產業(yè)鏈視角下成渝經濟圈新能源汽車產業(yè)政策協同性研究

□計 方 劉 星

一、引言

自2011 年開始，國家在不同會議及文件中提出“成渝經濟區(qū)”“成渝城市群”以及“成渝雙城經濟圈”。2021 年10 月，中共中央、國務院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》。這一發(fā)展歷程體現出在優(yōu)化國家區(qū)域經濟布局中，推動成渝雙城經濟圈建設已上升為國家戰(zhàn)略。那么，如何搶抓雙城經濟圈建設的機遇，找到切實可行的建設路徑，便是政策落地的第一步。成都和重慶都是國家創(chuàng)新型城市，成渝地區(qū)擁有綿陽國家科技城、重慶科學城等，使得創(chuàng)新資源在成渝地區(qū)不斷聚集，但增長極作用的發(fā)揮，必須依靠產業(yè)的托舉。川渝兩地雖在信息化、電子裝備制造等產業(yè)表現出較強的國內外影響力，但新能源汽車等依托傳統(tǒng)支柱型產業(yè)的新興產業(yè)還存在發(fā)展瓶頸。四川、重慶汽車整車生產能力較強，體量都很大，但仍應在推進新能源汽車產業(yè)協作及補鏈成群上下工夫，提高兩地產業(yè)配套協同程度。鑒于產業(yè)政策的引導與支持對新能源汽車產業(yè)的發(fā)展具有舉足輕重的作用，本文首先運用內容分析法對中央及地方政府（川渝兩地）在2010—2020 年間頒布的所有新能源汽車產業(yè)政策文本進行編碼，構建政策主體——產業(yè)鏈——政策工具三維分析框架，并從時間、空間及工具匹配三個維度對產業(yè)政策的協同性進行研究。其次以成渝經濟圈內19 家新能源汽車企業(yè)為樣本，實證檢驗了政策協同對研發(fā)投入與產出的影響，旨在從政策落實效果端逆向驗證本文對產業(yè)政策協同性的基本判斷，由此對兩地加強戰(zhàn)略協同、政策溝通與規(guī)劃銜接提供政策建議，下好川渝一盤棋。

二、文獻回顧

（一）新能源汽車產業(yè)政策

國家宏觀產業(yè)政策是引導、保障和促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)健康發(fā)展的重要手段。學者們最初將研究視角聚焦于對國家新能源汽車產業(yè)政策的歸納、整理、分類及量化上。Li W 等將新能源汽車產業(yè)政策分為七類，分別為補貼政策、宏觀政策、技術支撐政策、示范政策、稅收優(yōu)惠政策、基礎設施政策和規(guī)劃類政策。王洛忠等將產業(yè)政策分為激勵性政策、支撐性政策、限制性政策和參與性政策四個政策工具類別。熊勇清等將新能源汽車產業(yè)政策區(qū)分為供給側政策和需求側政策，從供需兩個方面研究政策在市場培育中作用的差異性。計方等將產業(yè)政策分為供給、需求、環(huán)境三種類型，并進一步考察了異質性的產業(yè)政策對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的影響。在新能源汽車產業(yè)政策的量化方面，部分學者采用內容分析法對產業(yè)政策文本進行編碼并對相關指標進行頻數統(tǒng)計分析；部分學者通過設置多樣化的虛擬變量考察產業(yè)政策對研發(fā)創(chuàng)新或企業(yè)績效的影響；還有部分學者開始嘗試用專家打分賦值的方法多角度對產業(yè)政策進行量化。這其中較為經典的文獻為彭紀生等針對技術創(chuàng)新政策所做的政策測量。該文在政策量化方面做出了有意義的探索性研究，以此為工具描繪出政策協同演變的路徑并探索其對經濟績效的影響。后續(xù)研究基本沿襲了該文的研究思路或在此基礎上根據研究對象的不同對產業(yè)政策的量化作出一定的調整。如樂為等基于中國2009—2018 年間國家層級發(fā)布的102 條新能源汽車產業(yè)政策，從力度、措施和目標三個維度對政策進行量化評分，進而分析其對新能源汽車市場滲透效果的影響。

