高標準農(nóng)田建設(shè)資金多元化投入問題研究

呂田　宋保勝　呂春蕾

摘要：高標準農(nóng)田是確保國家糧食安全和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是脫貧攻堅成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的重要保障。高標準農(nóng)田建設(shè)需要大量的資金支持，通過對河南省N縣高標準農(nóng)田建設(shè)資金供求狀況和相關(guān)制度制定執(zhí)行情況的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：項目規(guī)劃不科學(xué)、資金供應(yīng)主體單一，致使高標準農(nóng)田建設(shè)資金供求不均衡，出現(xiàn)資金缺口現(xiàn)象，影響高標準農(nóng)田建設(shè)的可持續(xù)進行。結(jié)合“多中心治理”理論，應(yīng)協(xié)調(diào)政府、市場、第三方和農(nóng)戶等各主體間利益與目標的匹配性，構(gòu)建高標準農(nóng)田建設(shè)資金多元化主體投入機制，促進建設(shè)資金的供求均衡，有效推動高標準農(nóng)田高質(zhì)量建設(shè)。

糧食安全是整個國家安全體系中的重要一環(huán)。我國是世界上人口大國，解決好吃飯問題始終是黨和國家的頭等大事。中華人民共和國成立以來，黨和政府始終把糧食安全作為治國安邦的主要任務(wù)，特別是中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，中共十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強調(diào)確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。糧食安全的基礎(chǔ)在于耕地。2018年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，在18億畝耕地紅線面臨挑戰(zhàn)的背景下，各地區(qū)各部門要結(jié)合實際，立足我國國情、糧情，著眼于提升耕地質(zhì)量，建設(shè)一批高標準農(nóng)田，“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”[1]。高標準農(nóng)田建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及面較廣，建設(shè)內(nèi)容較為寬泛，從建設(shè)到后期的修補、維護，持續(xù)時間較長，投資額度比較大，受益面較寬，具有一定的非排他性和非競爭性，屬于“準公共產(chǎn)品”范疇，其投資大多是由政府財政支付。由于分稅制的實施，中央與地方財權(quán)和事權(quán)不匹配，地方財政缺口較大，影響高標準農(nóng)田建設(shè)的投入。在此背景下，構(gòu)建以政府財政投入為主體、社會資本參與的多元化投入機制，是有效解決高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入不足問題的有效路徑。

一、高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入多元化研究綜述

目前，高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入多元化問題成為諸多學(xué)者研究的熱點。孫小龍等[2-|4]通過對部分地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)資金供應(yīng)情況實地調(diào)研或?qū)嵶C研究后指出，充足的資金供應(yīng)能夠促使各類資源有效利用，推動高標準農(nóng)田高質(zhì)量建設(shè);孔祥智[5]提出，加大資金投入和實行相關(guān)扶持政策，能擴大資金的外溢性，增強高標準農(nóng)田建設(shè)能力，為實現(xiàn)糧食的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)奠定堅實基礎(chǔ);曹博等[6-|8]認為，由于資金的供給機制不健全、資金供應(yīng)主體單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金短缺，以及配套資金不足等原因，高標準農(nóng)田建設(shè)受到影響;宋丙濤等[9]結(jié)合高標準農(nóng)田具有的非競爭性和外部性特征，依據(jù)實地調(diào)研數(shù)據(jù)，實證檢驗了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定是影響社會其他投資主體對高標準農(nóng)田基本建設(shè)投資行為的重要因素;趙謙等[10-|13]提出要創(chuàng)新高標準農(nóng)田建設(shè)投融資模式，引導(dǎo)金融資源和社會資本流向高標準農(nóng)田建設(shè)，以解決政府投入不足等問題;張正峰等[14-|16]指出高標準農(nóng)田建設(shè)需創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)變政府單一支付模式，構(gòu)建包括各級政府、相關(guān)企業(yè)、農(nóng)戶和合作經(jīng)濟組織在內(nèi)的多元化投資主體融合機制，推進高標準農(nóng)田高質(zhì)量建設(shè)。

