎng)主體的反饋無疑是較任何主觀測(cè)度更為準(zhǔn)確和直接的方式，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化能讓自然資源的價(jià)值補(bǔ)償“到位”。產(chǎn)權(quán)不全同于物權(quán)，它突出了人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的利益，從而激勵(lì)人們有節(jié)制地、合理地使用自然資源，起到以市場(chǎng)機(jī)制來促進(jìn)自然資源可持續(xù)利用的目的，避免自然資源的利用陷入公有公用的“公地悲劇”。巴澤爾認(rèn)為，在無需負(fù)擔(dān)自身行為成本時(shí)，資產(chǎn)的價(jià)值與行為對(duì)資產(chǎn)收入流的作用成反比。所以，應(yīng)盡可能對(duì)無補(bǔ)償利用所有權(quán)進(jìn)行管制，以實(shí)現(xiàn)較大的資產(chǎn)凈值。

我國自然資源產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了完全公有、使用權(quán)無償授予、市場(chǎng)化三個(gè)階段。《憲法》明確了土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，意味著自然資源產(chǎn)權(quán)開始轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化。之后，雖在部分自然資源相關(guān)法律制度中，陸續(xù)規(guī)定了使用權(quán)的交易制度，但我國自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化實(shí)踐腳步緩慢，市場(chǎng)運(yùn)行效率偏低。黨的十八大以后，加快了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度的步伐。為解決所有者不到位和使用權(quán)邊界模糊問題，2019 年發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出了完善資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)措施。但對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化依然存在一些理論和實(shí)踐上的問題：自然資源資產(chǎn)登記制度的前提是如何確定何為自然資源資產(chǎn)，目前缺少文件或標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之回應(yīng)；自然資源資產(chǎn)權(quán)利間存在重疊之處，產(chǎn)權(quán)邊界界定涉及產(chǎn)權(quán)的清晰度，也影響到產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)效率；以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化來回應(yīng)多年來自然資源公有制對(duì)自然資源資產(chǎn)帶來的影響，但自然資源要素市場(chǎng)的相關(guān)操作規(guī)范并不完善，存在資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全等問題。

二、文獻(xiàn)綜述

自黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”以來，學(xué)者們積極地展開了對(duì)該理論的相關(guān)研究。

（一）關(guān)于自然資源資產(chǎn)

程雪陽認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)與自然之物、自然資源的概念與范圍不同，并非所有的自然之物都是自然資源，只有當(dāng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展到能使某種自然之物可被人類利用時(shí)，自然之物才能衍化為自然資源。同時(shí)，并非所有的自然資源都能被納入財(cái)產(chǎn)法秩序、成為自然資源資產(chǎn)。只有人類可穩(wěn)定控制且有一定價(jià)值的自然資源，才能被“資產(chǎn)化”。蔡守秋提出，不能將一切自然資源均認(rèn)定為自然資源資產(chǎn)或公眾共用自然資源。自然資源資產(chǎn)是以自然資源的形態(tài)存在的物質(zhì)性資產(chǎn)，該資產(chǎn)具有產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)范圍分明、有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值等特征，與公眾共用自然資源相比，具有稀缺性與排他性。針對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理，李興宇和吳昭軍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循所有者與監(jiān)管者相分離的原則，組建專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府的自然資源主管部門行使行政監(jiān)管職責(zé)。但相反意見認(rèn)為，在現(xiàn)階段，不宜在中央新設(shè)立自然資源國資委，各地的自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由地方政府來行使。