（二）新能源汽車產業(yè)政策協同研究

隨著研究的深入，學者們開始認識到，僅考察產業(yè)政策本身可能會忽視宏觀經濟政策之間的協同作用，于是學術界將注意力聚焦到政策協同測度及效果評估等方面，明晰了政策協同的戰(zhàn)略意義、量化方法及協同演進的歷程。部分學者考察了產業(yè)政策與其他宏觀經濟政策之間的協同性。如Cejudo G M 等認為在解決復雜問題和做出戰(zhàn)略性行政決策的過程中，協同起到了極其重要的作用，政策協同可以克服政府決策分散的低效行為。郭凈等通過構建雙重差分模型考察了單獨的產業(yè)政策以及產業(yè)政策與財政、金融、貨幣政策協同對中小企業(yè)創(chuàng)新績效的效應差異。結果表明：當前我國的產業(yè)政策弱勢有效，單一性政策必須輔之以相似政策打組合拳，并向創(chuàng)新型政策靠攏。部分學者從產業(yè)政策出發(fā)，從政策目標、政策措施、政策頒布機構（政策級別）等視角研究了產業(yè)政策自身的多角度協同。如王洛忠等構建了一個包括內容維度、結構維度和過程維度在內的政策協同三維分析框架，借此分析新能源汽車產業(yè)政策協同存在的問題和優(yōu)化的路徑。樂為等從政策措施、力度和目標三個維度對產業(yè)政策自身進行量化，構建協同度模型，對我國新能源汽車產業(yè)政策的協同情況進行分析。張蕾等收集和梳理了139 條國家層面的新能源汽車產業(yè)政策，從政策力度和政策措施兩個維度設計評分標準，構建政策協同度的量化模型，對新能源汽車政策和相關部門的協同及演化進行分析?？紤]到我國獨特的央地分權體系，產業(yè)政策的制定與執(zhí)行也必然受其影響，單獨考慮國家或地區(qū)級產業(yè)政策對微觀主體行為的影響可能會失之偏頗，也并不利于對產業(yè)政策效果進行精準評估。于是，開始有學者將目光聚焦于國家與地方政府新能源汽車產業(yè)政策的協同研究。陽鎮(zhèn)等不僅分別考察中央與地方產業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新績效的影響，還實證檢驗央-地協同及央-地不協同的兩種情況對技術創(chuàng)新的影響，豐富了審視產業(yè)政策有效性邊界的邏輯框架。

（三）文獻評述

以上文獻對新能源汽車產業(yè)政策的制定和執(zhí)行提供了理論基礎和實踐指導，為后續(xù)研究打下了堅實的基礎。但綜觀現有研究，也存在以下一些不足之處：一方面，從研究地域來看，現有關于新能源汽車產業(yè)政策及政策協同的研究，多為國家層面，或是中外政策對比分析。相應的研究對象為全國該產業(yè)所有符合樣本要求的A 股上市公司。而四川、重慶整車生產能力較強，體量也很大，集聚了一批龍頭車企，是新能源技術研發(fā)創(chuàng)新的重要基地；再加之在優(yōu)化國家區(qū)域經濟布局中，推動成渝雙城經濟圈建設已上升為國家戰(zhàn)略，重要性不言而喻。但目前卻鮮有以成渝兩地新能源汽車產業(yè)政策為研究對象的文獻，也并未發(fā)現針對成渝兩地新能源車企研發(fā)創(chuàng)新的實證分析。另一方面，對產業(yè)政策進行恰當的分類與細化是解決“產業(yè)政策有效性爭論”的基礎?，F有研究雖從多個角度對產業(yè)政策進行分類，但忽視了重要的一點：對產業(yè)的研究離不開產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)。無論是中央還是地方性產業(yè)政策，均作用于產業(yè)鏈的某個環(huán)節(jié)進而影響整個產業(yè)的發(fā)展。因此，構建政策主體、政策工具與產業(yè)鏈的多維分析框架可能會使政策效果的評估更為全面。此外，主流文獻的常用做法是用虛擬變量衡量協同與不協同，如果進一步嘗試從時間維度、空間維度、政策工具維度去定義產業(yè)政策協同，就可能比多數研究僅用虛擬變量這種簡單的二分法更為穩(wěn)健。因此，本文的創(chuàng)新之處在于：理論方面結合產業(yè)鏈對政策效果進行評估，構建了完整的三維分析框架，也從多角度解構了產業(yè)政策協同性，豐富了指標內涵；實踐方面，選取成渝經濟圈內新能源汽車企業(yè)為獨特樣本，研究結論可為雙城經濟圈建設提供參考指導作用。

三、新能源汽車產業(yè)政策三維分析框架的構建

（一）政策主體維度

學術界通常將政策頒布的主體分為中央政府和地方政府，由于本研究的地域范圍聚焦于成渝雙城經濟圈，因此，這里的地方政府特指川渝兩地地方政府。地方政策主體有?。ㄊ校┤嗣裾?、發(fā)改委、科技廳、財政廳、經信委等相關部門。

（二）產業(yè)鏈維度

與以往研究不同，本文根據新能源汽車產業(yè)的內在發(fā)展規(guī)律及特點，將新能源汽車產業(yè)的范圍定義為整車制造、配件、電池電源、電動機、充電樁五大類別，而不僅僅局限于汽車制造企業(yè)。并將新能源汽車產業(yè)鏈劃分為新能源材料、電池電機及電源（三電系統(tǒng)）、整車制造、基礎設施配套[主要指充電設施，如充電樁（站）等]、售后及回收、全產業(yè)鏈六個方面。由于在政策文本整理過程中發(fā)現，很多政策籠統(tǒng)地對全產業(yè)鏈進行支持，并沒有特殊區(qū)分針對產業(yè)鏈中的哪一個環(huán)節(jié)。為了不遺漏這一類政策，我們單獨以全產業(yè)鏈分為一類，以期全面反映政策工具分布情況。另由于成渝地區(qū)新能源汽車企業(yè)在產業(yè)鏈分布上的特殊性，后文將著重分析電池電機及電源、整車制造、基礎設施配套三方面。

