我國職業(yè)教育產教融合政策研究*
——基于政策工具理論的文本量化分析

付甜甜 王坤

（云南師范大學，云南 昆明 650092）

一、問題提出

近年來，為促進產教深度融合、校企深度合作，國家出臺了一系列職業(yè)教育產教融合政策?！罢咧贫ê螅咝в玫陌l(fā)揮取決于政策工具的選用恰當與否。”[1]那么，當前政府是如何通過政策工具調控職業(yè)教育產教融合過程的？政策工具的使用有哪些特點？新時代應該如何優(yōu)化產教融合政策工具？這些問題都需要我們深入思考。

目前，研究職業(yè)教育產教融合政策的相關文獻中，不斷涌現(xiàn)出不同視角的研究成果。潘海生等從技術變遷的視角出發(fā)，審視了“技術變革—生產復雜程度—技能要求”“企業(yè)關注點—政策關注點”的傳導機制，挖掘出“政策關注點—生產復雜度”兩條分析脈絡，規(guī)劃了12 條政策演進路徑，并闡釋了產教融合政策效力的最優(yōu)路徑。[2]陳鵬等從話語分析的視角入手，對產教融合政策文本的生產、分配和消費過程進行分析并提出了意見和建議。[3]王坤等基于政策協(xié)同理論，對產教融合政策的部門協(xié)同、措施協(xié)同以及目標協(xié)同三個維度進行量化分析并給出了政策制定的建議。[4]也有從政策工具的視角出發(fā)去研究，如尤莉等關注政策工具對產教融合政策困境的影響，針對環(huán)境面、供給面、需求面政策工具的協(xié)調使用提出了產教融合的優(yōu)化路徑。[5]修南從企業(yè)視角分析了產教融合的三種博弈行為。[6]

既有研究中，雖然不同學者從不同視角為職業(yè)教育產教融合政策研究提供了不同的分析框架，但基于政策工具理論視角的研究還比較薄弱，如在研究內容上過于關注政策工具與政策主體間的關聯(lián)性，而忽略了“手段—目的”的匹配；在研究方法上也鮮有學者對政策結構和內容進行半量化分析。因此，本研究采用內容分析法，從“政策工具—政策目的”的視角出發(fā)，通過對21 份國家政策文本的量化分析，剖析目前職業(yè)教育產教融合體系中政策工具的運用情況，為今后職業(yè)教育產教融合政策的制定與優(yōu)化提供合理化建議。

二、研究設計與文本編碼

（一）研究思路與設計

政策工具理論從政策的結構性出發(fā)，認為政策可以通過同質性單元工具來建構。[7]詹金斯（Jenkins）提出政府制定政策的過程是一種目標導向行為，“目標”是公共政策制定的標準，政府基于此標準決定手段的選擇。[8]拉斯韋爾（Harold Lasswell）也指出，政策工具的選擇過程是目標與手段相匹配的理性過程，只有政策工具的特征與政策環(huán)境、目標和目標受眾相匹配時，政策工具的效用才能得以發(fā)揮。[9]我國學者彭紀生在建構政策量化模型時也采用了政策力度—政策措施—政策目標分析維度。[10]

政策文本分析是一項復雜的工作，既要引入政策目標、政策工具等多重要素，也要考查政策效力，即不同部門對政策推動的差異性與關聯(lián)性影響。因此，筆者基于政策工具理論，以政策工具為X 軸，以政策目標為Y 軸，以政策影響力為Z 軸，構建三維立體分析框架，對近年來國家層面出臺的職業(yè)教育產教融合政策進行系統(tǒng)評價（見圖1）。