（二）關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

康京濤認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是自然資源稀缺性、生態(tài)性及市場(chǎng)化的體現(xiàn)，是自然資源資產(chǎn)化后的產(chǎn)權(quán)，包含了自然資源所有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)等。陳德敏和鄭陽華通過租值耗散理論總結(jié)了造成自然資源產(chǎn)權(quán)制度失靈的主要原因?yàn)樽匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的虛置與對(duì)自然資源資產(chǎn)的價(jià)格管制。其中，前者致使資源產(chǎn)品成本結(jié)構(gòu)異?；?，后者則引發(fā)資源配置不合理等問題。郭貫成等認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不健全、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)滯后、自然資源監(jiān)管不足等是阻礙自然資源高效利用的主要因素。除此之外，石佳友認(rèn)為，目前，對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)制度也不健全。應(yīng)落實(shí)自然資源統(tǒng)一登記、有償使用等制度，防止發(fā)生“公地悲劇”，以物權(quán)實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?。并在遵守相關(guān)市場(chǎng)規(guī)則、支付相應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格的前提下，輔之以多元化的資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，使市場(chǎng)主體能對(duì)自然資源進(jìn)行平等地使用。

（三）關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化

施志源認(rèn)為，保障市場(chǎng)主體具有公平取得自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的機(jī)會(huì)，是構(gòu)建自然資源權(quán)利市場(chǎng)相關(guān)規(guī)則的首要目的。因此，應(yīng)設(shè)置公共交易平臺(tái)，將資源的開發(fā)利用權(quán)利納入其中；應(yīng)健全自然資源權(quán)利市場(chǎng)中交易主體的信用體系制度，并規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入要求；應(yīng)當(dāng)擴(kuò)權(quán)賦能，增加市場(chǎng)積極性。鄢德奎和陳德敏認(rèn)為，我國的自然資源產(chǎn)權(quán)制度為非歷時(shí)性衍化而來，而是構(gòu)建式的制度，對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒不足，同時(shí)，也對(duì)各地自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)踐習(xí)慣有所忽略。自然資源產(chǎn)權(quán)制度的缺失致使我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)失靈。應(yīng)構(gòu)建權(quán)利與責(zé)任明晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)交易平臺(tái)的高效便捷，創(chuàng)新多元、有效的糾紛解決機(jī)制。

以上研究成果主要從理論上界定了自然資源資產(chǎn)的范圍、分析了其性質(zhì)；對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的研究覺察到相關(guān)制度不健全、阻礙了自然資源高效利用等問題，并提出了相應(yīng)建議。而涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的研究較少，且與實(shí)際情況的結(jié)合不夠緊密。本文將結(jié)合我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)的現(xiàn)狀，分析目前市場(chǎng)化面臨的問題，并提出完善措施。

三、我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化現(xiàn)狀與問題

（一）我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)現(xiàn)狀

我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化主要以制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易，各自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化實(shí)踐的開啟時(shí)間有先后，結(jié)合資源本身特征和政策關(guān)注度的差別，各自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化程度也不盡相同。就我國目前主要自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)現(xiàn)狀來看，土地、水、礦產(chǎn)和林業(yè)等自然資源資產(chǎn)均已步入市場(chǎng)化。

1.土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化嘗試

在土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)上，市場(chǎng)化的前期準(zhǔn)備較早。中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳于2014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度和對(duì)土地有序進(jìn)行流轉(zhuǎn)發(fā)揮了引導(dǎo)作用。作為第一個(gè)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易市場(chǎng)作出指示的文件，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71 號(hào)），規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的分離，并分類指導(dǎo)三權(quán)分置。2020 年實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以入市出讓，激活了集體建設(shè)用地的使用。在對(duì)國有土地的使用方面，有償、有限期的使用與劃撥（有償或無償）、無限期的使用并存?？梢?，土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化目前仍處在初步進(jìn)入階段，土地資源資產(chǎn)改革有一定積累，但尚不能充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)節(jié)機(jī)制。