（三）政策工具維度

借鑒韓超等的研究將產業(yè)政策細化為供給、需求與環(huán)境三種類型：其中，供給型政策是指政府通過研發(fā)補貼、技術支持、公共服務、人才培養(yǎng)等，直接擴大要素供給，促進產業(yè)發(fā)展；需求型政策是指通過用戶補貼、政府采購、應用示范、貿易政策、價格指導等措施減少市場的不確定性，擴大需求；環(huán)境型政策是指政府通過法規(guī)管制、目標規(guī)劃、產權保護、稅收優(yōu)惠、金融支持等政策來改變環(huán)境因素，間接影響產業(yè)發(fā)展。

（四）三維分析框架的構建

我們以國家法律法規(guī)數據庫及各部委官網為主、以各產業(yè)政策研究院、各級地方政府門戶網、各種財經類數據庫中的資料為輔，通過全文檢索、逐項查找進行政策的收集與整理。截至2020 年12 月30 日，項目組共搜集2010—2020 年間涉及新能源汽車產業(yè)的中央（國家）級政策文本112 份，川渝地方級政策文本102 份。進一步根據研究需要對214 份文本進行篩選，最終整理出有效文本91 份，其中國家級49 份，地方級42 份。

識別上述政策文本的言辭和語意并按照政策工具、產業(yè)鏈、政策主體進行三維分類，對分析單元進行編碼。編碼規(guī)則設定為“政策發(fā)布年份——政策編號——具體條款——所屬地區(qū)”，其中A 代表四川地區(qū)，B 代表重慶地區(qū)。將其歸入到政策主體——產業(yè)鏈——政策工具三維分析框架中，最終形成成渝地區(qū)新能源汽車產業(yè)政策央地兩級內容分析單元編碼表（見下文圖1 至圖3）。新能源汽車產業(yè)政策文本的具體條款為其分析基本單元。經過編碼將政策文本轉化為半結構化數據，據此可進行量化分析。

圖1 供給型政策工具——產業(yè)鏈編碼表

圖2 需求型政策工具——產業(yè)鏈編碼表

圖3 環(huán)境型政策工具——產業(yè)鏈編碼表

（五）政策文本量化分析

1.政策主體——政策工具維度

從中央政府政策工具的統(tǒng)計結果中我們發(fā)現：需求型政策工具所占比重最少（14%），供給型政策工具（30%）次之，環(huán)境型政策工具占據最大比重（56%）。環(huán)境型政策工具中的目標規(guī)劃占比在數量上形成絕對優(yōu)勢，高達85.71%，其次是法規(guī)管制與稅收優(yōu)惠，分別占比10.71%和3.57%。在供給型政策工具中，技術支持占據絕對比重（70%），其次為公共服務和研發(fā)補貼，分別占比16.67%和13.33%。在需求型政策工具中，應用示范占比最多（64.29%），其次為銷售補貼與價格指導，占比均為14.29%，再次為貿易政策（占比7.14%）。除此之外，我們發(fā)現金融支持、產權保護、政府采購、人才培養(yǎng)這些政策工具在我們的統(tǒng)計范疇中均未體現。

從川渝地方政府頒布的政策文本中，我們發(fā)現供給型政策工具占比最少（21.43%），其次為需求型政策工具（26.53%），而環(huán)境型政策工具占據最大比重（52.04%）。這與國家級政策的排序有一定差異。在環(huán)境型政策工具中，從高到低排序依次是目標規(guī)劃（78.43%）、金融支持（11.76%）、法規(guī)管制（7.84%）與產權保護（1.96%）。在需求型政策工具中，應用示范占比61.54%，排在第一，其次為銷售補貼（30.77%）和政府采購（7.69%）。在供給型政策工具中，占比最高為技術支持（57.14%），其次是研發(fā)補貼（23.81%）和公共服務（19.05%），人才培養(yǎng)同樣為0。

以上數據表明：無論是中央還是地方，環(huán)境型產業(yè)政策都是最常用的政策工具，特別是其中的目標規(guī)劃，均占據絕對優(yōu)勢。兩個政策主體的區(qū)別體現在一個偏重宏觀的技術支持、公共服務及研發(fā)補貼等供給型政策工具，一個偏重微觀的銷售補貼、應用示范等需求型政策工具。川渝地方政府減少了環(huán)境性政策所占比重，增加了需求型政策工具，將國家政策中的目標規(guī)劃落到實處。如重慶市財政局在《關于印發(fā)重慶市2019 年度新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》中提出：對全市范圍內物流車、出租車、公交、網約車、環(huán)衛(wèi)專用直流充電設施等，給予400 元/千瓦的建設補貼；其他公務車輛、服務車輛、行政事業(yè)單位車輛等給予直流充電設施300 元/千瓦、交流充電設施100 元/千瓦建設補貼。除此之外，金融支持也是地方政府運用較多的政策工具，特別是針對新能源產業(yè)鏈中的基礎設施配套環(huán)節(jié)。如重慶市人民政府辦公廳在2016 年《關于加快新能源汽車推廣應用的實施意見》中提出通過PPP、BOT 等方式探索合作路徑，加快拓展吸引社會資金參與新能源充電基礎設施建設的方式。