總體來說，諸多學(xué)者圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)資金的供給進行了較為全面的研究，但進行表象描述的較多，對高標準農(nóng)田建設(shè)過程中資金供求不均衡的原因進行剖析的較少，制約因素分析得不全面，利用多中心治理理論對高標準農(nóng)田建設(shè)投資多元化的路徑研究缺乏系統(tǒng)和深入的實證研究。鑒于此，本文擬結(jié)合已有文獻，運用多中心治理理論，以河南省N縣高標準農(nóng)田建設(shè)資金供求情況為例，分析探討我國高標準農(nóng)田建設(shè)資金有效供應(yīng)的制約因素，構(gòu)建投資主體多元化機制，探尋高標準農(nóng)田建設(shè)資金供需雙方有效銜接路徑，以有力推動高標準農(nóng)田建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施。

二、高標準農(nóng)田建設(shè)資金供求狀況審視

為了解高標準農(nóng)田建設(shè)資金的籌措與投入使用情況，本課題組以高標準農(nóng)田建設(shè)比較典型的N縣為例進行實地田野調(diào)查。該縣地處黃淮海平原，境內(nèi)海拔為42～50 m，地勢平坦，屬暖溫帶大陸季風性半干旱氣候區(qū)，全年冷暖適中，無霜期長，光照充足，適合農(nóng)作物生長，是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地。N縣耕地面積65.4萬畝，有效灌溉面積49.01萬畝，中低產(chǎn)田面積28.1萬畝，易受旱災(zāi)面積11.2萬畝。近年來，為確保國家糧食安全，N縣規(guī)劃建設(shè)高標準農(nóng)田32.56萬畝，已完成20.31萬畝，涉及70個建設(shè)項目。本課題組成員于2020年和2021年暑假對其中的65個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金供求情況進行了實地調(diào)查和訪談，利用實地調(diào)研數(shù)據(jù)，結(jié)合調(diào)研樣本所在區(qū)域的政策、規(guī)章制度等，在廣泛查閱文獻的基礎(chǔ)上，運用Stata16軟件對數(shù)據(jù)進行處理，針對高標準農(nóng)田建設(shè)資金多元化供應(yīng)存在的問題進行現(xiàn)狀描述和分析，結(jié)果如下。

1.高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入主體單一

高標準農(nóng)田建設(shè)投資主體的多元化，可以拓寬資金的來源渠道，有利于加強監(jiān)督管理，保證高標準農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量。但由于高標準農(nóng)田是針對整個社會提供農(nóng)產(chǎn)品，屬于社會公共物品，其效用為整個社會成員所共享，而不能將其分割，為某個個體或某個企業(yè)所獨享，在消費層面上具有非排他性特質(zhì)，造成一部分人享受利益而不承擔相應(yīng)的費用，結(jié)果政府成了高標準農(nóng)田建設(shè)的資金提供者。根據(jù)對65個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金的來源情況進行的實地調(diào)查，有54個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金由政府單一提供，占比83.08%;有7個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金由政府、金融機構(gòu)和農(nóng)村專業(yè)合作社聯(lián)合提供，占比10.77%;有4個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金由政府和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)聯(lián)合提供，占比6.15%。高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入主體的單一化，造成建設(shè)資金的供應(yīng)力度相對弱化，因為政府要承擔大量的社會公共事務(wù)，一旦財政支出達不到高標準農(nóng)田建設(shè)所要求的水平，高標準農(nóng)田建設(shè)項目就要停工或出現(xiàn)偷工減料情況，增加高標準農(nóng)田建設(shè)的風險，影響糧食生產(chǎn)安全。

