新時(shí)代京津冀大氣污染協(xié)同治理的困境及對(duì)策

徐靜

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;京津冀;大氣污染防治;困境;對(duì)策

中圖分類號(hào)：C916;D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）04 — 0097 — 03

灰霾污染是“中國公眾關(guān)注度最高的環(huán)境污染問題”[1]，京津冀與周邊地區(qū)以及各城市在同一空氣環(huán)流內(nèi)，若區(qū)域內(nèi)整體的大氣污染得不到同頻治理，那么各區(qū)域所取得的減排成效將蕩然無存。

“空氣質(zhì)量是影響人類健康和福祉的重要因素”[2]，推進(jìn)京津冀大氣污染協(xié)同治理，不僅可以有效保障該區(qū)域民眾的環(huán)境權(quán)益，改善民眾健康狀況;而且還可以促進(jìn)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生活和發(fā)展，提高該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和水平。

大氣環(huán)境質(zhì)量影響著人們的生命健康和社會(huì)安全，尤其是作為主要大氣污染物的PM2.5，將直接影響民眾的健康和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，空氣質(zhì)量的快速改善和提高，在一定程度上可以為社會(huì)帶來健康效益。在京津冀地區(qū)，人們生產(chǎn)生活的環(huán)境條件和空氣質(zhì)量得到改善，不僅有助于降低秋冬季節(jié)居民呼吸道疾病的發(fā)病率，而且也有助于減輕醫(yī)療衛(wèi)生部門的負(fù)擔(dān)和壓力。

我國京津冀大氣污染防治工作的不斷推進(jìn)產(chǎn)生一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，它不僅能有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一定程度上降低該區(qū)域的失業(yè)率，而且能有效推動(dòng)環(huán)保等相關(guān)產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)向綠色、低能耗轉(zhuǎn)型，減少生產(chǎn)廢棄物、排泄物所造成的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境污染。此外，可以提升民眾自覺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，在一定程度上還可以有效減少因人類活動(dòng)所引發(fā)的大氣污染和生態(tài)破壞，降低重大生態(tài)環(huán)境災(zāi)害如酸雨等發(fā)生的頻率和次數(shù)，加快推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

目前，京津冀大氣污染防治主要通過以新能源促發(fā)展、企業(yè)節(jié)能減排和居民綠色出行等途徑和方式，鼓勵(lì)和帶動(dòng)全民積極、自覺和主動(dòng)地參與環(huán)境保護(hù)。一方面，通過社區(qū)、社會(huì)組織等非政府組織，進(jìn)行輿論宣傳、政策解讀等方式和手段，向京津冀地區(qū)居民普及我國節(jié)能減排、污染防治等措施和手段，強(qiáng)化全社會(huì)環(huán)保意識(shí)和正確的價(jià)值觀念。另一方面，隨著我國進(jìn)入新時(shí)代和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，企業(yè)逐步降低重工業(yè)比重，服務(wù)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)得到大力支持和發(fā)展，這有利于推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，滿足人們對(duì)綠色生活環(huán)境的憧憬和綠色產(chǎn)品的需求。

當(dāng)前，在“雙碳”目標(biāo)的背景下，黨和國家密切關(guān)注京津冀地區(qū)的大氣污染治理成效，積極采取防范和治理措施，空氣質(zhì)量得到了有效改善。值得注意的是，“重污染天氣并沒有因?yàn)槿藶榕欧帕康臏p少而消失”[3]，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中仍存在諸多難題，亟待采取有針對(duì)性的解決措施以應(yīng)對(duì)“合力困境”。

由于京津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政結(jié)構(gòu)、生態(tài)資源等存在較大的差異和失衡現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了在大氣治理過程中存在著認(rèn)知上的偏差、環(huán)境利益訴求的分歧和職責(zé)上的不協(xié)調(diào)，從而降低各地治理資源的合理配置效率，擴(kuò)大三地大氣污染治理的總成本和利益沖突，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境改善效果差強(qiáng)人意。由于缺乏有效的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，地方政府很容易為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而將成本轉(zhuǎn)移給自然環(huán)境，一定程度上降低區(qū)域治理的整體性和持續(xù)性，阻滯改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于政府間、政府與公眾間缺乏信息共享和協(xié)商民主機(jī)制，導(dǎo)致民間組織發(fā)布的大氣環(huán)境信息與官方組織發(fā)布的信息不一致，頂層設(shè)計(jì)難以深入人心。此外，政府有關(guān)部門給予公眾參與的必要組織形式和政策渠道較少，很大程度上影響公眾對(duì)大氣環(huán)境信息的認(rèn)知和判斷，進(jìn)而難以轉(zhuǎn)化為全民自覺參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，不利于有效監(jiān)督政府履行環(huán)保責(zé)任和義務(wù)。