圖1 基于政策工具的產教融合政策分析框架

1.X維度：政策工具

明確政策工具的內在維度是開展政策工具研究的重要環(huán)節(jié)。美國學者羅斯威爾（Rothwell R）和賽格菲爾德（Zegveld W）將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類；[11]加拿大學者邁克爾·豪利特（Michael Howlett）和M·拉米什（M.Mamesh）將政策工具分為強制性、混合性和自愿性三類；[12]美國公共政策學家麥克唐納爾（Lorraine M.Mc Donnell）和埃爾莫爾（Richard F.Elmore）則將政策工具劃分為命令性、激勵性、職能拓展性、權威重組性和勸告性五類。[13]這些分類中，麥克唐納爾等的政策工具分類方式更為具體和細致，綜合考慮了政府的特性、目標群體的特性、制度要素、輿論宣傳等要素，且強調政策目標與手段間的選擇關系、手段與問題間的適切性，[14]為人們審視具體政策作用類型提供了“特寫鏡頭”。[15]因此，本研究選取麥克唐納爾等的政策工具分類方式來研究產教融合政策工具的使用情況。

2.Y維度：政策目標

從產教融合的頂層設計來看，政策目標可以概括為：（1）育人機制多元化，包括支持社會力量辦學、拓寬企業(yè)參與途徑及其他形式的辦學；（2）實現(xiàn)教育和產業(yè)兩大系統(tǒng)融合，包括學科專業(yè)設置對接新興產業(yè)、課程內容緊跟行業(yè)職業(yè)標準、人才培養(yǎng)規(guī)格與質量對接市場需求等；（3）促進社會發(fā)展，包括產教融合促進區(qū)域發(fā)展，針對失業(yè)人員、退伍軍人及轉崗人員的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)等。因此，本研究認為產教融合政策目標包括協(xié)同育人、產教融合、社會發(fā)展三個維度，且三個維度之間存在依次遞進的邏輯關系。其中，協(xié)同育人是產教融合的基礎，產教融合是社會發(fā)展的基礎，即充分發(fā)揮市場的力量，鼓勵社會多元主體參與職業(yè)教育辦學，促進產業(yè)鏈與教育鏈深度融合，最終解決就業(yè)、發(fā)展等社會問題。

3.Z維度：政策影響力

政策影響力越高，政策內容就越能得到充分實施，政策實施效果也越接近預期目標。在本研究中，產教融合政策影響力包括政策力度與政策關聯(lián)度兩個維度。

借鑒彭紀生的政策力度計分法，即根據(jù)國家行政權力結構與政策類型將政策力度的計分劃分為四個等級，[16]分值依次為1～5 分。政策關聯(lián)度通過發(fā)文機構的數(shù)量來衡量，分值范圍為1～5 分。對政策力度積分與政策關聯(lián)度積分進行加權賦值即為政策影響力[17]（見表1）。

表1 2014—2022年國家職業(yè)教育產教融合政策影響力賦分表

（二）政策文本選擇與編碼

1.文本選擇

經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)Q定著職業(yè)教育的發(fā)展方向。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式從粗放轉向集約，從追求速度轉向內涵式發(fā)展，職業(yè)教育越來越重視市場的力量，重視產業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)的深度融合，職業(yè)教育政策話語也從允許“社會力量辦學”變?yōu)椤俺浞职l(fā)揮市場機制的引導作用”。2014年，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》的出臺，奠定了市場化機制在職業(yè)教育發(fā)展中的引領性作用。[18]本研究以2014—2022年國家產教融合政策文本為研究樣本，統(tǒng)計截至2022年4月30日，文本來源為中國政府網(wǎng)、中華人民共和國國務院官網(wǎng)及國務院其他直屬部委的官網(wǎng)等。在政策文本搜集過程中進行了兩次樣本過濾篩選：以關鍵詞進行檢索，如“職業(yè)教育”“產教融合”“校企合作”，剔除相關度較低的樣本；采用精讀的方式，選擇能夠深度體現(xiàn)教育系統(tǒng)與產業(yè)系統(tǒng)融合、可以明確表達政府對深化產教融合態(tài)度的文本（如意見、方案、決定、規(guī)劃等），最終從55份文件中選出21份作為最終的研究樣本（見表2）。