2.水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度建立

在水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐上，我國水資源配置多是通過政府以取水審批制完成。1988 年《水法》對(duì)水資源有償使用進(jìn)行了規(guī)定，2000 年后，東陽和義烏開始探索水權(quán)交易。2007 年《物權(quán)法》（已廢止）在用益物權(quán)中加入取水權(quán)，為水權(quán)作為私權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了制度性前提。2014 年到2017 年，寧夏等7 省基本完成了水權(quán)交易試點(diǎn)任務(wù)。2016 年，水利部制定了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，同年，中國水交所正式開業(yè)運(yùn)營。但目前我國整體上水權(quán)流動(dòng)性依然較差，不同省區(qū)市的水權(quán)市場(chǎng)活躍度差距大。在實(shí)踐中，水權(quán)交易推動(dòng)仍多依托政府從中撮合，水資源資產(chǎn)管理與水資源管理仍有模糊之處，市場(chǎng)配置作用發(fā)揮明顯不足，水權(quán)如何確權(quán)、如何交易、出讓與轉(zhuǎn)讓、價(jià)格制度仍然是水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。

3.礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度建立

在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易方面，我國已建立了在《憲法》指導(dǎo)下，以《民法典》和《礦產(chǎn)資源法》為主的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。1982 年《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》規(guī)定，參與開采海洋石油資源應(yīng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)，這是我國礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)向有償使用的開端。在《礦產(chǎn)資源法》出臺(tái)后，我國又陸續(xù)頒布了若干法規(guī)，以完善礦產(chǎn)資源相關(guān)制度。2000 年，自然資源部頒布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》賦予了礦業(yè)權(quán)人以出售等方式轉(zhuǎn)讓、出租、抵押礦業(yè)權(quán)的權(quán)利。2017 年，國務(wù)院印發(fā)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，同年，自然資源部也出臺(tái)了《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》，以完善礦權(quán)交易制度。目前我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化相較于其他資源而言實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)略微豐富，但暴露出的問題也較多，從產(chǎn)權(quán)配置到產(chǎn)權(quán)管理，再到產(chǎn)權(quán)保護(hù)，均存在著公權(quán)主導(dǎo)和市場(chǎng)不健全的問題。

4.林業(yè)和其他自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化探索

在林業(yè)和其他資源資產(chǎn)方面，1998 年《森林法》修改，首次確定了森林、林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。2003 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9 號(hào)）發(fā)布，并于2004 年在福建永安成立了林業(yè)要素市場(chǎng)，標(biāo)志著我國森林資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)開始形成。我國的《草原法》《海域使用管理法》等規(guī)定了草原和海域等資源使用權(quán)轉(zhuǎn)移制度，其中，草原承包經(jīng)營權(quán)和生態(tài)功能使用權(quán)已進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，海域產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度也已初步建立，2010年我國首個(gè)海域資源使用權(quán)交易中心成立。雖然我國主要自然資源資產(chǎn)都已邁入市場(chǎng)化階段，但是目前我國可交易的資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利類型有限，資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)也沒有完全脫離政府公權(quán)力管制的模式，在具體產(chǎn)權(quán)交易和交易規(guī)則上仍缺乏具體制度安排，以至于有學(xué)者認(rèn)為這些都不能算現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的交易法律安排。

（二）我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的兩大問題

目前，我國對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)雖有初步涉獵，但也存在很多實(shí)踐問題，這些問題歸納起來集中地指向市場(chǎng)化與公有屬性之間是否矛盾以及產(chǎn)權(quán)主體是否明確。

1.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化是否影響自然資源所有權(quán)公有屬性

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化后，可實(shí)在地反映出自然資源資產(chǎn)的價(jià)格、提高自然資源的利用效率。但自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化是否會(huì)影響到我國自然資源所有權(quán)的公有屬性？有學(xué)者認(rèn)為，如果自然資源產(chǎn)權(quán)不能徹底擺脫國家管控束縛，那么自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化很難真正實(shí)現(xiàn)。就我國目前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的實(shí)踐狀況來看，大部分自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)交易受政府支配程度依舊很深，這也是多年來我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展效果緩慢的原因之一。雖然，直接就問題表面來看，釋疑首先要明確的是我國自然資源所有權(quán)屬性是否要變的問題，但在實(shí)質(zhì)上，這一問題中存在兩方面的誤解。一是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化并不代表著自然資源所有權(quán)私有化，自然資源資產(chǎn)和自然資源并非完全等同，且?guī)в猩鷳B(tài)功能價(jià)值的資源產(chǎn)權(quán)完全私有化產(chǎn)生的問題可能更多；二是將國家權(quán)力介入資源經(jīng)濟(jì)的方式看得過于僵硬，現(xiàn)在的任務(wù)是國家雖然要在自然資源資產(chǎn)的管理支配上放出去部分權(quán)力，但還應(yīng)做好對(duì)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)的基本監(jiān)督與管理。