2.政策主體——產業(yè)鏈——政策工具維度

在產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的政策工具統(tǒng)計中，國家和地區(qū)級產業(yè)政策的分布特征基本一致。占比第一的為基礎設施配套環(huán)節(jié)（國家32.86%，地區(qū)48.33%），其次為售后及回收環(huán)節(jié)（國家25.71%，地區(qū)23.34%），三電系統(tǒng)及整車制造差別不大，排名最后的為新能源材料環(huán)節(jié)，占比僅4.29%（國家）和6.67%（地區(qū)）。這說明無論是國家還是地區(qū)，均對新能源汽車產業(yè)的基礎設施建設環(huán)節(jié)較為重視，這也和新興產業(yè)發(fā)展的初級階段相吻合。其中，環(huán)境型產業(yè)政策占據絕對比重。中央政府更偏好于目標規(guī)劃和法規(guī)管理，而川渝地方政府則較多應用金融支持鼓勵新能源基礎設施建設。

在售后及回收環(huán)節(jié)，國家層面的政策工具仍偏重于環(huán)境型，而到了地方層面，則出現三種政策工具協同使用的局面。其中，技術支持與應用示范運用較多。如在2019 年四川省政府發(fā)布的《四川省新能源汽車動力蓄電池回收利用試點工作方案》中指出：支持企業(yè)開展拆解利用，攻克技術難點，解決高效再生利用等突出瓶頸問題。對于企業(yè)廢舊動力電池的材料回收及處置項目均可優(yōu)先得到支持。

對三電系統(tǒng)和整車制造環(huán)節(jié)來說，國家級的需求型政策工具均缺失，這一點在地區(qū)級政策工具中得到彌補。如成都市經信委在2019 年發(fā)布的《成都市支持氫能暨新能源汽車產業(yè)發(fā)展及推廣應用若干政策》中表明：實行銷售獎勵政策。優(yōu)先扶持三電系統(tǒng)生產企業(yè)，根據銷售額按一定比例進行獎勵，獎勵額度最高達到500 萬元。又如市政府在《關于印發(fā)成都市促進五大高端成長型產業(yè)發(fā)展的若干專項政策的通知》中對整車生產企業(yè)、關鍵零部件企業(yè)、電機、電控企業(yè)的年度新增銷售部分均設置了獎勵。獎勵標準與國家購車財政補助資金掛鉤，最高達2000 萬元。

在新能源材料環(huán)節(jié)，地方政府僅運用了環(huán)境性政策工具，而中央政府也僅增加了一項應用示范。而兩個政策主體均沒有足夠地重視與支持新能源材料方面，這會影響企業(yè)生產產品的成本及技術創(chuàng)新，不利于從源頭控制產業(yè)鏈成本。

除此之外，無論是中央還是地方，都有約30%的政策針對全產業(yè)鏈，并未細分到具體的環(huán)節(jié)中。這說明很多政策文本較為籠統(tǒng)，不利于從產業(yè)鏈的角度給出具體的指導，這也是未來政策制定中有改進空間的地方。

通過將國家產業(yè)政策與川渝地方政府政策的對比，我們發(fā)現：川渝地區(qū)積極響應國家號召，均較為重視環(huán)境型政策工具的運用，對基礎設施配套環(huán)節(jié)也更為看重。同時，地方政府也依據當地新能源汽車行業(yè)的發(fā)展情況做出了適當調整。如減少了國家政策中環(huán)境型政策工具（目標規(guī)劃）所占比重，增加了需求型政策工具所占比重，增添銷售補貼和應用示范，將國家政策中的目標規(guī)劃落到實處。與此同時，為提高川渝地區(qū)新能源汽車企業(yè)的積極性，地方政府在電池電機及電源、整車制造、基礎設施配套（主要指充電設施）三方面均出臺了較多的金融支持和銷售補貼等相關政策，為企業(yè)減負。總體來說，川渝地區(qū)緊跟“頂層設計”，并且根據當地新能源汽車企業(yè)的實際發(fā)展情況做出了一定的調整，促進川渝地區(qū)新能源企業(yè)蓬勃發(fā)展。

四、基于三維分析框架的新能源汽車產業(yè)政策協同性分析

對于“政策協同”的定義，學術界存在分歧，比較典型的觀點有“過程論”和“狀態(tài)論”等。何源等支持政策協同過程論的觀點，將“新能源汽車產業(yè)政策協同”定義為新能源汽車產業(yè)通過政策制定主體、不同的政策措施、不同的政策目標相互協調，以實現或支持該產業(yè)的發(fā)展。本文參考前人的研究，將政策協同定義為三個維度（層面）的協同：時間維度的協同性、空間維度的協同性及政策工具的協同性。