2.高標準農(nóng)田建設(shè)資金籌資方式過于集中

籌資方式多樣化主要是指采取靈活多樣的方式籌措資金和運用資金。地方政府通過不同方式籌措資金，可以緩解財政負擔過重的壓力，滿足地方政府龐大的資金需求，保持重大公共項目建設(shè)的可持續(xù)性。另外，建設(shè)資金投入方式的多樣化，可以使投資主體在建設(shè)過程中明確各自的責、權(quán)、利和相互關(guān)系，保證投入的資金發(fā)揮綜合效益。對65個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金的來源情況進行調(diào)查，結(jié)果顯示：有51個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金以政府財政直接支付或轉(zhuǎn)移支付的方式籌集，占比7847%;有7個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金以政府財政補助、財政貼息、財政擔保三位一體的財政支持方式籌資，占比10.77%;有5個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金以政府為主體委托金融機構(gòu)發(fā)行政府債券的方式籌資，占比7.69%;有2個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金以聯(lián)合投資方式籌資，占比308%。高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金籌資方式過于集中于財政支出，造成地方政府財政負擔過重，同時，也不利于調(diào)動社會各方面的積極性，缺乏各界對高標準農(nóng)田建設(shè)資金使用的監(jiān)督，不能發(fā)揮社會分工協(xié)作的優(yōu)勢，影響高標準農(nóng)田建設(shè)的速度和質(zhì)量。

3.高標準農(nóng)田建設(shè)資金的籌措?yún)f(xié)調(diào)機制碎片化嚴重

高標準農(nóng)田建設(shè)涉及的產(chǎn)品和服務(wù)種類多、區(qū)域廣，需要各相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。健全、有效的協(xié)同機制有利于部門間協(xié)調(diào)、溝通，明確共同利益和職責，特別是建設(shè)資金的供應(yīng)主體之間的有效溝通、交流，可減少推諉扯皮和部門沖突的現(xiàn)象，提高高標準農(nóng)田建設(shè)速度和質(zhì)量，促進糧食安全生產(chǎn)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。對65個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金的籌措?yún)f(xié)調(diào)機制運行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)項目能夠單獨成立一個綜合協(xié)調(diào)部門的有9個，占比13.85%;相關(guān)政府財政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、扶貧開發(fā)辦公室、金融辦、財政局、水利局等部門就高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金籌措問題進行過溝通，有相關(guān)會議紀要的有21個，占比32.31%;政府就高標準農(nóng)田建設(shè)項目與金融部門簽訂融資協(xié)議的有14個，占比2154%;政府就高標準農(nóng)田建設(shè)項目與企業(yè)簽訂有合作治理協(xié)議的僅有10個，占比1538%。政府高標準農(nóng)田建設(shè)資金籌措?yún)f(xié)調(diào)機制運行的碎片化，導(dǎo)致籌資成本加大、資金集聚效應(yīng)不明顯，影響高標準農(nóng)田建設(shè)效果。

4.高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金預(yù)算不科學(xué)

科學(xué)合理的資金預(yù)算能夠?qū)椖空w運行進行合理的計劃安排，對項目運行周期計劃進行科學(xué)的分解和量化表述，能夠做到統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、講求績效和收支平衡。從嚴從緊、科學(xué)合理進行預(yù)算編制，可以提高財政資金配置效率和使用效益，有利于項目規(guī)劃與日常監(jiān)控執(zhí)行。通過對河南省N縣65個高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金投入情況的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：有41個高標準農(nóng)田建設(shè)項目并沒有進行事前項目論證，對建設(shè)資金的供應(yīng)主體定位模糊，占比6308%;有14個高標準農(nóng)田建設(shè)項目對資金的供應(yīng)主體進行了認定，但相關(guān)資金供應(yīng)者的供應(yīng)能力達不到要求，占比21.54%;有10個高標準農(nóng)田建設(shè)項目的資金預(yù)算沒有樹立零基預(yù)算理念，沒有按照工作量和價格標準測算細化項目支出明細，占比15.38%。部分高標準農(nóng)田建設(shè)項目的資金預(yù)算編制和運行不嚴謹、建設(shè)資金投入主體支撐度不強，造成資金的供應(yīng)與項目實際運行不匹配和資金供求脫節(jié)，影響了高標準農(nóng)田建設(shè)項目的有效執(zhí)行。