就問題的第一個(gè)方面，首先，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化命題的中心語是自然資源資產(chǎn)而非自然之物或自然資源。自然之物雖客觀存在且具備生態(tài)價(jià)值，人類卻不一定能對(duì)之加以利用，只有人能參與實(shí)踐的自然之物，即“人化自然物”才可能成為自然資源。而自然資源雖具備經(jīng)濟(jì)特征，但如果不能為人所穩(wěn)定管控，作為資產(chǎn)管理的貨幣計(jì)量可靠性差，就難以進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法管理范疇。除了便于資產(chǎn)管理外，區(qū)分自然資源資產(chǎn)與自然資源的意義在于能在保障我國自然資源所有權(quán)的公有性前提下，尋找能使自然資源的價(jià)值得以足值體現(xiàn)的新模式。我國自然資源歸國家或集體所有，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利，所有權(quán)當(dāng)然也歸國家或集體所有，而資產(chǎn)使用權(quán)卻可以分離出來，交給價(jià)格機(jī)制下能夠更珍惜更高效利用的市場(chǎng)主體。其次，是否將帶有生態(tài)價(jià)值的資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完全私有化對(duì)自然資源的開發(fā)、利用和保護(hù)就是最有效的？兩者之間并沒有什么必然聯(lián)系。事實(shí)上很多自然資源儲(chǔ)量大國都突出了自然資源資產(chǎn)管理的公益性目的，私有化不是解決資源可持續(xù)利用的萬能藥，即使哈丁在“公地悲劇”中，也指出問題的解決方法除了私有化外，還有環(huán)境管制。我國自然資源公有制是歷史的選擇，資源的不合理使用、浪費(fèi)等問題只是“資源所有權(quán)人不到位的結(jié)果”，而不是由“自然資源公有產(chǎn)權(quán)本身引起的”。

問題的第二個(gè)方面在于國家權(quán)力應(yīng)以何種形式來干預(yù)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)，雖然自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)化尚在初步探索中，但我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制早已成形并蓬勃發(fā)展，政府從完全管理、安排自然資源資產(chǎn)到將之放手于市場(chǎng)，做好“守夜人”角色必然需要平穩(wěn)地過渡，因此不宜將這種適應(yīng)與探索過程中所出現(xiàn)的問題全部歸咎于自然資源的所有制形式。另外，自然資源資產(chǎn)與其他資產(chǎn)存在著顯著的區(qū)別，作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，其資產(chǎn)在市場(chǎng)化過程中的外部效應(yīng)明顯，政府不可能像對(duì)待其他生產(chǎn)要素或消費(fèi)品那樣完全放手，而是要在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化實(shí)踐過程中給自己找到一個(gè)合適的定位，既能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)自然資源資源產(chǎn)權(quán)配置的優(yōu)越性，又能使自身適度參與到管理監(jiān)督自然資源資產(chǎn)的過程中。

