關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一登記銜接工作的思考與探索

辛蕊 張詩浩 張帥 劉暢

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“承包經(jīng)營權(quán)”）制度是黨的農(nóng)村政策的基石，健全承包經(jīng)營權(quán)登記制度是鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保證。按照不動產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)屬于不動產(chǎn)登記范圍，為切實(shí)做好承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，進(jìn)一步避免產(chǎn)權(quán)沖突和交叉，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部分別出臺農(nóng)辦政改〔2019〕17號、自然資辦發(fā)〔2020〕20號文件，均提出開展承包經(jīng)營權(quán)登記成果資料移交接收工作。本文以濱州市承包經(jīng)營權(quán)登記成果資料移交接收為例，結(jié)合濱州市承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記歷史及現(xiàn)狀，探析了通過明確任務(wù)分工、數(shù)據(jù)資源整合、化解權(quán)屬糾紛、厘清職責(zé)邊界等工作來全面穩(wěn)步推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)與不動產(chǎn)登記有序銜接的思路和方法。

一、濱州市承包經(jīng)營權(quán)管理現(xiàn)狀

根據(jù)山東省委、省政府的統(tǒng)一部署安排，濱州市于2013年先后組織開展了兩輪承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，兩期試點(diǎn)工作共計16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、42個行政村，為5564個農(nóng)戶、34823.2畝承包地進(jìn)行了確權(quán)登記。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為提升地籍圖測量結(jié)果精準(zhǔn)度及可靠性，濱州市航空攝影測量制作了1∶2000比例尺數(shù)字正射影像（DOM）圖，作為全市確權(quán)登記頒證作業(yè)底圖。為妥善處理試點(diǎn)工作中存在的城市近郊、開發(fā)區(qū)、園區(qū)的村組及農(nóng)戶承包地連片流轉(zhuǎn)等土地確權(quán)難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，出臺《濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中有關(guān)問題的處理意見》，提出“確權(quán)確面積不確地”、發(fā)放“簡略證”的指導(dǎo)意見，強(qiáng)有力地推動了全市工作開展。截至2015年底，全市90個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、4851個村均已完成確權(quán)登記頒證工作，共確權(quán)承包地547.2萬畝，為78萬戶頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書。同時，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門嚴(yán)格按照部、省登記檔案頒證管理規(guī)則，根據(jù)“一戶一檔”標(biāo)準(zhǔn)要求，對各階段檔案材料進(jìn)行了全面規(guī)范的收集和管理，全市共整理農(nóng)戶檔案10萬余盒90余萬卷。2019年，全市開展“承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證回頭看”活動，共處理承包地塊面積不準(zhǔn)、“四至”不清等相關(guān)問題6235件，問題整改面積達(dá)33.4萬畝，涉及7.6萬農(nóng)戶，真正做到了“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，為納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了工作基礎(chǔ)。

二、試點(diǎn)先行找準(zhǔn)工作難點(diǎn)

2021年，濱州市選定無棣縣作為登記成果資料移交接收工作試點(diǎn)縣，以點(diǎn)帶面推動全市工作開展。無棣縣自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門研究制定了“一方案三清單”?！耙环桨浮奔础稛o棣縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記成果資料移交接收工作方案》，對移交內(nèi)容、時限、責(zé)任及問題處理等做出了明確規(guī)定；“三清單”即《土地承包經(jīng)營權(quán)登記成果資料移交清單》《土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)勘誤糾錯待移交清單》《土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)整合問題清單》，以此為抓手推動移交接收工作開展。通過全面梳理登記簿、承包合同、調(diào)查成果、申請審核材料等紙質(zhì)和數(shù)字化檔案資料，無棣縣共完成11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）589個行政村9萬余戶登記成果資料接收工作。

在檔案移交及后期數(shù)據(jù)整合入庫工作中，存在一些影響統(tǒng)一登記工作快速有效銜接的問題。

（一）數(shù)據(jù)整合入庫周期長

一是承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫與紙質(zhì)檔案存在差距。通過資料比對，數(shù)據(jù)庫中土地類型僅為旱地，土地用途僅包括種植業(yè)，與紙質(zhì)檔案中的調(diào)查表不一致。二是權(quán)屬交叉、重疊。土地利用類型、土地用途與現(xiàn)實(shí)存在部分差異，且與三調(diào)數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田等數(shù)據(jù)存在重疊。三是承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫及時更新難度大。農(nóng)戶對土地承包關(guān)系“長久不變”的政策規(guī)定理解存在偏頗，存在私下轉(zhuǎn)讓、互換承包地現(xiàn)象，幾輪調(diào)整后，出現(xiàn)了承包地位置、承包人主體、權(quán)證與合同不符等問題，且因當(dāng)事人沒有辦理承包經(jīng)營權(quán)變更，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門無法掌握最新信息。

（二）確權(quán)面積“無坐標(biāo)”