表2 2014—2022年國家職業(yè)教育產教融合政策文本基本情況

2.單元編碼

本研究以職業(yè)教育產教融合政策文本的具體條款作為分析的基本單元。按照“政策編號—條款編號—政策工具—政策子工具—政策目標—政策子目標”的方式進行編碼①，如“18-626-3-10-2-5”表示政策內容單元來源于編號為18 的政策文本《職業(yè)教育提質培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》中的第626條政策條款，使用的政策工具是職能拓展性政策工具，政策子工具類型為資源開發(fā)，政策目標為產教融合，政策子目標為產教供需雙向對接。根據(jù)本文的研究目的及研究主題，共計編碼800條條款，部分編碼明細如下（見表3）。政策工具和政策目標各維度構成情況如下（見表4，表5）。

表3 部分國家職業(yè)教育產教融合政策文本計量分析編碼

表4 政策工具各維度構成情況

表5 政策目標各維度構成情況

三、我國職業(yè)教育產教融合政策文本統(tǒng)計分析

（一）X維度分析

在對產教融合政策文本編碼過程中，共涉及條款800 條，使用的政策工具數(shù)為1,334 個。政策工具的分析量化統(tǒng)計結果顯示，命令性政策工具使用頻次最高，共有467條，占比35%；職能拓展性工具次之，共有418 條，占比31.3%；勸告工具和權威重組性工具分別為193 條和168 條，占比分別為14.5%和12.6%；激勵性政策工具最少，只有88條，占比6.6%。在產教融合政策工具的使用上，表現(xiàn)出一定的不均衡現(xiàn)象，對命令性工具的依賴較大；另一方面為促進產教深度融合，盡管設置了較多的職能拓展性工具，然而激勵性工具和權威重組性工具使用不足導致其效用發(fā)揮受阻，結果是產教融合“壁爐現(xiàn)象”猶存。

同時，政策工具的二級分類（政策子工具分類）統(tǒng)計結果（見表6）顯示，在命令性政策工具內部，二級分類中占比由低到高依次是法律規(guī)制類（占比5.6%）、監(jiān)督評估類（占比3.6%）、明確責任類（占比8.9%）和目的要求類（占比16.9%）。由此可見，國家較少從法律層面對不同主體的行為進行約束，對產教融合政策實施的監(jiān)督缺位。在職能拓展性工具中，政策工具的內部結構失調，我們可以發(fā)現(xiàn)政府的側重點在校企共同開發(fā)資源方面，如共同開發(fā)人才培養(yǎng)方案、共建實訓基地等方面；對“模式推廣”“制度建設”等政策子工具的使用力度不足。在激勵性政策工具內部，政策優(yōu)惠占比超過50%，足以見得為促進企業(yè)融入職業(yè)教育，政策優(yōu)惠力度之大。盡管政府通過金融、土地、信用等政策優(yōu)惠來激發(fā)企業(yè)參與產教融合的主動性，然而諸如此類激勵性政策工具的總體使用力度依舊較弱。在權威重組性政策工具中，“制度重建”和“資源重組”政策子工具的使用率均較低，可以看出盡管政府意識到市場力量的加入對職業(yè)教育發(fā)展的關鍵性作用，但是在制度變革方面并未做出實質性調整。在產教融合中，政府、行業(yè)、企業(yè)和學校之間均有人力資源、物力資源、權利資源等的重組，如行業(yè)間的聯(lián)合來實現(xiàn)資源共享以求共同進步等，這里政策工具使用顯著缺失。

表6 政策工具一級、二級分類及占比情況

（二）Y維度分析

在Y維度的一級統(tǒng)計分類中，產教融合目標居首，共計736 個，占比55.2%；協(xié)同育人目標次之，共計349 個，占比26.2%；社會發(fā)展目標共計249個，占比18.7%。

在三種政策目標的二級分類中，在產教融合目標中，使用頻率較高的是命令性工具和職能拓展性工具；其次是勸告性工具和權威重組性工具；偏低的是激勵性工具。說明政府比較重視產教融合目標實現(xiàn)，對協(xié)同育人目標重視不足。在協(xié)同育人目標中，使用頻率較高的是命令性工具和職能拓展性工具，分別為98 條和100條；偏低的是激勵性工具，共計24 條。在社會發(fā)展目標中，使用頻率較高的命令性工具和職能拓展性工具；偏低的是激勵性工具、權威重組工具和勸告性工具。從三種政策目標之間的遞進邏輯來看，政策工具與政策目標存在不匹配的問題，“地基尚未建牢，焉能打樁蓋房”（見表7）。