三、高標準農(nóng)田建設(shè)資金供求不均衡因素分析

1.高標準農(nóng)田建設(shè)項目“準公共產(chǎn)品”屬性造成資金供應(yīng)渠道狹窄

高標準農(nóng)田建設(shè)項目屬于國家商品糧基地建設(shè)項目，是確保國家糧食安全的根基。國家層面實施高標準農(nóng)田建設(shè)，目的是增加整個社會福利，保障國家糧食安全生產(chǎn)，因此，從社會效應(yīng)方面來看其具有一定的正外部性和空間外溢性，呈現(xiàn)出非排他性和非競爭性的特質(zhì)。依據(jù)薩繆爾遜和桑得莫相關(guān)“公共產(chǎn)品”理論和“準公共產(chǎn)品”理論，高標準農(nóng)田具有典型的準公共產(chǎn)品特征。該特征致使企業(yè)、農(nóng)戶和相關(guān)經(jīng)濟主體在成本利益驅(qū)動下，對高標準農(nóng)田建設(shè)呈現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，普遍缺乏供給動機，造成政府成為高標準農(nóng)田建設(shè)資金的單一供給主體，建設(shè)資金供應(yīng)渠道較為狹窄。一旦地方政府財政稅收等公共資源失配，在政府“有限理性”誘導(dǎo)下，存在高標準農(nóng)田建設(shè)資金配置不足或被挪用，出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象，建設(shè)資金缺口較大，高標準農(nóng)田建設(shè)效率較低，制約國家糧食安全生產(chǎn)，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

2.政策約束致使融資方式較為單一

分稅制的制定，實質(zhì)上是政策的調(diào)整和一種制度安排，是對財政資源進行重新配置，是對中央政府和地方政府就財政權(quán)力進行的又一次分配。這種稅制設(shè)置和運行的原則是，把稅收收入較大、對國民經(jīng)濟調(diào)控能力較強、與維護國家穩(wěn)定發(fā)展關(guān)系緊密、便于中央政府集中掌控和征收管理的稅種，界定為中央稅，而把那些方便發(fā)揮地方優(yōu)勢、稅源較為分散不便統(tǒng)一征收管理的稅種，界定為地方稅。這種稅制一方面有利于加強稅收的征收管理和強化稅收功能;另一方面使大部分財權(quán)為中央政府所控制，但相關(guān)的事權(quán)卻沒有隨財權(quán)上移，地方政府仍被賦予了諸多財政支出責任，財權(quán)與事權(quán)的不匹配造成地方政府普遍存在著較大的財政收支缺口。為解決分稅制實施帶來的地方財政缺口較大問題，初期各地市大多采用預(yù)算外借貸緩解資金的約束。為避免地方債務(wù)風險加劇，2014年我國新修訂的《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕43號文明確規(guī)定，只允許我國省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市進行舉債，市、縣級政府層面的債務(wù)融資取消。高標準農(nóng)田建設(shè)資金僅依靠地方政府財政直接支付和上級政府舉債進而轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致高標準農(nóng)田建設(shè)資金始終處于“缺口”狀態(tài)。

