財政支持大遺址保護利用的價值定位與優(yōu)化建議

摘 要：通過廣泛調(diào)研，歸納整理以浙江良渚遺址為代表的協(xié)同支持模式、以河南殷墟遺址為代表的社會資本引入模式等典型案例的成功經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，堅持長遠(yuǎn)謀劃，通盤考慮陜西大遺址保護利用的對策建議，提出高位謀劃，完善財政支持大遺址保護利用法規(guī)體系;優(yōu)化結(jié)構(gòu)，搭建財政支持大遺址保護利用全鏈條;創(chuàng)新理念，引導(dǎo)社會資金有機補充保護利用工作。

關(guān)鍵詞：財政支持;大遺址;保護利用;價值定位;經(jīng)驗借鑒;優(yōu)化建議

中圖分類號：G112? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）13-0086-03

大遺址作為文化遺產(chǎn)的重要組成部分，體現(xiàn)了不同地區(qū)、不同文化和不同民族的個性與文化特色，其保護利用理念與模式也因地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文化淵源的不同而有所差異，可以相互借鑒，以進一步優(yōu)化完善大遺址保護利用工作。

一、大遺址的總體特征與價值定位

大遺址是人類社會遷徙開拓和繁衍生息的直接見證，也是部落、民族文明延續(xù)與發(fā)展的重要載體，具有突出的歷史價值、科學(xué)價值、教育價值、藝術(shù)價值和旅游展示價值。

（一）大遺址的總體特征

在中國廣袤的大地上，文化遺產(chǎn)浩如煙海，文明序列系統(tǒng)完整，文明史源遠(yuǎn)流長。大遺址是文化遺產(chǎn)的重要載體，承載著國家和民族發(fā)展的歷史記憶與文化精神，是保護利用文化遺產(chǎn)的重要工作內(nèi)容，也是傳統(tǒng)文化的滋生土壤。對其的保護自帶公共屬性和高資金需求屬性。在國家文物局和財政部發(fā)布的《大遺址保護“十二五”專項規(guī)劃》中，由國家主導(dǎo)保護的大遺址有150處，國家重點支持的大遺址片區(qū)共6個。

（二）大遺址的價值定位

文化遺產(chǎn)見證了人類社會的發(fā)展，凝聚了中華優(yōu)秀文化的精華，是引領(lǐng)中國人民不斷奮斗的不竭精神動力。大遺址是文化遺產(chǎn)的重要載體。陜西大遺址數(shù)量多、分布廣、面積大，規(guī)模龐大，歷史悠久，等級較高，是中華民族生生不息發(fā)展壯大的實物見證，是堅定文化自信的重要載體，是傳承中華文化基因、賡續(xù)中華文化根脈的重要依托，在全國大遺址保護利用格局中占據(jù)著獨一無二的特殊地位，在中華文明史以及世界文明史上扮演著不可或缺的重要角色，具有豐富的歷史文化價值、極高的科學(xué)研究價值以及潛在的社會經(jīng)濟價值。

一是大遺址具有豐富的歷史文化價值，是古代中國輝煌成就的典型代表，記錄著中華民族和中華文明多元一體、家國一體的發(fā)展過程，承載著中國社會賴以生存發(fā)展的價值觀和中華民族日用而不覺的文化基因，凝聚著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的精神力量。二是大遺址具有極高的科學(xué)研究價值，文明序列完整的大遺址集中彰顯了古代中國科技、文化發(fā)展的最高水平。做好大遺址的研究闡釋工作，有助于為更好地研究中華文明史、塑造全民族歷史認(rèn)知提供第一手材料，有助于清晰地呈現(xiàn)我國文明起源和發(fā)展對人類社會文明進步作出的重大貢獻(xiàn)。三是大遺址具有潛在的社會經(jīng)濟價值，大遺址分布廣泛，多集中于城市建成區(qū)及城市近郊，占據(jù)著大量的土地。有效處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系推動大遺址文物資源實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，可以充分變現(xiàn)大遺址潛在的社會經(jīng)濟價值，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