2.我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具體主體是否明確

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利的集合，既往研究主要關(guān)注自然資源的所有權(quán)而忽視了其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這極易導(dǎo)致委托代理失靈。依據(jù)市場(chǎng)主體所享有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的具體種類不同，可將自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體大致分為具體某一資源的國家所有權(quán)的代表者、實(shí)際占有者、經(jīng)營者、租賃者、承包者和受益者。這些產(chǎn)權(quán)主體所擁有的權(quán)利和義務(wù)在制度的規(guī)定上必須足夠清晰，否則在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的過程中必定會(huì)出現(xiàn)不同利益主體權(quán)利的相互性問題，造成權(quán)利使用混亂。《意見》提出了明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體與加快統(tǒng)一確權(quán)登記的主要任務(wù)，這也是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的前提條件。2019 年，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）印發(fā)，但是我國在推進(jìn)確權(quán)登記時(shí)，遇到了許多實(shí)際困難。在具體實(shí)踐過程中，存在操作流程不明、確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一、資源分類體系存在重合之處、已有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏協(xié)調(diào)，無法應(yīng)對(duì)權(quán)屬交叉的難題。這些困難根源于法律制度對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的界定模糊，確權(quán)登記時(shí)就容易發(fā)生爭(zhēng)議。巴澤爾認(rèn)為，界定產(chǎn)權(quán)的困難程度也取決于獲得全面信息的難度。而過往的資源數(shù)據(jù)分散在不同的部門，數(shù)據(jù)質(zhì)量（精確度和覆蓋度）不一，資源確權(quán)時(shí)就需要不同部門配合，但如發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議問題時(shí)，各部門如何協(xié)調(diào)認(rèn)定，職責(zé)沒有明確劃分。

除了確權(quán)登記的問題外，不少學(xué)者還指出我國自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)代表者和實(shí)際占有者存在虛位問題。法律必須對(duì)自然資源資產(chǎn)范圍和主體的權(quán)利邊界有一個(gè)明確的規(guī)定，制度上的缺失使得這一問題被迫切地?cái)[在眼前。

首先，《意見》指出，全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院自然資源主管部門代表，行使對(duì)自然資源資產(chǎn)在整體利用上監(jiān)督管理的權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)中，能直接觀測(cè)到自然資源資產(chǎn)利用狀況的是各地政府的基層部門，因而必須通過立法來明確中央與地方政府在自然資源資產(chǎn)監(jiān)管時(shí)的關(guān)系和內(nèi)容，否則國有自然資源所有權(quán)的代表者在行使監(jiān)管權(quán)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)滯后和不到位的情況。

其次，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化必須保護(hù)自然資源的實(shí)際占有者的權(quán)利，“財(cái)產(chǎn)權(quán)的第一個(gè)權(quán)限是占有權(quán)”，因?yàn)橄日际亲钤嫉娜〉秘?cái)產(chǎn)的方式。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)讓物應(yīng)受置于受讓人的權(quán)力之下”。然而財(cái)產(chǎn)法上的“占有”概念有其本身局限，薩維尼定義的占有在于“持有”，但是自然資源的空間規(guī)模和物理形態(tài)都不能直接以“持有”形式來排除他人的支配，自然資源資產(chǎn)的占有必須以更廣義的方式來實(shí)現(xiàn)。登記制度從理論上講可以解決這一問題。占有登記包含兩種情形，一種是具體資源所在地的政府通過行使資產(chǎn)所有權(quán)登記的形式間接地進(jìn)行占有登記，另一種是開發(fā)使用者的占有登記?！兑庖姟泛汀掇k法》中的確權(quán)登記多指向以不動(dòng)產(chǎn)為基礎(chǔ)的所有權(quán)登記。目前我國的占有使用登記的具體規(guī)定分散在各個(gè)資源的法律法規(guī)中，如土地承包者、礦產(chǎn)開采者等可通過登記保障自己的合法權(quán)利。因而，自然資源資產(chǎn)的占有者并不存在虛位問題，只是統(tǒng)一的占有登記規(guī)定還沒有明確的法律規(guī)定。