我國已出臺(tái)了大量政策性文件和部門規(guī)章以應(yīng)對(duì)和處理大氣污染問題，這些文件發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)，一些政策性文件和部門規(guī)章還未健全。例如，我國現(xiàn)有的環(huán)境與能源立法沒有直接以控制溫室氣體排放為目的;對(duì)于一些關(guān)鍵性概念缺乏統(tǒng)一界定等。從法律法規(guī)內(nèi)容上看，存在著概念不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)、法律責(zé)任差距大、立法主體和形式不明確等諸多問題，這使得京津冀生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和改善效果并不明顯，同時(shí)也阻滯了三地經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。首先，缺乏科學(xué)的和適宜的指導(dǎo)原則。如果過分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，忽視京津冀地區(qū)的差異性，可能會(huì)削弱大氣污染治理的效果。其次，立法主體不健全?，F(xiàn)有機(jī)制雖然已經(jīng)打破了單個(gè)行政區(qū)的行政管理模式，但協(xié)同立法的步伐與京津冀區(qū)域的實(shí)踐存在脫離現(xiàn)象。第三，區(qū)域立法不完善。目前，我國在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法中更注重實(shí)體建設(shè)，相對(duì)忽視程序法建設(shè)，存在不確定性、缺乏可操作性等困境。

在中國政治的壓力型體制、經(jīng)濟(jì)分稅制度以及中央和地方行政分權(quán)下，地方政府官員為了追求自身升遷機(jī)會(huì)的功利主義和擴(kuò)充區(qū)域財(cái)政的私欲，他們更多注重的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入最大化。同時(shí)，由于高耗能、高污染的重工業(yè)能帶來高利潤(rùn)和高稅率，地方政府往往會(huì)把重點(diǎn)放在重工業(yè)的發(fā)展上，相對(duì)忽視對(duì)大氣環(huán)境的保護(hù)和治理。同時(shí)，我國《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)大氣污染的責(zé)任和權(quán)限的規(guī)定依然不是很明確，沒有明確規(guī)定污染物排放者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是什么，省市各行政主體之間的責(zé)任分配方式也沒有明確界定，如何進(jìn)行協(xié)商等問題也沒有做出詳細(xì)的解釋和說明。加之，大氣污染治理涉及到多個(gè)政府職能部門，區(qū)域間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，各行政主體存在不完全匹配的可能，在一定程度上存在著將區(qū)域大氣污染治理的希望寄托在領(lǐng)導(dǎo)人身上或周邊地區(qū)，這容易導(dǎo)致區(qū)域間地方政府相互推卸責(zé)任、信息不對(duì)稱等問題，進(jìn)而引發(fā)大量的治理“搭便車”現(xiàn)象。

目前，京津冀三地經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀與功能定位不一致，地位和權(quán)力上存在不對(duì)等關(guān)系，尚未形成健全的大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在大氣污染治理過程中，治理成本依舊由單個(gè)行政區(qū)域政府承擔(dān)，三地不會(huì)分擔(dān)其費(fèi)用，仍處于一種“各掃門前雪”的狀態(tài)。究其原因，在于地方政府之間缺乏溝通和交流，存在區(qū)域性障礙和壁壘，僅對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染控制擁有管轄權(quán)和自治權(quán)。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》中明確規(guī)定“地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)”[4]，但尚未對(duì)跨區(qū)域的績(jī)效問責(zé)做出單獨(dú)說明;《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》第三十七條專門規(guī)定了嚴(yán)格考核問責(zé)的具體措施[5]，但也未回應(yīng)如何解決跨區(qū)域績(jī)效問責(zé)的難題。從上述可知，地方政府的轄區(qū)化控制，無疑會(huì)“加劇區(qū)域環(huán)境中的信息不對(duì)稱，阻礙資源要素在區(qū)域內(nèi)部自由流動(dòng)”[6]。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制不健全，缺乏對(duì)區(qū)域大氣污染問題的長(zhǎng)效統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，仍以地方單獨(dú)治理為主，一定程度上會(huì)消減大氣污染協(xié)同治理的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致協(xié)同治理效果缺乏持續(xù)性。