二、財政支持大遺址保護利用的經(jīng)驗借鑒及啟示

大遺址作為文化遺產(chǎn)的重要組成部分，體現(xiàn)了不同地區(qū)、不同文化和不同民族的個性與文化特色，其保護利用理念與模式也因地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文化淵源的不同而有所差異，陜西可以此為借鑒，進一步優(yōu)化完善大遺址保護利用工作。

（一）以浙江良渚遺址為代表的協(xié)同支持模式

屬于新石器時代晚期文化遺址群的良渚古城遺址，主要分布在浙江省杭州市余杭區(qū)良渚街道、瓶窯鎮(zhèn)境內(nèi)。良渚古城遺址的申報區(qū)總面積達(dá)1 433.66 公頃，緩沖區(qū)范圍達(dá)9 980.29 公頃，2019年被列入《世界遺產(chǎn)名錄》。

1.分級財政支持形成系統(tǒng)化保護?，F(xiàn)已編制執(zhí)行的《杭州市良渚遺址保護管理條例》（2013年修正本）《良渚遺址保護總體規(guī)劃（2008—2025年）》《良渚古城遺址保護管理規(guī)劃》等專項政策規(guī)劃，形成了以良渚遺址及其保護區(qū)為全面關(guān)照的分級財政支持的常態(tài)化機制。其中，《保護管理條例》明確規(guī)定，杭州市人民政府、余杭區(qū)人民政府應(yīng)將良渚遺址保護和管理經(jīng)費分別納入本級財政預(yù)算[1]。2013—2016年，余杭區(qū)持續(xù)向良渚遺址提供財政支持5 192萬元、專項資金258 200萬元，同期國家財政向良渚遺址投入3 437萬元。

2.所在縣區(qū)構(gòu)建反哺遺址的資金機制。2013年，余杭區(qū)出臺文件，明確規(guī)定良渚古城遺址緩沖區(qū)外城市開發(fā)所得部分財政收入將用于遺址的保護管理。在距離遺產(chǎn)緩沖區(qū)外26km2范圍內(nèi)的土地出讓金中，按不少于收入總額10%的比例劃轉(zhuǎn)用于良渚古城遺址居民搬遷和環(huán)境整治等大規(guī)模工程[2]。

3.自身運營助力可持續(xù)發(fā)展。良渚遺址設(shè)有杭州良渚遺址管理區(qū)及管理委員會等保護管理機構(gòu)，2017年杭州良渚遺址管理委員會收入決算33 635.82萬元，與2016年相比，收支各增加236 64.4萬元，增長237%。一般公共預(yù)算撥款收入7 096.81萬元，占21.1%。年度總支出為28 359.79萬元，其中文物類支出27 722.73萬元，占97.75%。

（二）以河南殷墟遺址為代表的社會資本引入模式

殷墟位于安陽市西北郊，是中國商代晚期的都城，也是中國歷史上第一個有文獻(xiàn)可考、并為甲骨文和考古發(fā)掘所證實的古代都城遺址，距今已有3300年的歷史，2006年被列入《世界遺產(chǎn)名錄》。遺址總面積約24km2，宮殿宗廟遺址、王陵遺址是核心區(qū)域，2012年規(guī)劃保護區(qū)域的面積為29.47km2。2021年，安陽殷墟被寫入《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》社會主義文化繁榮發(fā)展工程。

1.分級財政與支持機制的建立。為加強對殷墟遺址的保護，推進殷墟國家考古遺址公園建設(shè)，修編出臺了《河南省安陽殷墟保護條例》（2021年）、《安陽殷墟保護總體規(guī)劃（修編）（2012—2025）》（2012年）與《殷墟國家考古遺址公園規(guī)劃（2018—2028）》（2019年）。2012—2016年，殷墟申請到國家文物保護專項資金僅兩項共1 000 萬元。2021年《河南省安陽殷墟保護條例》修訂增加了設(shè)立專項資金、拆遷安置、補償機制等民生方面的內(nèi)容。殷墟保護工作被納入其所在地縣級政府以上的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。在省、市級人民政府層面需設(shè)立專項資金，并統(tǒng)籌其他相關(guān)資金，在國家考古遺址公園建設(shè)、文物保護、土地征收征用、居民搬遷以及環(huán)境治理等方面給予支持。2018年安陽市政府財政預(yù)算中專門設(shè)立了1 000萬元的殷墟保護應(yīng)急經(jīng)費。2020年，申請文物保護專項經(jīng)費6 859萬元、市財政投入5 985萬元[3]。2020年1月，殷墟國家考古大遺址公園建設(shè)項目啟動，包括核心區(qū)、保護區(qū)及周邊區(qū)域三個部分，核心區(qū)9.2km2，帶動周邊30km2一并捆綁開發(fā)，總面積約50km2，總投資約150億元。殷墟入口區(qū)及宮廟區(qū)環(huán)境整治、殷墟王陵區(qū)環(huán)境整治兩個項目，申報國家財政資金共8 933萬元。作為考古遺址公園核心工程殷墟遺址博物館，于2020年底開工建設(shè)，地上建筑面積約4萬m2，擬總投資10.6億元，2020年已通過發(fā)行專項債等途徑籌資5.47億元。