3.協(xié)調(diào)溝通機制欠缺導(dǎo)致高標準農(nóng)田建設(shè)資金的集聚效應(yīng)不明顯

健全完善的溝通協(xié)調(diào)機制是高標準農(nóng)田建設(shè)有效實施的保證。高標準農(nóng)田建設(shè)是一項涉及機構(gòu)較多、投資額度較大的項目，從項目的上報、審批、建設(shè)、竣工等諸多環(huán)節(jié)牽扯到政府眾多部門，每一個步驟、每一個環(huán)節(jié)都需要相關(guān)機構(gòu)通力合作。例如，高標準農(nóng)田的選址、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)用地的審批需要住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源局和農(nóng)村農(nóng)業(yè)局等部門參與;高標準農(nóng)田建設(shè)區(qū)域內(nèi)環(huán)評需要生態(tài)、環(huán)境、水利部門參與;資金籌措、劃撥、管理等需要財政部門、扶貧開發(fā)辦公室等部門參與;項目竣工驗收需要農(nóng)村農(nóng)業(yè)等部門參與。但N縣沒有就高標準農(nóng)田建設(shè)組建一個溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，也缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度，各參與部門無論是市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的縱向聯(lián)系，還是職能部門之間的橫向溝通，都缺乏有效順暢的協(xié)調(diào)，致使高標準農(nóng)田建設(shè)投入主體對項目的具體情況了解不深入，地方財政狀況與高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃設(shè)計不匹配，資金的集聚效應(yīng)不明顯，資源配置效果較差，預(yù)期效益達不到設(shè)計要求，制約糧食安全生產(chǎn)。

4.項目規(guī)劃不合理影響資金使用效益

地方政府是高標準農(nóng)田建設(shè)項目中的政策決策者、建設(shè)資源的分配者和建設(shè)方案的執(zhí)行者，規(guī)劃合理、設(shè)計科學(xué)的高標準農(nóng)田建設(shè)方案，能夠促使項目發(fā)揮預(yù)期效用。高質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃設(shè)計是高標準農(nóng)田建設(shè)順利實施的保證，也能促進建設(shè)資金最大化發(fā)揮效應(yīng)，但高質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃設(shè)計需要業(yè)務(wù)能力較強、綜合素質(zhì)較高的專業(yè)人員對高標準農(nóng)田建設(shè)項目的選址、方案的設(shè)計、建設(shè)的規(guī)模、資金的籌措、項目建設(shè)的管控等進行合理論證和設(shè)計。N縣在實際開展高標準農(nóng)田建設(shè)過程中，地方政府相關(guān)部門管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，在進行前期規(guī)劃階段，沒有進行詳細的走訪、座談和現(xiàn)場勘察，農(nóng)民參與度低，規(guī)劃設(shè)計人員的規(guī)劃方案與農(nóng)村實際訴求契合度不夠，資金配置不合理，資金動態(tài)化供應(yīng)不到位，造成結(jié)構(gòu)性供求矛盾，影響資金的使用效益。

四、高標準農(nóng)田建設(shè)資金多元化供求均衡的對接路徑

高標準農(nóng)田在保證國家糧食安全生產(chǎn)、推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施等方面具有非常重要的作用，但資金投入不均衡已成為高標準農(nóng)田建設(shè)的難題。結(jié)合高標準農(nóng)田“準公共產(chǎn)品”的屬性，探索多元化投入機制，加強各部門之間的協(xié)調(diào)溝通，擴大融資渠道，提高資金使用效率，可有效促進高標準農(nóng)田建設(shè)項目的順利實施。