京津冀地區(qū)需健全區(qū)域大氣污染物排放交易制度，減少資源浪費(fèi)和惡性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并根據(jù)各自治理職責(zé)完成相應(yīng)治理任務(wù)，執(zhí)行統(tǒng)一的大氣污染治理標(biāo)準(zhǔn)，由責(zé)任主體承擔(dān)外部成本。改革第三方嵌入機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，健全生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域權(quán)威機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行利益協(xié)商。出臺(tái)京津冀一體化政府財(cái)政補(bǔ)貼政策，設(shè)立區(qū)域大氣污染防治專項(xiàng)資金，對(duì)治理能力較弱的行政區(qū)域給予政策的扶助和傾斜，加大對(duì)未完成減排任務(wù)地區(qū)的融資份額，對(duì)超額完成減排任務(wù)的地區(qū)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和津貼。同時(shí)，中央政府需授權(quán)并成立一個(gè)專門的治理機(jī)構(gòu)，明確京津冀三個(gè)地區(qū)空氣污染控制的責(zé)任和目標(biāo)，構(gòu)建和完善地方政府共同責(zé)任承擔(dān)機(jī)制和利益相關(guān)者行為優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，并考慮歷史上形成的分工、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化和污染源因素，建立成本分擔(dān)機(jī)制和統(tǒng)一考核機(jī)制。加強(qiáng)各區(qū)域環(huán)境管理部門整合，解決部門職責(zé)交叉、重復(fù)的問題，提高京津冀區(qū)域合作的主動(dòng)性和積極性。另外，不斷完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控公眾參與制度和協(xié)商民主機(jī)制，推進(jìn)京津冀區(qū)域大氣污染源監(jiān)測(cè)與信息共享系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)跨域政府的信任度和實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的互動(dòng)交流，從而有效促進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益共享、責(zé)任共擔(dān)。

京津冀跨域大氣污染協(xié)同治理需突破行政壁壘和地方保護(hù)主義的瓶頸，不斷完善大氣污染合作治理法律法規(guī)，建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)法院制度和京津冀污染綜合治理標(biāo)準(zhǔn)控制體系。在立法過程中，立法內(nèi)容應(yīng)盡可能體現(xiàn)一致性、協(xié)調(diào)性和整體性，操作程序應(yīng)合法化和合理化。“確定京津冀大氣污染防治的核心問題”[7]，圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域確定立法要求，組織共同關(guān)心的重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)同立法起草工作。查明大氣污染源及其主次關(guān)系，根據(jù)主次關(guān)系，在各自的區(qū)域大氣污染防治條例中制定相應(yīng)的法律規(guī)定。同時(shí)，形成定期立法聯(lián)絡(luò)制度，及時(shí)清理地區(qū)性沖突法律法規(guī)，在清理地方協(xié)同立法規(guī)范時(shí)，也需考慮法律規(guī)范與地方發(fā)展階段的契合程度，廢止或修改與上級(jí)法律不一致的地方性法規(guī)，修訂協(xié)同立法的重點(diǎn)問題，并及時(shí)提升立法檔次。同時(shí)，成立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會(huì)，積極吸收并采納公眾的有益建議，制定和采取符合區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃要求的法律法規(guī)，調(diào)整和改善區(qū)域利益相關(guān)者利益關(guān)系的法律平衡機(jī)制，完善相關(guān)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻以及法律責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施和行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制的監(jiān)管。制定科學(xué)合理的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和分配減排責(zé)任，以及排污權(quán)指標(biāo)的確定與交易規(guī)則的制定，加快高污染、高耗能企業(yè)市場(chǎng)退出機(jī)制。強(qiáng)化地方政府責(zé)任，嚴(yán)格控制源頭污染，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，充分發(fā)揮行政拘留甚至刑事處罰的作用，從而有效落實(shí)和執(zhí)行環(huán)境整治措施。此外，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管手段，運(yùn)用信息公開、綠色評(píng)級(jí)等多種新的政策工具，保護(hù)公眾參與和知情權(quán)，減少環(huán)境規(guī)制滯后效應(yīng)的影響。