（一）時間維度的協同性

時間維度的協同亦可稱為政策的連續(xù)性，指政策群在不同年份間的延續(xù)情況。圖4 展現了不同政策主體的不同類型政策在時間維度上的協同性。左邊為國家級產業(yè)政策在2010—2020 年間的政策工具數量，右邊則為不同年份間地區(qū)級政策工具數量。從政策工具總數來看，無論是國家級還是地區(qū)級，在不同年份間都有較大的波動，分別在2012 年和2016 年出現了兩個峰值。究其原因，主要在于2012 年國務院辦公廳發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020 年）》，通過多項政策工具的運用詳細規(guī)劃了新能源汽車產業(yè)鏈上各個環(huán)節(jié)的發(fā)展路徑。而在2016 年，正值“十三五”規(guī)劃的開局之年，國務院發(fā)布了有關新能源汽車產業(yè)發(fā)展的一系列規(guī)劃，如“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、科技創(chuàng)新規(guī)劃等。因此，政策工具數量達到峰值。而在其他年份，則出現數量不均衡、延續(xù)性不強、協同性較差等特點。具體到不同政策工具，我們發(fā)現，不同類型政策工具時間維度的協同性與政策工具總數情況基本一致，不同年份間波動較大，協同性較差，一定程度上體現了政策群的不穩(wěn)定。

圖4 不同政策主體在時間維度上的協同性

（二）空間維度的協同性

空間維度的協同亦可稱為政策主體的協同，即中央政府與地方政府發(fā)布的政策在內容上的互補性。政策的制定和執(zhí)行需要中央和地方政府的協同合作，實現政策合力。從圖5 及相應政策工具的條目數量來看，國家級與地方級政府在研發(fā)補貼、公共服務、目標規(guī)劃、法規(guī)管制這幾方面較為協同，政策工具數量相近，且遵循先國家后地方的政策落實路徑。而在供給型政策中的技術支持，川渝地方政府政策工具數量明顯落后于國家層面；在需求型政策中的政府采購、銷售補貼與應用示范則是國家層面的政策落后于地區(qū)層面的，協同互補性較差；環(huán)境型政策中的金融支持與產權保護同樣體現出國家層面政策的缺失。綜合來看，中央與地方兩類政策主體在需求型產業(yè)政策上的協同性最差，政策數量的匹配性最低。當然，這也跟需求型政策的內涵相關：像政府采購、銷售補貼及應用示范這類具體的政策措施，本就該由地方政府依據國家政策方向做出相應細則。如2016 年成都市人民政府發(fā)布的通知就對新能源汽車企業(yè)銷售補貼做了詳細的規(guī)定。補貼的基數為年度新增銷售部分，標準為國家購車財政補助資金標準的40%。具體補貼比例根據產業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)有所區(qū)分。如整車生產企業(yè)補貼閾值高達0.2 億元，三電系統(tǒng)企業(yè)按銷售額的10%進行補貼，最高限額為0.1億元。2019 年成都市經濟和信息化委員會提出對本市新能源汽車“三電”系統(tǒng)生產企業(yè)，按照相關產品年銷售額的1%給予獎勵，最高不超過0.05 億元。而國家層面關于銷售補貼的政策，則是方向性、指導性、言語表述較為籠統(tǒng)的。如2018 年國務院辦公廳印發(fā)《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020 年）》，指出要促進新能源汽車消費優(yōu)化升級。2020 年國家四大部委聯合發(fā)文，對不同種類、不同用途的新能源汽車應用國家財政補貼的年限、范圍、力度、標準以及節(jié)奏做出規(guī)范。如提出2020—2022 年補貼標準按比例進行梯度退坡，第一年降低10%，第二年降低20%，第三年降低30%，以達到平穩(wěn)退坡的目的。除此之外，國家層面政策的短板還表現在金融支持、產權保護、人才培養(yǎng)及政府采購等方面，這也是今后需要加強的地方，而地方政府在貿易政策、價格指導、稅收優(yōu)惠等方面也需緊跟國家步伐，配套出臺相應指導性細則。

圖5 不同政策主體在空間維度上的協同性

在眾多不同類型的支持政策中，我們觀察到：政府補助對新能源汽車企業(yè)的發(fā)展有著最直觀、效力最明顯的影響。作為成渝地區(qū)新能源汽車整車制造的代表企業(yè)，長安汽車和北汽藍谷的新能源業(yè)務發(fā)展階段與政府政策補助力度密切相關，而這也是空間維度上協同性較高的結果。

長安汽車在2010—2019 年接收到中央和地方政府補助總額累計68.8 億元，其中支持新能源汽車方面的專項資金累計5.54 億元。政府補助渠道與北汽藍谷類似。長安汽車于2008 年成立重慶長安新能源汽車有限公司，主營新能源汽車的整車制造。政府的研發(fā)補助提升了長安汽車的研發(fā)能力，使其所研發(fā)制造的新能源汽車框架與零部件質量在國內名列前茅。