1.營造寬松的融資環(huán)境，構(gòu)建多元化主體資金投入機制

高標準農(nóng)田建設(shè)屬于“準公共產(chǎn)品”的范疇，體現(xiàn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重特質(zhì)，呈現(xiàn)出較強的正外溢效應(yīng)，國家（政府）、企業(yè)和農(nóng)戶都會獲取較大的收益。解決高標準農(nóng)田建設(shè)資金供需不平衡問題，應(yīng)按照“誰獲益，誰付費”的原則，營造寬松的融資環(huán)境，構(gòu)建多元化主體資金投入機制。首先，高標準農(nóng)田建設(shè)屬于“準公共產(chǎn)品”，政府應(yīng)成為建設(shè)資金投入的主導(dǎo)力量，財政投入應(yīng)成為高標準農(nóng)田建設(shè)投資的主要渠道之一。因此，地方政府應(yīng)結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)項目，進行詳細調(diào)研，做好預(yù)算，統(tǒng)籌安排財政資金，最大限度滿足高標準農(nóng)田建設(shè)資金需求。其次，地方政府應(yīng)圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)的資金投入，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，構(gòu)建競爭機制，從對建設(shè)資源的支配性轉(zhuǎn)為引導(dǎo)性，搭建合理的高標準農(nóng)田建設(shè)融資平臺，優(yōu)化社會資源配置，整合社會各類資金，有效促進高標準農(nóng)田建設(shè)的快速、穩(wěn)定發(fā)展。再次，應(yīng)打破單一的政府投資模式，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，放開高標準農(nóng)田的建設(shè)權(quán)，擴大高標準農(nóng)田的經(jīng)營權(quán)，鼓勵企業(yè)投資、大戶承包和外來資金投入高標準農(nóng)田建設(shè)，用市場的手段調(diào)動高標準農(nóng)田建設(shè)多元化主體投入。

2.擴大政策有效供給，助推融資方式多樣化

有效的政策供應(yīng)能夠促使政府較好地解決社會公共問題供給進而滿足社會各階層的公共訴求，提高政策執(zhí)行力， 樹立政府的權(quán)威。高標準農(nóng)田建設(shè)屬于“準公共產(chǎn)品”，建設(shè)規(guī)模較大，周期較長，資金需求量較多，單一的財政支付方式不能滿足資金需求，需要政府結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)的實際情況，制定相應(yīng)的融資政策，拓寬建設(shè)資金融資渠道，有效推動高標準農(nóng)田建設(shè)。首先，政府在設(shè)計政策制度時，應(yīng)有針對性和時效性，在政策規(guī)劃和起草前，應(yīng)對農(nóng)村耕地實際分布、地方財政能力、社會資本、金融市場等情況進行詳細調(diào)研，把握社會民意， 供給適量、適當?shù)慕鹑谡?，避免政策供給的超前或滯后，為高標準農(nóng)田建設(shè)融資方式多元化提供寬松政策環(huán)境。其次，應(yīng)依據(jù)高標準農(nóng)田建設(shè)資金需求特征，結(jié)合資本市場運轉(zhuǎn)情況，構(gòu)建完善的地方政府融資機制，推動財政與社會資本合作，采取股權(quán)投資和委托擔保等融資路徑，多方籌措資金，有效推動高標準農(nóng)田建設(shè)。再次，應(yīng)將地方政府性債務(wù)納入新預(yù)算法的框架內(nèi)，鼓勵各地方政府融資平臺提高償債能力，提升信用等級，搭建良好的融資合作平臺，最終建立起政府、企業(yè)、金融機構(gòu)和社會資本多方參與的多元化的投融資體系，確保實現(xiàn)政府投融資運作目標。

3.各職能部門加強協(xié)調(diào)溝通，保證高標準農(nóng)田建設(shè)資金合理配置

高標準農(nóng)田建設(shè)作為一項綜合性較強的系統(tǒng)工程，涉及土地的征用、桿線的遷移、溝壑的填平和生態(tài)環(huán)境的維護等，建設(shè)內(nèi)容較多，投資額度較大，因此，其設(shè)計規(guī)劃與方案的制定，需要各相關(guān)職能部門群策群力、協(xié)作溝通，從各自職能權(quán)限層面，提出建設(shè)實施方案，配置相應(yīng)資金，保證高標準農(nóng)田不同建設(shè)階段資金有效供應(yīng)。首先，圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)資金的籌集和使用，應(yīng)成立聯(lián)合工作組，著力協(xié)調(diào)不同職能部門間高標準農(nóng)田建設(shè)工作的有效銜接，完善跨部門間聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制，將有關(guān)涉農(nóng)資金集中使用，使建設(shè)資金統(tǒng)一調(diào)配，發(fā)揮資金聚合效應(yīng)。其次，區(qū)域內(nèi)各職能部門應(yīng)定期或不定期舉行高標準農(nóng)田建設(shè)會議，就高標準農(nóng)田建設(shè)方法、技術(shù)、規(guī)模和費用的分擔等事宜進行充分探討，達成資金合作框架協(xié)議，建立農(nóng)田建設(shè)資金多元化投入機制，以盡可能達到資金效應(yīng)最大化。再次，在高標準農(nóng)田從規(guī)劃到實施整個過程中，各職能部門應(yīng)合理配置建設(shè)資金，平衡農(nóng)田建設(shè)項目的資金籌集使用方案，加強信息溝通交流，嚴格資金的流轉(zhuǎn)程序，保證建設(shè)資金的有效供應(yīng)，既不能出現(xiàn)資金閑置，也不能出現(xiàn)資金短缺。