圖7 政策目標—政策工具二維分析

（三）Z維度分析

對政策影響力維度的分析主要是在政策工具統(tǒng)計的基礎上，根據(jù)各個政策文本不同的政策力度與政策關聯(lián)度積分，進行加權賦值，最終得到量化評價。通過對政策樣本的政策影響力得分統(tǒng)計，影響力最大的四份文件分別是表中的21，07，01，02，得分分別為920，670，570，351。研究發(fā)現(xiàn)，2022年《中華人民共和國職業(yè)教育法》以920分領跑影響力排行榜。從發(fā)文機構看，政策影響力高的產教融合政策是人民代表大會常務委員會發(fā)文，前四名中，人民代表大會常務委員會發(fā)文1份，國發(fā)文件1份，國辦發(fā)文1份，六部委聯(lián)合發(fā)文1份。從政策影響力分值來看，人民代表大會常務委員會發(fā)文的政策影響最高，國務院發(fā)文的政策影響力是國家直屬部委聯(lián)合發(fā)文或單獨發(fā)文影響力的兩倍。由此可見，未來產教融合發(fā)展的政策引領應繼續(xù)堅持國務院引領，提升產教融合領導機構檔次，部委級文件中，要以多部委聯(lián)合的形式發(fā)文，擴大影響力，有效增強資源的整合力度。從年度政策影響力分值之和的排名來看（見圖2），2014年、2019年和2022年是產教融合政策繁榮的時期。

圖2 2014—2022年度產教融合政策影響力情況

四、新時期我國職業(yè)教育產教融合政策體系的優(yōu)化策略

（一）基于政策目標合理分配政策工具

從政策目標—政策工具的交叉分析來看，產教融合政策工具供給偏好明顯，表現(xiàn)為政府較為重視教育鏈與產業(yè)鏈的融合，但對協(xié)同育人和社會發(fā)展關注不足；在協(xié)同育人目標中，政府對激勵性工具、權威重組工具和勸告性工具使用不足。產教融合的基礎是社會力量充分融入職業(yè)教育實現(xiàn)協(xié)同育人，前提關涉欠妥，政策效力必然大打折扣。未來職業(yè)教育產教融合政策應向協(xié)同育人目標適當傾斜，即政府應關注對企業(yè)沉沒成本流失的補償，包括對企業(yè)人力資本、時間成本、培養(yǎng)成本流失的補償；建立“清單制度”，[19]明確政府的權利義務，擴大企業(yè)參與職業(yè)院校治理的自主權，賦予企業(yè)更恰當?shù)臎Q策權和話語權，真正實現(xiàn)協(xié)同育人；以優(yōu)秀案例引導之，吸引企業(yè)積極參與職業(yè)教育產教融合。

（二）重塑權威重組性工具

目前產教融合過程中，雖然政府的助推力十足，但企業(yè)參與辦學的主動性不足，究其原因是缺乏權威重組性工具的加持，即除地方性財政、稅收政策不夠細化等問題外，政府各部門之間權責不清、利益各異，行政指令代替市場行為現(xiàn)象屢見不鮮，最終市場作用得不到充分發(fā)揮，企業(yè)也無法真正與教育系統(tǒng)融合。

與普通教育相比，市場特征明顯影響著職業(yè)教育的治理結構，如職業(yè)教育招生方案需考慮市場人才需求特征，培養(yǎng)目標須圍繞崗位核心能力，培養(yǎng)內容應包含職業(yè)領域知識體系，培養(yǎng)手段應以情景化的學校職業(yè)教育為主。因此，職業(yè)院校應擁有更多的自主權，市場也應在職業(yè)教育領域發(fā)揮應有的作用。