北汽藍谷在2018—2019 年接收到中央和地方政府補助總額累計10.43 億元，其中支持新能源汽車方面的專項資金累計8.56 億元。補助資金的主要來源有：基地基礎設施建設補助、自動駕駛技術研發(fā)補助、純電動汽車技術研發(fā)補助、燃料電池汽車技術研發(fā)補助。作為北汽集團在成渝地區(qū)2018 年正式成立的子公司，北汽藍谷在初創(chuàng)階段受到政府的直接經濟支持，促進了其對新型新能源汽車產品和全新駕乘系統(tǒng)——“達爾文系統(tǒng)”的研發(fā)，進而提升了其市場競爭力。兩年間北汽藍谷的新能源汽車總銷量達30.86 萬輛，在國內市場連續(xù)保持著銷量領跑的位置。

（三）政策工具間的協同性

政策工具間的協同是指供給型、需求型與環(huán)境型產業(yè)政策之間的匹配與互補。由前文可知，在國家層面，需求型政策工具所占比重最少（14%），其次為供給型政策工具（30%），環(huán)境型政策工具占據最大比重（56%）；在地區(qū)層面，供給型政策工具占比最少（21.43%），環(huán)境型政策工具占比最大（52.04%），居中的則為需求型政策工具（26.53%）。因此，需求型政策在國家層面存在一定的缺失，地區(qū)層面的供給型政策也滯后于中央政府的政策指導。具體分析圖6 各年間政策工具的協同性，我們發(fā)現：國家級產業(yè)政策在2010—2016 年間三策并舉，協同度較高，而2017—2020 年間則存在某一類型政策的缺失；地區(qū)級產業(yè)政策在2012 年、2015-2019年協同度較高，而其他年份則存在某一類型政策的缺失。國家層面，供給型產業(yè)政策與環(huán)境型產業(yè)政策協同性較高，兩者與需求型產業(yè)政策協同性較差，存在結構性失衡；地區(qū)層面，三種政策工具的協同度相較國家層面有了一定程度的改善。從圖中還可以看出，地區(qū)級新能源汽車產業(yè)相關政策的制定、出臺時間晚于國家政策出臺時間1-2 年左右，有一定的時滯性?？偠灾?，政策工具間的協同性在川渝地區(qū)表現較為明顯，國家層面則存在需求型政策工具的缺失。

圖6 不同政策工具間的匹配與協同

（四）穩(wěn)健性檢驗——產業(yè)政策協同與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新

為了從政策落實效果端逆向檢驗前文對產業(yè)政策協同性的基本判斷，同時也為了探求產業(yè)政策協同性對成渝兩地新能源汽車企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的影響，我們以政策協同為自變量，企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新為因變量，對成渝經濟圈中19 家新能源汽車企業(yè)的數據進行實證分析。具體樣本如表1：

表1 川渝兩地歸屬于新能源汽車產業(yè)的企業(yè)概況

對于政策協同的度量，現有文獻多采用虛擬變量的方式，如陽鎮(zhèn)等將同一年度中央產業(yè)政策與地方產業(yè)政策均支持的企業(yè)，定義為央－地產業(yè)政策協同，變量賦值為1；將中央支持但地方不支持的產業(yè)以及地方支持但中央不支持的產業(yè)分別定義為政策不協同的兩種情況，并分別用虛擬變量表示。在借鑒前人研究成果的基礎上，本文定義3 個不同維度的政策協同變量，具體如下：

時間維度的協同亦指政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，即政策群在不同年份間的一致性和延續(xù)性，具體表現為政策內容的繼承性、政策實施及持續(xù)的時間以及政策實施過程的整體連貫性。結合對政策文本具體內容的判斷，當本年度的產業(yè)政策工具數量在供給、需求、環(huán)境三種類型中有兩種及以上表現為數量上的持平或增加，則將本年度定義為協同，時間維度協同虛擬變量賦值為1。

空間維度的協同亦可稱為政策主體的協同，即中央政府與地方政府發(fā)布的政策在內容上的互補性。從時間序列來看，如果當年國家級產業(yè)政策工具總數與地區(qū)級產業(yè)政策工具總數相近（此處的相近不僅體現在數量上，還體現在各類型政策工具的配比上），則央地協同虛擬變量取值為1，否則為0。通過政策文本梳理，對國家地區(qū)間產業(yè)政策工具數量及類型匹配度進行打分，我們將央地協同虛擬變量在2014—2016 年、2020年定義為1，其余為0。

政策工具間的協同是指供給型、需求型與環(huán)境型產業(yè)政策之間的匹配與互補。國家級產業(yè)政策在2010—2016 年間三策并舉，協同度較高，而2017—2020 年間則存在某一類型政策的缺失；地區(qū)級產業(yè)政策在2012 年、2015—2019 年協同度較高，而其他年份則存在某一類型政策的缺失。因此，將工具協同（國家）變量在2010—2016 賦值為1，在2017—2020 賦值為0，工具協同（地區(qū)）變量在2012 年、2015—2019 年協同度較高，賦值為1，其余年份賦值為0。