在大氣污染治理過程中，京津冀三大環(huán)境治理主體需貫徹和落實(shí)習(xí)近平的生態(tài)文明理念，樹立“合作共贏”“聯(lián)防聯(lián)控”理念。中央政府需“科學(xué)劃定大氣污染防治區(qū)域，按照區(qū)域范圍、污染程度實(shí)行分級(jí)分類管理”[8]，并明確地方政府及環(huán)保相關(guān)部門所應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，推進(jìn)地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人掌握大氣污染的預(yù)防和控制，提高各級(jí)環(huán)境管理部門決策水平的科學(xué)性和改進(jìn)地方管理系統(tǒng)，打破僵化的領(lǐng)土管理障礙和壁壘，加快形成大區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力的統(tǒng)一行動(dòng)計(jì)劃和保障措施，重點(diǎn)查處京津冀大氣污染突出問題。同時(shí)，健全規(guī)范的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和完善跨行政邊界的管理平臺(tái)，打造彼此信任與合作的良好基礎(chǔ)，并圍繞空氣污染治理的共同主題和目標(biāo)，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際污染情況，與其他主體協(xié)同商定達(dá)成共識(shí)，不斷健全處理空氣污染治理過程中區(qū)域間利益摩擦與沖突的共同規(guī)章制度。此外，加強(qiáng)污染治理投資的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)，理順地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化各類投入要素的資源配置結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地方加強(qiáng)環(huán)境治理。

由于在相同的地理位置和大氣環(huán)境條件下，京津冀形成了交叉污染區(qū)。因此，單靠某單一行政主體采取節(jié)能減排和大氣污染控制措施，難以解決周邊城市的外部污染排放和傳播問題，亟需“確立政府的中心責(zé)任，強(qiáng)化屬地行政動(dòng)員”[9]，建立一個(gè)完全打破原有行政區(qū)劃目標(biāo)的大氣污染協(xié)調(diào)管理機(jī)制。企業(yè)需不斷克服環(huán)境保護(hù)技術(shù)的瓶頸，加快自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極主動(dòng)地消解過剩產(chǎn)能和淘汰高污染產(chǎn)業(yè)，并有意識(shí)地接受政府和公眾的監(jiān)督。與此同時(shí)，政府還可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿使資源在區(qū)域內(nèi)更有效地配置，發(fā)揮價(jià)格杠桿在調(diào)控中的作用，深入推進(jìn)工業(yè)節(jié)能減排和控制污染物排放量，進(jìn)一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和優(yōu)化用能方式。加大對(duì)綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)的金融支持力度，大力扶持北京市，天津、河北加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)和發(fā)展。另外，企業(yè)也可與私營(yíng)部門簽訂污染治理外包項(xiàng)目，有效利用社會(huì)資本和資源，解決污染治理資金有限的問題。對(duì)于非政府組織，要通過科學(xué)研究，協(xié)助政府向社會(huì)公眾傳達(dá)國家的治理政策與方針，讓公眾更好地了解并積極參與治理活動(dòng)。同時(shí)，與政府溝通協(xié)商，協(xié)助政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行有效監(jiān)管，通過多種方式和渠道發(fā)揮社區(qū)和社會(huì)組織的作用，引導(dǎo)公眾合理表達(dá)自身的利益訴求和踐行環(huán)保行為。此外，還應(yīng)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+新媒體技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)源的有機(jī)整合，有利于提高地方政府公共服務(wù)質(zhì)量，提高人民群眾的滿意度。

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[5]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知[EB/OL].2020-06-27.中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zheng ce/content/2018-07/03/content_5303158.htm.

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 12

基金項(xiàng)目：本文系教育部社科規(guī)劃項(xiàng)目“新時(shí)代西北地區(qū)生態(tài)治理的困境與對(duì)策研究”（20YJA065）;甘肅省人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“推進(jìn)黃河流域（甘肅段）生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同建設(shè)研究”（21ZZ41）;甘肅省科技廳軟科學(xué)專項(xiàng)“黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策研究”（21CX6ZA069）的階段性研究成果。