考慮到土地整理、土地連片流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地合作社等原因大量占用農(nóng)戶土地，致使地塊“四至”發(fā)生變化而無法明確土地權(quán)屬的問題，大部分地區(qū)采用“確權(quán)確面積不確地”這種特殊形式，即在農(nóng)戶承包地數(shù)量、“四至”不清的基礎(chǔ)上以承包地面積分?jǐn)偡ㄟM(jìn)行土地確權(quán)登記。這種確權(quán)方式在不損害農(nóng)戶利益的前提下，穩(wěn)妥解決了農(nóng)戶失地的問題，但因確權(quán)“四至”邊界不明導(dǎo)致宗地缺少空間坐標(biāo)將無法錄入不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫。

（三）權(quán)屬糾紛調(diào)解難度大

一是調(diào)查取證難度大。多數(shù)爭議屬于歷史遺留，原始資料真實(shí)性不高，證據(jù)收集存在困難。二是調(diào)解成功比例相對較低。多數(shù)權(quán)屬糾紛受經(jīng)濟(jì)利益因素限制，且因時間久遠(yuǎn)、證據(jù)不全，調(diào)解難度大、耗時久。三是協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。由于造成土地權(quán)屬糾紛的來源復(fù)雜，且土地權(quán)屬爭議案件一般面廣量大、人數(shù)眾多，自然資源部門僅憑移交檔案資料難以牽頭調(diào)處土地權(quán)屬糾紛，橫向協(xié)調(diào)不暢以致群眾訴求難以及時跟進(jìn)，極易引發(fā)群眾集體上訪事件，降低政府公信力。

（四）人員配備尚有缺口

隨著林權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等業(yè)務(wù)的增加，登記業(yè)務(wù)量成倍增長，數(shù)據(jù)整合、檔案數(shù)字化管理、數(shù)據(jù)庫平臺改造、部門間信息共享等工作需要配備大量工作人員。但當(dāng)前各登記中心普遍存在登記隊伍不穩(wěn)定、流動性強(qiáng)的問題，登記人員身兼多職，聘用人員多于在編人員，人員專業(yè)素質(zhì)不一，缺乏高、中級專業(yè)人才。

三、工作建議

（一）明確任務(wù)分工

為順利完成檔案移交實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與自然資源部門共同成立移交接收工作專班，專人進(jìn)行部門對接聯(lián)絡(luò)。同時，兩部門及時制訂切實(shí)可行的移交接收工作方案，對移交清單、標(biāo)準(zhǔn)、格式等相關(guān)情況進(jìn)行明確規(guī)定。移交工作不影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對尚未開展確權(quán)登記頒證工作的后續(xù)收尾和承包經(jīng)營權(quán)管理。針對未開展土地確權(quán)登記、相關(guān)檔案資料不健全及存在權(quán)屬爭議的宗地檔案，制定移交遺留問題清單，明確整改期限，待后續(xù)相關(guān)材料完善后再行移交。針對紙質(zhì)檔案已提前移交進(jìn)檔案館保存的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與自然資源部門簽訂資源共享協(xié)議，相關(guān)單位和工作人員根據(jù)工作需要自行查閱利用檔案資料。

（二）推動數(shù)據(jù)資源整合

按照不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范，自然資源部門對承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫的合規(guī)性、完整性、權(quán)屬數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)的拓?fù)潢P(guān)系等進(jìn)行初步審核，對不符合不動產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)范要求及初始質(zhì)量核驗(yàn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行提取，列出問題清單，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及技術(shù)單位進(jìn)行修改完善。圍繞群眾辦事需求，提升軟硬件環(huán)境，增加相應(yīng)登記流程及統(tǒng)計查詢功能，完善登記信息系統(tǒng)平臺，公示辦事服務(wù)指南，規(guī)范完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記內(nèi)容。

（三）合力化解權(quán)屬糾紛

建立市、縣、鎮(zhèn)多級網(wǎng)絡(luò)權(quán)屬糾紛調(diào)處平臺及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測體系，充分發(fā)揮屬地政府主體責(zé)任，逐級管理。構(gòu)建多方聯(lián)動的部門權(quán)屬爭議調(diào)處機(jī)制，根據(jù)自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在交接過程中梳理建立的問題清單，對歷史遺留的權(quán)屬糾紛具體問題具體分析，共同化解各類承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中存在的歷史遺留問題。建立部門間信息共享長效機(jī)制，做好確權(quán)登記、承包合同、承包地流轉(zhuǎn)等相關(guān)信息的互通和共享，確保后續(xù)工作銜接順暢。

（四）厘清職責(zé)邊界

建立承包經(jīng)營權(quán)移交緩沖期，自然資源部門按照不動產(chǎn)相關(guān)法律規(guī)范，完善承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)類型、流程，探索承包經(jīng)營權(quán)登記“一網(wǎng)通辦”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照原有確權(quán)登記工作流程，整理確權(quán)登記審核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則等相關(guān)工作材料，配合做好技術(shù)支持和確權(quán)登記業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為保證移交工作后服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率不受影響，自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門適時舉辦骨干業(yè)務(wù)討論會，對移交工作以來遇到的難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題進(jìn)行探討，對個性問題分類處理，對共性問題規(guī)范統(tǒng)一，健全完善相關(guān)制度規(guī)范，維護(hù)和鞏固統(tǒng)一登記成果。