4.做好全程規(guī)劃預(yù)算，提高資金使用效益

高標準農(nóng)田建設(shè)項目作為一項建設(shè)周期長、動態(tài)化管理較為明顯的項目，前期勘察、中期建設(shè)和后期管護任務(wù)十分繁重，資金需求持續(xù)增加，建設(shè)部門應(yīng)結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)特點，協(xié)調(diào)好各職能部門的建設(shè)任務(wù)，做好規(guī)劃，以充分發(fā)揮農(nóng)田建設(shè)資金的使用效益。首先，應(yīng)組織相關(guān)工作人員對高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)模、內(nèi)容等進行討論，結(jié)合地方財政和社會資本融入情況，對建設(shè)項目不同內(nèi)容進行優(yōu)先序排列，按照重要性程度不同做好項目預(yù)算，既要保障高標準農(nóng)田建設(shè)項目當年的資金需要，也要合理規(guī)劃以后年度資金的持續(xù)，保證建設(shè)項目資金和債務(wù)的均衡。其次，針對建設(shè)過程中有可能出現(xiàn)的項目變更情況，應(yīng)配備儲備資金，在啟用前，召集專家進行充分論證，完善資金使用手續(xù)。另外，應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)場監(jiān)理人員的作用，對一些隱蔽工程，應(yīng)保留圖片或錄像資料，作為決算和支付現(xiàn)金的依據(jù)，確保資金的使用效益。再次，應(yīng)圍繞區(qū)域內(nèi)高標準農(nóng)田建設(shè)資金的配置情況，獨立設(shè)置政府部門之外的監(jiān)督核查機構(gòu)，對有關(guān)建設(shè)資金籌集和使用進行事前、事中、事后監(jiān)督，對劃撥資金不及時、不到位，拖延項目進度的進行懲治，確保區(qū)域內(nèi)高標準農(nóng)田建設(shè)工作高效運行。

五、結(jié)語

高標準農(nóng)田建設(shè)是落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的重要抓手，也是全面實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的重要保證。進行高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地的承載能力和產(chǎn)出能力，挖掘糧食生產(chǎn)潛能，需要充足的資金作保證。因此，圍繞脫貧攻堅成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接主基調(diào)，根據(jù)黨中央就“三農(nóng)”問題和糧食安全問題提出的新要求，結(jié)合河南省N縣高標準農(nóng)田建設(shè)資金的籌集和使用情況，提出從宏觀層面打造寬松的融資環(huán)境，構(gòu)建以政府財政支持為主導(dǎo)、社會資本有效參與的多元化投入的高標準農(nóng)田建設(shè)融資機制;做好頂層設(shè)計，突破政策束縛，拓寬融資渠道;加強各職能部門溝通交流，合理配置建設(shè)資源，加強日常監(jiān)督管理，保證高標準農(nóng)田建設(shè)有效實施，筑牢農(nóng)業(yè)產(chǎn)能基礎(chǔ)設(shè)施條件，確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，助推脫貧攻堅成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。

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