公共資源交易腐敗，如何治理？

│文 本刊全媒體記者 夏芯

我國(guó)的公共資源交易活動(dòng)誕生于上世紀(jì)80年代，伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，公共資源交易在不斷實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，但圍標(biāo)串標(biāo)、利益輸送、濫用職權(quán)等現(xiàn)象依然層出不窮。

當(dāng)前，“不見(jiàn)面”開(kāi)標(biāo)和遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)已在全國(guó)各地鋪開(kāi)，一些地方已實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)活動(dòng)全流程電子化，公共資源交易領(lǐng)域“技防”手段不斷更新迭代。這些手段能否從源頭遏制公共資源交易領(lǐng)域的腐敗發(fā)生？當(dāng)前還應(yīng)該解決哪些問(wèn)題？

“技防”歸根結(jié)底也是“防人”

“越是小的地方，資源越集中，熟人社會(huì)現(xiàn)象越明顯，公共資源交易涉及的各方利益主體就越像是鐵板一塊?！币幻诳h級(jí)單位負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作的干部告訴記者。

要松動(dòng)這塊“鐵板”，必須通過(guò)技術(shù)手段，防范信息泄露。

遂寧是在四川較早推行電子化公共資源交易平臺(tái)的地級(jí)市之一。

“過(guò)去是現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名、現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)標(biāo)，投標(biāo)人一見(jiàn)面，一個(gè)眼神、一個(gè)動(dòng)作就可能傳遞了某個(gè)信號(hào)。”遂寧市公共資源交易中心副主任王凌川告訴記者，投標(biāo)人也會(huì)勾兌公共資源交易中心的人員，打聽(tīng)一些關(guān)鍵信息，如標(biāo)底、其他投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家抽取情況等，增大了暗箱操作的幾率。

“事實(shí)上，招標(biāo)投標(biāo)法相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定投標(biāo)報(bào)名環(huán)節(jié)，也就是說(shuō)，投標(biāo)報(bào)名只是一個(gè)沒(méi)有法律依據(jù)的操作習(xí)慣。”王凌川介紹，2013年國(guó)家發(fā)改委公布的電子招標(biāo)投標(biāo)辦法明確規(guī)定，除本辦法和技術(shù)規(guī)范規(guī)定的注冊(cè)登記外，任何單位和個(gè)人不得在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中設(shè)置注冊(cè)登記、投標(biāo)報(bào)名等前置條件限制潛在投標(biāo)人下載資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件。

2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳也出臺(tái)相關(guān)文件，明確取消沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件審查、原件核對(duì)等事項(xiàng)以及能夠采用告知承諾制和事中事后監(jiān)管解決的前置審批或?qū)徍谁h(huán)節(jié)。

此后，北京、廣西等地陸續(xù)發(fā)文取消投標(biāo)報(bào)名，一些地方明確采用網(wǎng)上無(wú)記名方式購(gòu)買標(biāo)書、圖紙。成都等地還規(guī)定，不得在開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)要求投標(biāo)人的法定代表人必須到場(chǎng)。

“一個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)人少則幾十家，多則幾百家上千家，來(lái)自全國(guó)各地。采用不見(jiàn)面開(kāi)標(biāo)的方式，一是能避免紙張材料的堆砌，二是能避免投標(biāo)人信息泄露，減少圍標(biāo)串標(biāo)、暗箱操作。”王凌川說(shuō)，遂寧還采用網(wǎng)上競(jìng)價(jià)的方式實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易，也是為了避免現(xiàn)場(chǎng)干擾、不理性競(jìng)爭(zhēng)，完全自主出價(jià)，以此提高國(guó)有資產(chǎn)的溢價(jià)率。