四、促進(jìn)我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的對(duì)策

（一）運(yùn)用《民法典》促進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化

綠色原則能否融入《民法典》各編是近年來學(xué)者們十分熱衷討論的話題，原因在于要在以調(diào)整私人利益為核心的民法中加入以維護(hù)公共利益為目的綠色原則可能會(huì)對(duì)私人權(quán)利和意思自治的充分發(fā)揮造成一定限制，而且有關(guān)環(huán)境資源的問題放在私法中來調(diào)整似乎不符合傳統(tǒng)認(rèn)知。但實(shí)際上，民法制度體系中一直都不缺乏對(duì)保護(hù)公共利益的考量，公序良俗原則就是最直接的體現(xiàn)。與此同時(shí)，自然資源開發(fā)利用的低效率將會(huì)帶來物權(quán)的損失?！睹穹ǖ洹返乃綑?quán)保障特質(zhì)能遏制公權(quán)力的濫用，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力?！睹穹ǖ洹吩诳紤]環(huán)境資源問題時(shí)，不僅豐富和發(fā)展了物權(quán)體系，體現(xiàn)新時(shí)代的社會(huì)需求，也直接為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化提供了制度保障。產(chǎn)權(quán)的明晰不僅是合同交易存在的前提條件，也是發(fā)生侵權(quán)行為后責(zé)任追究的主要依據(jù)。《民法典》中出現(xiàn)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定主要集中在物權(quán)編，相對(duì)合同編和侵權(quán)責(zé)任編靠前，這三編直接或間接地反映了《民法典》對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的促進(jìn)。

1.通過物權(quán)編促進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化

《民法典》物權(quán)編對(duì)資源要素市場(chǎng)和資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建，是為保護(hù)自然資源民事權(quán)利。這種保護(hù)主要體現(xiàn)為兩種方式：一是維護(hù)自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值功能的原則性規(guī)定，二是通過對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、集體土地產(chǎn)權(quán)、海域使用權(quán)等具體權(quán)利的確定來實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化。

首先，物權(quán)編在保護(hù)私人物權(quán)的同時(shí)加入了對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。自然資源物作為很多物權(quán)存在的客觀基礎(chǔ)，一旦滅失，其對(duì)應(yīng)物的物權(quán)也就不復(fù)存在。雖然物權(quán)反映的是物之上的人與人之間的關(guān)系，但自然資源物的價(jià)值功能是物權(quán)存在的基礎(chǔ)，更是自然資源資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的前提。因此，物權(quán)編在規(guī)定民事主體的私權(quán)時(shí)也特別注重對(duì)權(quán)利的附著物的保護(hù)，尤其對(duì)生態(tài)價(jià)值功能的保護(hù)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編中加入了一些行使具體用益物權(quán)的原則性規(guī)定。例如，第286、326、346 條規(guī)定了業(yè)主建筑物區(qū)分用地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)的行使都應(yīng)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

其次，通過明確具體物權(quán)來從私權(quán)保護(hù)的角度推進(jìn)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化。《民法典》物權(quán)編保留了原《物權(quán)法》中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、礦業(yè)權(quán)等內(nèi)容，新增了無居民海島國家所有權(quán)內(nèi)容，第324條和第325 條分別確定了自然資源私人占有、使用、收益的權(quán)利和自然資源有償使用制度。同時(shí)明確了很多社會(huì)長期關(guān)注的熱點(diǎn)問題，如對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期的問題、增加村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用、按照農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”精神對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行改革，修改禁止將耕地使用權(quán)進(jìn)行抵押的制度，為與土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化的需求相匹配。

2.合同編與侵權(quán)責(zé)任編對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的保護(hù)

合同編對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的指引。合同是對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)利的重新分配，因此合同的研究是產(chǎn)權(quán)研究的重心。在《民法典》合同編中加入自然資源保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，看似是對(duì)民法調(diào)整領(lǐng)域發(fā)出了挑戰(zhàn)，但以發(fā)展的眼光來看，意思自治與合同自由雖然是傳統(tǒng)契約理論的主調(diào)，但新時(shí)代的合同理論必須具備更大的包容性，才能有“再生的契約”。