對于企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的度量，借鑒郭凈的研究，一般從創(chuàng)新投入和產出兩個角度選擇定量指標來評價。變量定義具體見表2：

表2 變量定義

我們擬構建如下模型對產業(yè)政策的協同性進行檢驗，其中模型（1）檢驗政策協同各變量對企業(yè)研發(fā)投入的影響，模型（2）檢驗政策協同各變量對企業(yè)創(chuàng)新產出（專業(yè)申請）的影響。

表3 為2010-2020 年間時間維度協同變量、央地協同變量、政策工具協同變量的分布情況。比較突出的特點是2015—2016 年間，政策協同度非常高。據統(tǒng)計，在2015 年，中國超越美國成為全球最大的新能源汽車市場。截至2015 年底，推廣新能源汽車45 萬輛，基本實現《節(jié)能與新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》50 萬輛的目標。在整個汽車市場的比重已經超過1%，預示著行業(yè)即將進入快速發(fā)展的新階段。2016 年正處于“十三五”規(guī)劃的元年，國務院印發(fā)了一系列新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。緊接著建立國家動力電池創(chuàng)新中心、提高整車企業(yè)準入門檻、啟動新能源汽車試點專項申報、出臺碳配額接檔補貼政策。政策的密集出臺會提升了央地產業(yè)政策的協同度，新能源汽車產業(yè)在這兩年的高速發(fā)展也逆向驗證了我們對政策協同性的基本判斷。

表3 產業(yè)政策協同度一覽表

表4 是不同產業(yè)政策協同類型與企業(yè)研發(fā)投入的回歸結果。我們發(fā)現：在時間維度上，國家級產業(yè)政策協同性正向促進了企業(yè)研發(fā)投入，但地區(qū)級政策協同卻并未顯著影響研發(fā)投入。究其原因，主要在于前文分析表明，國家級產業(yè)政策更偏重于供給型，而其中的研發(fā)補貼更能直接作用于微觀企業(yè)研發(fā)投入；地區(qū)級產業(yè)政策更偏重于需求型，因而其時間維度協同性對研發(fā)投入的影響并不直觀。在空間維度上，央地協同能顯著促進研發(fā)投入。無論是國家級還是地區(qū)級政策工具協同，都能正向促進研發(fā)投入。

表4 產業(yè)政策協同類型與企業(yè)研發(fā)投入的回歸結果

表5 是不同產業(yè)政策協同類型與企業(yè)專利申請數量的回歸結果。我們發(fā)現：國家產業(yè)政策時間上的連續(xù)性能顯著促進企業(yè)專利申請，而地區(qū)級并未出現這種情況。央地政策協同性越強，企業(yè)的創(chuàng)新產出就越多。政策工具方面，無論是國家級還是地區(qū)級，均表現為專利申請數量隨著工具間協同性的增大而增多。但總體而言，政策協同類型與企業(yè)創(chuàng)新產出的正向關系并沒有與企業(yè)創(chuàng)新投入的正向關系顯著，這是由于產業(yè)政策對創(chuàng)新投入的影響更為直接，而投入傳遞到產出則會出現一定程度的效能損耗。

表5 產業(yè)政策協同類型與企業(yè)專利申請的回歸結果

綜上所述，無論從時間維度、空間維度還是從政策工具匹配的視角，中央與地方產業(yè)政策協同均能顯著促進企業(yè)研發(fā)投入與產出，區(qū)別僅在于影響程度的不同。實證結果印證了前文對產業(yè)政策協同性的基本判斷。

五、研究結論與對策建議

（一）研究結論

成渝經濟圈在全國區(qū)域發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位，推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設是形成高質量發(fā)展重要增長極的戰(zhàn)略決策。而新能源汽車產業(yè)的發(fā)展必須有良好的制度支撐，既要有市場驅動也需有政府引導。只有將有為政府與有效市場相結合，強化一盤棋思想，樹立一體化理念，加強戰(zhàn)略協同、規(guī)劃銜接與政策溝通，不斷深化川渝兩地的產業(yè)協作及補鏈成群，才能有效促進產業(yè)協同發(fā)展，提高兩地產業(yè)配套協同程度。