在提高“技防”水平方面，評(píng)標(biāo)專家是不可忽視的對(duì)象。

“評(píng)標(biāo)專家往往是第一時(shí)間掌握信息的人，在被通知評(píng)標(biāo)到前往評(píng)標(biāo)地點(diǎn)的這么幾個(gè)小時(shí)的過(guò)程中，可能就已經(jīng)把消息傳到他們的圈子里，和潛在中標(biāo)人搭上線了?！彼拇ㄊ≌?wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心交易評(píng)審處處長(zhǎng)陳衛(wèi)東告訴記者，目前四川已初步建成全省遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)調(diào)度平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一監(jiān)控。

“簡(jiǎn)而言之，就是從專家?guī)熘须S機(jī)抽取來(lái)自全省各地或省外的專家，只通知他何時(shí)到何地的公共資源交易中心參與評(píng)標(biāo)。我們一天開(kāi)標(biāo)的項(xiàng)目很多，專家也不能確定自己評(píng)的是哪個(gè)項(xiàng)目的標(biāo)?！标愋l(wèi)東說(shuō)。

為了遏制評(píng)標(biāo)專家場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外串通評(píng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，成都市公共資源交易服務(wù)中心溫江區(qū)分中心也有創(chuàng)新之舉，率先在全省建立了評(píng)標(biāo)工位獨(dú)立化、派座隨機(jī)化、會(huì)商在線化、監(jiān)督智能化、異地評(píng)標(biāo)常態(tài)化的“工位式”智慧評(píng)標(biāo)大廳新模式，確保相同項(xiàng)目專家座位不相鄰，專家在本人工位佩戴耳機(jī)話筒進(jìn)行會(huì)商，實(shí)現(xiàn)全程、即時(shí)、可追溯的監(jiān)管。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)家發(fā)改委在提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議審查的草案中就提到，2022年要推動(dòng)完善招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)和制度規(guī)則，全面推行招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化，編制電子招標(biāo)投標(biāo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范。

“提高‘技防’水平是一個(gè)和不法分子長(zhǎng)期較量的過(guò)程。從近年來(lái)公共資源交易系統(tǒng)發(fā)生的腐敗案就能看到，一項(xiàng)新技術(shù)或新規(guī)定出來(lái)以后，總會(huì)有人去想辦法找漏洞，從人的身上找到突破口?！彼拇ㄊ≌?wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心黨委委員、副主任劉強(qiáng)華說(shuō)，在提高“技防”的同時(shí)，完善配套制度也很重要，堅(jiān)持用制度管人、管事、管權(quán)，嚴(yán)格依法規(guī)范各類交易主體的交易行為，這是經(jīng)多年實(shí)踐，治理腐敗最管用的一招。

“九龍治水”格局亟須改變

“從職能職責(zé)來(lái)看，公共資源交易中心是提供交易活動(dòng)的一個(gè)平臺(tái)，只能管到進(jìn)場(chǎng)交易這個(gè)環(huán)節(jié)?！彼拇ㄊ≌?wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心交易受理處處長(zhǎng)姚素英表示，公共資源交易領(lǐng)域的腐敗往往發(fā)生在進(jìn)場(chǎng)交易前，相關(guān)人員提前勾兌，“內(nèi)定”中標(biāo)人。

據(jù)姚素英介紹，目前比較擔(dān)心的有兩個(gè)問(wèn)題，一是由于“事前”勾兌達(dá)成的利益輸送，極易使各級(jí)交易平臺(tái)成為“漂白池”，二是“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)難問(wèn)題仍然存在。

以四川為例，目前已實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)招投標(biāo)、礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有資產(chǎn)處置和政府采購(gòu)四大類項(xiàng)目進(jìn)入省級(jí)交易平臺(tái)交易，但碳排放、林權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、司法罰沒(méi)物處置等交易項(xiàng)目，有的進(jìn)入了交易平臺(tái)體系，但未實(shí)現(xiàn)交易信息、數(shù)據(jù)聯(lián)通，有的還游離在交易平臺(tái)體系外，比如政府采購(gòu)項(xiàng)目中，分散采購(gòu)項(xiàng)目在社會(huì)代理機(jī)構(gòu)自有場(chǎng)所交易數(shù)量占政府采購(gòu)項(xiàng)目的75%以上。這與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》明確把“各類公共資源交易納入統(tǒng)一平臺(tái)體系”的要求還有較大差距。