《民法典》合同編，首先，在一般性規(guī)定中強(qiáng)調(diào)了合同的履行要避免資源浪費(fèi)，同時(shí)也要求中外合資、合作企業(yè)在履行勘探我國自然資源合同時(shí)，需依據(jù)我國的法律。其次，在第10 章規(guī)定了供電、水、氣、熱力人與使用者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同。合同編沒有專門針對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易合同作具體規(guī)定，但自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)必然需要合同的形式和契約精神，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易合同必然會(huì)從合同編的一般規(guī)定中尋求規(guī)則，因而《民法典》合同編對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易通過規(guī)則指引發(fā)揮作用。

侵權(quán)責(zé)任編對(duì)自然資源資產(chǎn)的救濟(jì)。雖然從直觀上來理解，侵權(quán)責(zé)任編對(duì)自然資源資產(chǎn)交易的實(shí)現(xiàn)作用不大，但它對(duì)自然資源資產(chǎn)權(quán)利的保障發(fā)揮著不可替代的作用。它明確了國家或法律規(guī)定的組織有請(qǐng)求修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失和費(fèi)用的權(quán)利，對(duì)受到破壞的自然資源資產(chǎn)和受到他人侵犯的自然資源資產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，從而間接保護(hù)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易。

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化進(jìn)一步完善的措施

《民法典》從物權(quán)等角度對(duì)部分自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了回應(yīng)，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化提供了制度保障。但自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化仍需進(jìn)一步完善，應(yīng)明確政府在該市場(chǎng)交易中的定位，并構(gòu)建保障交易環(huán)境的相關(guān)制度。

1.明確政府在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中的定位

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)如何進(jìn)行確權(quán)和交易，背后反映的是政府與市場(chǎng)在資源產(chǎn)權(quán)配置過程中界線的劃分，因而“需明確政府與市場(chǎng)的作用邊界”。這一問題也可以轉(zhuǎn)化為政府對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)管理的三個(gè)層次：我是誰、誰來管和怎么管。

首先，政府作為自然資源所有權(quán)的代表者，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中扮演著參與者和管理者的雙重角色，因而它既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”。多元化的身份使得政府看似在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)的管理中占有先機(jī)，但其功能發(fā)揮卻受到內(nèi)在性矛盾的牽掣：政府需要在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化過程中去協(xié)調(diào)自身利益、所有市場(chǎng)參與者的利益和社會(huì)整體利益，代理管理的最大問題在于代表者自身存在利己和利他的矛盾，因而很難擺脫尋租腐敗，也不能保證交易效率。如何界定政府的管理權(quán)限，使其專攻所長，弱化其在市場(chǎng)中的其他職能而代之以市場(chǎng)效能，是進(jìn)一步推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的重心。

其次，由于自然資源的生態(tài)意義，政府不可能對(duì)自然資源資產(chǎn)完全放手，而是要在明確各部門在這一改革過程中的主要職責(zé)和加強(qiáng)責(zé)任監(jiān)督的基礎(chǔ)上，努力為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化提供安全、有序的市場(chǎng)環(huán)境。市場(chǎng)直接調(diào)整與政府公權(quán)間接介入相結(jié)合是我國自然資源資產(chǎn)深入市場(chǎng)化的理想方案。但目前我國自然資源資產(chǎn)的確權(quán)工作仍在進(jìn)行中，所以當(dāng)前政府的主要任務(wù)仍在于宏觀上對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)整理與保護(hù)進(jìn)行把控與指導(dǎo)。

最后，政府在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化過程中應(yīng)以規(guī)范自身行為為重點(diǎn)，同時(shí)發(fā)揮政府功能優(yōu)勢(shì)，當(dāng)好“裁判員”。除了明確政府角色與職能定位、完成《意見》提出的主要任務(wù)外，還應(yīng)主動(dòng)提高管理創(chuàng)新能力，通過云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)來加強(qiáng)國家自然資源所有權(quán)的代表者對(duì)地方行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)部門的監(jiān)督和指導(dǎo)，建立自然資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，尤其是對(duì)公益性強(qiáng)、涉及國家安全的自然資源資產(chǎn)，政府的行政手段堅(jiān)決不能放松。