2.遺址保護與城市發(fā)展的權(quán)衡。殷墟遺址申遺成功之后，安陽市城市規(guī)劃隨之改變，由“向西發(fā)展”變更為“向東發(fā)展”，對殷都區(qū)的招商引資、工廠設(shè)立進行限制，以此避免對殷墟的土地破壞。這意味著對殷墟遺址區(qū)的保護導(dǎo)致了殷都區(qū)、周邊社區(qū)發(fā)展空間和發(fā)展機遇受到限制和約束。為將保護區(qū)納入統(tǒng)一管理范圍，更好地保護文物，2016年安陽市政府從頂層設(shè)計上進行了空間規(guī)劃調(diào)整，把殷都區(qū)面積從69.5km2擴大到682km2，殷都區(qū)將董王度、韓王度、屈王度等5個行政村劃轉(zhuǎn)到北蒙街道辦事處管理。同時，殷墟國家考古遺址公園規(guī)劃將周邊村落、企業(yè)等均納入規(guī)劃范圍，力求在遺址保護過程中探索民生需求和城市建設(shè)的協(xié)調(diào)之路，基本實現(xiàn)了兩者空間利益的權(quán)衡。

（三）啟示

1.法定投入義務(wù)的確定。嚴(yán)格落實分級政府對不同級別大遺址制定的保護規(guī)定、專項規(guī)劃和保護條例，明確各級政府的財政投入義務(wù)，精細(xì)劃分各級財政責(zé)任事項。落實對大遺址保護區(qū)劃范圍內(nèi)的土地調(diào)控資金、考古與文物修復(fù)資金、環(huán)境整治資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金以及對居民拆遷安置與補償資金，協(xié)調(diào)保護區(qū)政府、居民與企業(yè)的關(guān)系，形成對遺址保護區(qū)全鏈條、全方位的保護。

2.促進從保護區(qū)向綜合利用區(qū)轉(zhuǎn)型，配置所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，提升“供血”與“造血”能力。在現(xiàn)有政府單位、當(dāng)?shù)鼐用?、社會企業(yè)的相互關(guān)聯(lián)與協(xié)作配套的條件下，不斷盤活遺址資源，挖掘與發(fā)揮大遺址地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，打通大遺址文化產(chǎn)品市場與旅游市場，針對營利性項目，引入競爭機制，實行特許經(jīng)營，發(fā)揮民營企業(yè)作用，實現(xiàn)大遺址保護區(qū)經(jīng)營創(chuàng)收，提升“造血”能力。

3.加大社會資本和志愿力量的引入力度。針對大遺址保護不可固守“唯財政論”。面對大遺址旅游業(yè)發(fā)展需要以及文化產(chǎn)品進入市場的需求，需注重社會資金的引入，加強與熟悉市場規(guī)則的大型企業(yè)合作，推出稅收減免等優(yōu)惠政策。另外，可拓寬非政府組織與國際方面的援助渠道，鼓勵海外華僑資助大遺址保護，可吸納社會志愿力量加入，聯(lián)合大學(xué)得到技術(shù)服務(wù)、人力或財力支持，依靠可信賴的基金會組織拓寬融資渠道。