“場(chǎng)外交易給相關(guān)人員提供了暗箱操作空間?！币λ赜⒄f(shuō)。

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制一直不夠健全。2011年6月，全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)推進(jìn)會(huì)在江西南昌召開(kāi)，以此為標(biāo)志，在全國(guó)掀起了整合建立公共資源交易市場(chǎng)的浪潮，倡導(dǎo)實(shí)行“一委一辦一中心”的體制和模式，各地公共資源交易中心迅速成立。

伴隨著公共資源交易市場(chǎng)的發(fā)育過(guò)程，政府對(duì)交易市場(chǎng)的監(jiān)督管理相繼出現(xiàn)了“行業(yè)監(jiān)管”和“綜合監(jiān)管”等模式，目前四川省采用的是聯(lián)席會(huì)議制度，類似于第一種模式。

“這種監(jiān)管模式比較松散和乏力，嚴(yán)重削弱了全省公共資源交易活動(dòng)的集中領(lǐng)導(dǎo)和集中監(jiān)管，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管部門‘九龍治水’，多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺位并存，極易出現(xiàn)監(jiān)管真空，出了問(wèn)題還不好問(wèn)責(zé)。”劉強(qiáng)華說(shuō)。

有紀(jì)檢干部提出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)所有未進(jìn)入中心交易的項(xiàng)目進(jìn)行抽查，對(duì)未按要求進(jìn)場(chǎng)交易、肢解項(xiàng)目規(guī)避監(jiān)督的，嚴(yán)肅追究單位領(lǐng)導(dǎo)的管理責(zé)任。

“但僅僅依靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也不夠。”遂寧市紀(jì)委監(jiān)委第十紀(jì)檢監(jiān)察室副主任蔡長(zhǎng)運(yùn)認(rèn)為，紀(jì)委監(jiān)委發(fā)揮的是“監(jiān)督的再監(jiān)督”作用，主要監(jiān)督的是監(jiān)管部門有沒(méi)有正確履職履責(zé)，而并非“一竿子插到底”，監(jiān)督公共資源交易活動(dòng)本身存在的問(wèn)題。總之，必須壓緊壓實(shí)業(yè)主單位和監(jiān)管部門的主體責(zé)任。

整合監(jiān)督力量，讓綜合監(jiān)管部門、業(yè)主單位、行政主管部門各司其職、發(fā)揮合力，成為一些地方的探索方向。

去年4月，海南省委省政府出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展公共工程和土地出讓項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，該省整合紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、審計(jì)監(jiān)督力量，實(shí)行“業(yè)主單位+監(jiān)管部門+監(jiān)督部門”三位一體監(jiān)督模式，防范化解廉潔風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全省公共工程和土地出讓項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督。

面對(duì)省內(nèi)公共資源交易管理體制機(jī)制不順、監(jiān)督缺位、服務(wù)供給不充分等問(wèn)題，四川已開(kāi)始著手推進(jìn)完善體制機(jī)制和公共資源交易領(lǐng)域立法，加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”。據(jù)劉強(qiáng)華介紹，四川省政協(xié)將“加快四川省公共資源交易領(lǐng)域立法調(diào)研”納入了第十二屆委員會(huì)第五次會(huì)議的提案，四川省政府政務(wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心今年啟動(dòng)了《四川省公共資源交易監(jiān)督管理?xiàng)l例》立法調(diào)研工作，經(jīng)前期協(xié)調(diào)，省司法廳已將其納入2022年立法調(diào)研庫(kù)。

“推進(jìn)我省公共資源交易領(lǐng)域立法的一個(gè)初衷，就是要加強(qiáng)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的綜合監(jiān)管，必須盡快強(qiáng)化理順綜合監(jiān)管體制，重塑協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)單位明責(zé)、履責(zé)、盡責(zé)，不能等事后出了問(wèn)題再追責(zé)。”劉強(qiáng)華說(shuō)。