本文運用內容分析法對搜集的政策文本進行編碼，構建出政策主體——產業(yè)鏈——政策工具三維分析框架，并從時間、空間及工具匹配三個維度對產業(yè)政策的協同性進行研究。結論表明：（1）無論是中央還是地方，環(huán)境型產業(yè)政策都是最常用的政策工具，目標規(guī)劃在其中占據絕對優(yōu)勢。兩個政策主體的區(qū)別體現在一個偏重宏觀的技術支持、公共服務及研發(fā)補貼等供給型政策工具，一個偏重微觀的銷售補貼、應用示范等需求型政策工具。地方政府減少了環(huán)境性政策所占比重，增加了需求型政策工具，例如出臺了較多的金融支持、銷售補貼等政策，將國家政策中的目標規(guī)劃落到實處。（2）無論是國家還是地區(qū)級產業(yè)政策，均對新能源汽車產業(yè)的基礎設施建設環(huán)節(jié)較為重視；對三電系統(tǒng)和整車制造環(huán)節(jié)來說，缺失國家級的需求型政策，這一點在地區(qū)級政策工具中得到了彌補。在新能源材料環(huán)節(jié)，地方政府僅運用了環(huán)境性政策工具，而中央政府也僅增加了一項應用示范。在售后及回收環(huán)節(jié)，國家層面的政策工具仍偏重于環(huán)境型，而到了地方層面，則出現三種政策工具協同使用的局面。其中，運用較多的是供給型政策工具中的技術支持與應用示范。（3）不同類型政策工具時間維度的協同性與政策工具總數情況基本一致，不同年份間波動較大，協同性較差，一定程度上體現了政策群的不穩(wěn)定。從空間維度看，中央與地方兩類政策主體在需求型產業(yè)政策上的協同性最差，政策數量的匹配性最低。國家級與地方級政府在研發(fā)補貼、公共服務、目標規(guī)劃、法規(guī)管制這幾方面較為協同，政策工具數量相近，且遵循先國家后地方的政策落實路徑。政策工具間的協同性在川渝地區(qū)表現較為明顯，國家層面則存在需求型政策工具的缺失。

（二）對策建議

1.國家層面

從國家層面看，應針對性地盡快補齊政策協同短板。時間維度上，應注意不同年份間政策群的連續(xù)性。如何做好新能源汽車產業(yè)政策“十三五”與“十四五”的銜接，是加強政策協同的重要著眼點?？臻g維度上，應注意多出臺一些需求型政策如政府采購、銷售補貼與應用示范等，具體指導地方政策的制定和執(zhí)行。政策工具間的協同上，應注意環(huán)境型金融支持與需求型銷售補貼、應用示范的協同。在后補貼時代，國家應進一步健全金融體系，吸引金融機構、大型企業(yè)及社會資本參與，挖掘更持久的資金來源，從而應對補貼退坡帶來的資金依賴。此外，從產業(yè)鏈角度，國家層面產業(yè)政策應細化為具體針對產業(yè)鏈上各個環(huán)節(jié)進行指導。政策整理結果表明：約30%的政策針對全產業(yè)鏈，這種“大水漫灌”會減弱政策力度，影響實施效果。

2.地區(qū)層面

川渝地方政府的薄弱環(huán)節(jié)在于基于產業(yè)鏈的技術創(chuàng)新，新能源材料的研究和開發(fā)是整個產業(yè)鏈的短板，針對這方面的產業(yè)政策也相應較為匱乏，這會影響企業(yè)生產產品的成本，不利于從源頭控制整個產業(yè)鏈的成本。與之相對應，川渝地區(qū)以生產零部件為主的企業(yè)（如東方電氣、浩物股份、廣安愛眾、天齊鋰業(yè)等），其新能源汽車零部件生產制造的專業(yè)化程度明顯不高，還需政策的有效引導和企業(yè)自身的努力。政策梳理結果也表明：在供給型政策中的技術支持，川渝地方政府政策工具數量明顯落后于國家層面。面對政府補貼大幅退坡的復雜市場背景，川渝兩地的新能源汽車企業(yè)需合力成團，在動力電池、充換電技術等領域協同研發(fā)，探索可持續(xù)的充電運營模式，對驅動電機、電機控制方面的投入繼續(xù)增加，加強產業(yè)科技人才培養(yǎng)力度，進一步提高新能源產品的質量，由投資驅動“硬基礎”轉向技術研發(fā)“軟環(huán)境”培育，推動地方打造產業(yè)鏈、投資鏈、服務鏈、人才鏈等核心資源元素集聚的創(chuàng)新生態(tài)圈。

3.協同層面

從協同層面看，應注重不同政策主體與工具間的功能性協同。積極尋求政策主體之間的溝通協商，通過建立合理有效的利益協調和激勵機制進行政策工具的設計和選擇。中央對新能源汽車產業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略進行宏觀指導，地方政府根據中央精神，因地制宜地制定區(qū)域產業(yè)協同發(fā)展政策，落實生產、消費、研發(fā)等環(huán)節(jié)的資源配置，形成川渝兩地優(yōu)勢互補、中央和地方齊心協力的新能源汽車產業(yè)發(fā)展的良好局面。川渝兩地需以開放、共贏的心態(tài)進行區(qū)域專業(yè)化分工和跨地區(qū)產業(yè)鏈構建，如整合資陽市和大足高新區(qū)智能產業(yè)園等汽車工業(yè)園，打造汽車零部件產業(yè)集群。兩地必須在抱團做大產業(yè)支撐方面不斷推進，注意經濟圈內主導產業(yè)的支撐扶持與配套產業(yè)體系發(fā)展政策之間的協同，充分發(fā)揮已有的區(qū)域性合作機制，增強協同創(chuàng)新能力。在后補貼時代繼續(xù)制定科學合理的產業(yè)發(fā)展政策，為消費者提供更加優(yōu)質的產品，共同促進中國新能源汽車產業(yè)的發(fā)展。