2.通過制度完善保障自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易環(huán)境

我國促進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的法律規(guī)范較少，在《民法典》和個(gè)別具體的自然資源法中有所涉及。要推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化，安全有序的產(chǎn)權(quán)交易環(huán)境是必要條件，而交易環(huán)境需要完善的法律制度作保障。

首先，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)在確保我國自然資源資產(chǎn)安全的前提下，注重對(duì)效率價(jià)值的追求。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，交易成本是影響產(chǎn)權(quán)交易的關(guān)鍵變量。如在交易規(guī)則中設(shè)置過多產(chǎn)權(quán)前期審核障礙，自然資源資產(chǎn)通過市場(chǎng)配置來完成資源價(jià)值補(bǔ)足的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。涉及自然資源的問題，能夠通過產(chǎn)權(quán)和交易形式解決的，就應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的作用。在市場(chǎng)主體的交互行為中，制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在明確資產(chǎn)取得方式、權(quán)利的行使和資源權(quán)利救濟(jì)機(jī)制上，作為自然資源產(chǎn)權(quán)主體和交易相對(duì)人，這些直接關(guān)系到實(shí)際利益，是市場(chǎng)糾紛出現(xiàn)的主要原因和亟待制度明確的；在對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的限制上，制度設(shè)計(jì)要突出對(duì)自然資源資產(chǎn)生態(tài)可持續(xù)的考慮，如交易的產(chǎn)權(quán)是林權(quán)和農(nóng)村的土地使用權(quán)，則在用途變更上要進(jìn)行限制。

其次，市場(chǎng)上產(chǎn)權(quán)的交易者之間不是零和博弈，而是一個(gè)資源流向高效率使用的過程。通過市場(chǎng)機(jī)制，個(gè)體在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)無意間給整個(gè)社會(huì)帶來了效率。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來的收益應(yīng)如何分配，目前法律無明文規(guī)定，其用途無論是用于生態(tài)公益事業(yè)還是以其他形式回饋社會(huì)，都應(yīng)明確具體去向和分配原則?！睹穹ǖ洹分兄厣辍皣宜屑慈袼小?，也間接為自然資源資產(chǎn)的增值分配指明方向。

五、結(jié)語

新時(shí)代人們對(duì)美好生活的向往以自然資源的可持續(xù)利用為基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)自然資源的有效、循環(huán)、永續(xù)利用，緩解自然資源資產(chǎn)“空心化”問題，就需要通過市場(chǎng)機(jī)制充分反映自然資源的價(jià)值，讓自然資源的價(jià)值補(bǔ)償“到位”，實(shí)現(xiàn)自然資源的有效配置，激勵(lì)人們有節(jié)制地、合理地使用自然資源。

經(jīng)過黨和國家多年的實(shí)踐，土地、水、礦產(chǎn)和林業(yè)等自然資源資產(chǎn)均已初步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。但是目前我國可交易的自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利類型有限，政府公權(quán)力對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的干預(yù)較重，在具體產(chǎn)權(quán)交易和交易規(guī)則上仍缺乏具體制度安排，于是在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化實(shí)踐過程中出現(xiàn)了很多難題，集中反映在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化與自然資源的公有屬性間的矛盾和我國資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具體主體虛位上。經(jīng)過分析，第一個(gè)問題實(shí)際并不存在，第二個(gè)問題是制度設(shè)計(jì)缺失的一種表現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返某雠_(tái)遏制了公權(quán)力的濫用、保障了自然資源資產(chǎn)及產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)了該產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化。為深入改革，還需要從制度方面繼續(xù)加以完善，找準(zhǔn)政府在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中的定位的同時(shí)，最大化發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能。

①我國于1998 年發(fā)布了 《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，并均于2014 年進(jìn)行了修訂。

②中華人民共和國自然資源部于2014 年發(fā)布通知（國土資發(fā)〔2014〕89 號(hào)），停止執(zhí)行《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第55 條關(guān)于礦業(yè)權(quán)抵押的規(guī)定。