聯(lián)合懲戒強(qiáng)度有待明確

2018年，國(guó)家發(fā)展改革委等24個(gè)部門簽署《關(guān)于對(duì)公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒的備忘錄》，決定對(duì)公共資源交易領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的企業(yè)及負(fù)有責(zé)任的法定代表人、自然人股東、評(píng)標(biāo)評(píng)審專家及其他相關(guān)人員實(shí)施聯(lián)合懲戒。

近年來(lái)，評(píng)標(biāo)專家因犯非國(guó)家工作人員受賄罪被判刑的情況并不少見(jiàn)。

2020年，河南通報(bào)了5名評(píng)標(biāo)專家相互串通，操縱評(píng)標(biāo)，犯非國(guó)家工作人員受賄罪的相關(guān)情況。這5 人被判處有期徒刑一年至一年六個(gè)月不等，緩期一年至二年不等。但這5名專家今后是否還能從事評(píng)標(biāo)活動(dòng)，即身份是否被凍結(jié)、凍結(jié)多長(zhǎng)時(shí)間，通報(bào)中沒(méi)有說(shuō)明。

今年3月，浙江發(fā)布《2021年度浙江省綜合性評(píng)標(biāo)專家?guī)煸u(píng)標(biāo)專家除名名單》。被除名的26名專家中，6人的除名原因系“經(jīng)司法生效判決認(rèn)定構(gòu)成犯罪”，3 人系“弄虛作假騙取省評(píng)標(biāo)專家?guī)煸u(píng)標(biāo)專家身份”，其余17人系“因在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中從事違法違規(guī)行為被有關(guān)行政部門予以行政處罰”。但這些被浙江省除名的專家能否進(jìn)入其他地方的專家?guī)?，還未可知。

多名接受采訪的公共資源交易中心工作人員認(rèn)為，對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的懲戒是個(gè)更大的難題。這些機(jī)構(gòu)被納入失信人黑名單后，可能前腳被關(guān)停，后腳就組建了新公司再開(kāi)張。

十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)作出部署，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)緊盯政策支持力度大、投資密集、資源集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)決查處基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源交易等方面腐敗問(wèn)題。

不少受訪者認(rèn)為，在查處公共資源交易領(lǐng)域受賄行為的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行賄人的懲罰力度。

根據(jù)《刑法》，對(duì)于投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)、操縱招投標(biāo)的行為，以擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪最高可判三年有期徒刑及罰金。如果存在行賄，則最高可判十年有期徒刑及罰金。

記者了解到過(guò)去一些情況，為了讓行賄人主動(dòng)交代問(wèn)題，掌握更多受賄人信息，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門會(huì)綜合考慮從輕或者減輕處罰。

此外，對(duì)行賄獲利的甄別方式也存在一定爭(zhēng)議。目前普遍存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要過(guò)程違法，結(jié)果就違法，通過(guò)行賄手段獲得的一切利益都應(yīng)屬于行賄獲利。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，超出行賄人本應(yīng)獲利范圍的金額才能被認(rèn)定為行賄獲利。

當(dāng)前，實(shí)施行賄人“黑名單”制度成為推進(jìn)受賄行賄一起查的重要手段。相比行政罰款，被取消市場(chǎng)參與、吊銷資質(zhì)、下降評(píng)級(jí)、關(guān)閉融資通道等行賄后果則更加直擊行賄人的利益“命門”。

還有紀(jì)檢干部認(rèn)為，提高行賄人的違法成本，也可以從事前預(yù)防的角度考慮。比如業(yè)主單位不能任意抬高投標(biāo)資質(zhì)門檻，只要符合最低條件的公司都可以投標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手多達(dá)幾十個(gè)、幾百個(gè)，企業(yè)操縱招投標(biāo)項(xiàng)目難度太大，自然不會(huì)去做這樣的賠本生意。

針對(duì)整治公共資源交易領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題這個(gè)課題，多名受訪對(duì)象表示，“這題很難，但有解，就看能有多大決心和執(zhí)行力”。