（三）強化法律規(guī)制類和監(jiān)督評估類工具

從上述對命令性政策工具的分析不難看出，目前我國產教融合政策尚存在法律規(guī)制不健全、監(jiān)督評估機制不完善等問題。一方面，國家層面尚未出臺促進產教融合的專門性法律法規(guī)，對不同主體的行為強制性約束力不足；另一方面尚未形成多元化的產教融合監(jiān)督與評價機制。未來，國家要不斷完善職業(yè)教育產教融合體制機制，加快出臺職業(yè)教育產教融合專門性法律法規(guī)，構建完善的產教融合監(jiān)督評價機制等；地方政府應明確區(qū)域產教融合的評價標準，嚴厲打擊產教融合過程中的“鉆空子”行為，嚴懲侵犯學生自身利益的行為；第三方監(jiān)督與評價組織應對專業(yè)與區(qū)域產業(yè)對接、課程標準與行業(yè)標準對接等產教深度融合內容進行嚴格把關；校企內部監(jiān)督與評價組織應對產教融合全過程進行嚴格審核，包括校企合作協(xié)議的簽訂、人才培養(yǎng)方案的制定、實訓基地的使用等；通過問卷和訪談等形式了解社會人員對產教融合效果的評價。

（四）調整職能拓展性工具內部結構

盡管在職業(yè)教育產教融合政策中，職能拓展性工具的使用頻率較高，但由于其內部結構失衡，活力明顯不足，表現(xiàn)為“資源開發(fā)”工具使用頻率過高，而“制度建設”和“模式推廣”等政策工具使用頻率偏低?！百Y源開發(fā)”固然重要，但需要借助“制度建設”和“模式推廣”發(fā)力。產教融合的重心在于借助校企之間資源的相對互補實現(xiàn)資源共享，如行業(yè)、企業(yè)聯(lián)合學校制定人才培養(yǎng)方案、開展職業(yè)技能鑒定、強化學生實操能力等，但在現(xiàn)實中同時滿足校企雙方資源的情況少之甚少，導致兩者無法深度融合，因此加強“制度建設”和“模式推廣”是非常必要的，如“1+X”證書制度下，政府將“X”（技能證書）的認定交給行業(yè)企業(yè)來做，促進產教深度融合，如建立獨立的校企教師薪酬體系解決校企之間教師互兼互薪的問題。

（五）加強政府部門協(xié)同決策能力

頂層規(guī)劃完成后，主客觀等多種因素會導致部門間協(xié)同性不足。目前，產教融合過程中存在制度固化現(xiàn)象，如下級部門沒有經(jīng)過溝通協(xié)調，頒布了較多重復性的政策；在產教融合、校企合作的方式方法方面，缺乏因地制宜的靈活性，更多的是照搬照抄，如大多從“金融、土地、教育、稅收”等宏觀層面調動企業(yè)參與產教融合的積極性等。為有效發(fā)揮政策影響力，各地方政府應考慮部門的定位，出臺相應法律法規(guī)，制定配套政策實施細則，如為切實落實“金融+土地+稅收”這一政策優(yōu)惠，國家稅務總局、自然資源部、人民銀行等不同機構應聯(lián)合制定相關優(yōu)惠政策落地細則，包括不同主體所能享受到的優(yōu)惠標準以及不同優(yōu)惠標準的計算方式等、優(yōu)惠政策享受不足的投訴渠道等。

注釋：

①1.編碼格式：政策編號—條款編號—政策工具—政策子工具—政策目標—政策子目標。2.政策工具類型編碼：1=命令性工具，2=激勵性工具，3=職能拓展性工具，4=權威重組性工具，5=勸告性工具。3.政策子工具類型編碼：1=明確責任，2=宏觀要求，3=法規(guī)約束，4=監(jiān)督評估，5=政策優(yōu)惠，6=報酬與補貼，7=政策支持，8=制度建設，9=模式推廣，10=資源開發(fā)，11=能力提升，12=制度改革，13=資源重組，14=鼓勵和引導，15=輿論宣傳。4.政策目標類型編碼：1=協(xié)同育人，2=產教融合，3=社會發(fā)展。5.政策子目標類型編碼：1=企業(yè)主體地位提升，2=多元主體參與，3=其他形式，4=專業(yè)建設適應產業(yè)升級（學校），5=產教供需雙向對接（行業(yè)），6=“兩張皮”問題消弭：質量提升，7=經(jīng)濟發(fā)展，8=擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)，9=技術技能積累。