三、財政支持大遺址保護利用的主要建議

新時代下，大遺址保護利用應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，在做好遺址保護工作的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)大遺址保護利用的成功經(jīng)驗，尋找遺址保護與可持續(xù)發(fā)展的和諧道路。

（一）高位謀劃，完善財政支持大遺址保護利用法規(guī)體系

一是切實完善財政支持陜西大遺址保護利用的財稅政策。立足經(jīng)濟社會發(fā)展實際，按照“分級管理，分級負(fù)擔(dān)”的原則，建立大遺址保護專項資金，把大遺址保護利用作為公共財政投入的重要方向之一。二是制定大遺址稅收優(yōu)惠政策。對社會力量參與大遺址保護利用工作要實施減稅降費，進一步提升企業(yè)、個人、社會團體及各種非政府組織的資金投入積極性。

（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，搭建財政支持大遺址保護利用全鏈條

一是確保中央財政對于大遺址的考古調(diào)查發(fā)掘、地形測繪、本體搶險、安全技術(shù)防范工程、展示設(shè)施工程、重大保護課題規(guī)劃費等“硬件”保護利用方面提供主要的財政支持。二是發(fā)揮省級財政資金在大遺址保護利用中的主體作用，在文物保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地征收征用、居民搬遷、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面嚴(yán)格規(guī)范省級財政對“軟件”投入的適用范圍。三是在保證地方財政發(fā)揮好對大遺址保護與展示項目、管理機構(gòu)日常運行和維持的補充作用的基礎(chǔ)上，根據(jù)大遺址屬地的具體情況，調(diào)整地方財政負(fù)擔(dān)比重，減輕地方政府尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政壓力。

（三）創(chuàng)新理念，引導(dǎo)社會資金有機補充保護利用工作

一是拓寬社會資金進入大遺址保護的渠道，完善鼓勵社會資金投入文化遺產(chǎn)保護事業(yè)的財稅減免政策，調(diào)動社會和個人參與大遺址保護利用的積極性。二是探索多種政企合作模式，鼓勵通過開發(fā)文旅項目、土地活化利用項目等，以商業(yè)收入、土地收入反哺大遺址的保護利用，適度探索彩票事業(yè)在大遺址保護利用領(lǐng)域的應(yīng)用，逐步探索發(fā)行與大遺址相關(guān)彩票，專項用于大遺址保護利用工作。三是拓寬國際資金引入渠道，鼓勵和引導(dǎo)港澳臺同胞、華僑及海外人士，捐贈資助大遺址的修繕、陳列展示、可移動文物修復(fù)等，豐富大遺址資金供給來源;積極同聯(lián)合國教科文組織等國際組織聯(lián)絡(luò)，吸引更多國際資金，提升大遺址國際知名度和影響力。

結(jié)語

大遺址作為實證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源，是構(gòu)建中華文明標(biāo)識體系的重要內(nèi)容。大遺址保護利用所產(chǎn)生的價值，是超脫于個人和特定私人組織的特殊利益之外的，大遺址的研究、保護、傳承、利用和發(fā)展仍是當(dāng)下我國一項重要任務(wù)，需要多部門協(xié)同推進。遺址保護利用是一項涉及面非常廣的綜合性研究課題，目前我國有關(guān)這方面的研究還處于探索階段，因此本文掌握的數(shù)據(jù)和信息也相對有限，在研究過程中難免存在一些不足，而這也是我們今后研究的重點。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 杭州市良渚遺址保護管理條例[EB/OL].杭州市政府網(wǎng)站，2019-07-23.

[2]? 《良渚遺址農(nóng)村私人住房外遷鼓勵補償辦法（試行）》將正式實施[EB/OL].杭州網(wǎng)，2018-06-26.

[3]? 安陽市文物局.殷墟遺址保護研究利用工作情況匯報[EB/OL].河南省文物局網(wǎng)站，2021-02-08.

收稿日期：2022-01-10

基金項目：2021年陜西省哲學(xué)社會科學(xué)重大理論與現(xiàn)實問題研究項目“財政支持陜西大遺址保護利用研究”階段性成果（2021HZ0821）

作者簡介：柏加（1996-），女，四川雅安人，碩士研究生，從事馬克思主義基本原理研究。