行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)

王明英

近年來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)速發(fā)展，企事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理機(jī)制也得以不斷更新完善，比如行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)持續(xù)向精細(xì)化方向推進(jìn)，但與此同時(shí)這個(gè)過程中由于所涉及各項(xiàng)專業(yè)知識(shí)點(diǎn)較多，實(shí)踐期間頻繁受到各種因素影響，導(dǎo)致行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)難度不斷提高，這也一定程度上對(duì)行政事業(yè)單位平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)發(fā)展產(chǎn)生明顯阻礙。

從宏觀視角來(lái)看，行政事業(yè)單位本質(zhì)在于代表國(guó)家履行行政管理與社會(huì)公益服務(wù)，保障社會(huì)形態(tài)始終處于穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以此彰顯其社會(huì)管理及服務(wù)效能。行政事業(yè)單位的改革發(fā)展趨勢(shì)是建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開、建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效，人民滿意的服務(wù)型政府。因此行政事業(yè)單位必須不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，這是貫徹與執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)的需要;是推動(dòng)單位履職盡責(zé)，完成年度工作目標(biāo)的雙效抓手;是提高單位內(nèi)部管理水平的有效方法;是提高單位公共服務(wù)效率的重要保障;是預(yù)防權(quán)力腐敗的重要基礎(chǔ)性制度;是為單位領(lǐng)導(dǎo)履職中保駕護(hù)航、穩(wěn)健前行的防火墻。尤其在財(cái)務(wù)層面，做好全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)工作便顯得極為必要，這也是其能夠樹立良好社會(huì)形象，充分發(fā)揮自身價(jià)值作用的先決條件。

全面預(yù)算管理的定義：是指預(yù)算單位為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，通過編制預(yù)算、內(nèi)部控制、績(jī)效目標(biāo)考核所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。貫穿于單位預(yù)算編制和執(zhí)行全過程、全方位及全員參與的預(yù)算管理。

內(nèi)部控制的定義：是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度，實(shí)施措施和執(zhí)行程序?qū)?jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)控建設(shè)工作是以預(yù)算管理為主線，以資金管理為核心，以制度建設(shè)為抓手的一項(xiàng)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程。

一、明確行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的具體聯(lián)系

（一）兩者具備一定的交互性和融合性

行政事業(yè)單位依托于企業(yè)而運(yùn)行，參與社會(huì)事務(wù)管理是行政事業(yè)單位職責(zé)的直觀體現(xiàn)，結(jié)合實(shí)際來(lái)看，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制本身有著較為緊密的聯(lián)系。行政事業(yè)單位全面預(yù)算旨在全方位進(jìn)行預(yù)算評(píng)估，比如通過對(duì)區(qū)域環(huán)境指標(biāo)等各方面分項(xiàng)的控制，以促進(jìn)行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)始終處于預(yù)期計(jì)劃內(nèi)，使此期間可能出現(xiàn)的問題風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率得到有效控制。與此同時(shí)，科學(xué)合理的行政事業(yè)單位全面預(yù)算工作也有助于內(nèi)部控制的順利開展;需要明確的是內(nèi)部控制由內(nèi)部環(huán)境生態(tài)、控制活動(dòng)內(nèi)容、實(shí)踐監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估評(píng)判、信息交流等因素組成，而全面預(yù)算工作推進(jìn)過程，往往會(huì)涉及甚至覆蓋構(gòu)成內(nèi)部控制的各分項(xiàng)因素，所以行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制，兩者具備一定的交互性和融合性。具體到實(shí)踐環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)，必須在了解其內(nèi)容特質(zhì)的前提下，綜合考量、多元分析，方能保障行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)效果達(dá)到預(yù)期要求。

（二）全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制成型實(shí)施的基礎(chǔ)

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理從現(xiàn)實(shí)層面著手而言，其模式有明顯的精細(xì)化集成特質(zhì)，實(shí)踐過程旨在將與行政事業(yè)單位區(qū)域內(nèi)相關(guān)的各類管理工作進(jìn)行整合匯總，并理清不同管理分項(xiàng)之間的邏輯關(guān)系，以此形成提前預(yù)估、管控甚至考核的作業(yè)形態(tài)，確保行政事業(yè)單位資金、業(yè)務(wù)、信息數(shù)據(jù)能夠充分集成，之后對(duì)不同資源結(jié)合實(shí)際情況做優(yōu)化配置布控。由此可見，全面預(yù)算管理也可看作是內(nèi)部控制得以成型實(shí)施的基礎(chǔ)，換言之，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理過程，也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的過程。需要注意的是，雖然行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制聯(lián)系密切，但具體到實(shí)踐階段，兩者所覆蓋各類專業(yè)知識(shí)節(jié)點(diǎn)有著比較顯著的復(fù)雜性、廣泛性特點(diǎn)，任意環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)效果大打折扣。

二、目前行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）相關(guān)管理人員重視度不夠

目前我國(guó)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)存在問題相對(duì)較為典型。比如部分行政事業(yè)單位管理從業(yè)者，對(duì)全面預(yù)算管理以及內(nèi)部控制存在認(rèn)知不足、重視度不夠的現(xiàn)象，無(wú)法理清內(nèi)部控制的內(nèi)涵特質(zhì)，尤其一些管理人員傳統(tǒng)觀念傳統(tǒng)守舊，對(duì)新時(shí)期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)理念、方向、現(xiàn)實(shí)意義不明晰，繼而在行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)過程中完全形式化作業(yè)，最終出現(xiàn)各種腐敗等現(xiàn)象，不僅直接危及國(guó)家利益，更會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位形象產(chǎn)生十分負(fù)面的影響。

（二）制度體系存在一定缺陷性

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)制度體系存在一定缺陷性，比如記賬憑證填寫期間，針對(duì)業(yè)務(wù)類型未做精準(zhǔn)劃分，不同經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)混合標(biāo)記在同一憑證內(nèi)，且未標(biāo)明原始憑證數(shù)目，一人負(fù)責(zé)多項(xiàng)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致固定崗位負(fù)責(zé)人身兼數(shù)職，隨時(shí)間推移，內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象便會(huì)逐漸變得不可預(yù)控。票據(jù)方面，行政事業(yè)單位進(jìn)行相應(yīng)管理過程中，對(duì)財(cái)政票據(jù)、自購(gòu)票據(jù)、自印票據(jù)等未作實(shí)時(shí)整合分類，加之行政事業(yè)單位本身使用票據(jù)基本用于非稅收入收取，因此就會(huì)造成票據(jù)管理難達(dá)預(yù)期的狀況發(fā)生。除此之外，在核算過程，行政單位多有核算不到位、不規(guī)范現(xiàn)象，部分行政事業(yè)單位未能將常規(guī)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)做合理區(qū)分，兩者界限不明，去向不知，尤其部分單位甚至存在虛列轉(zhuǎn)款行為，由此所引發(fā)的結(jié)果即行政事業(yè)單位年終結(jié)余賬戶會(huì)存在虛增、虛減等問題。

（三）財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行效果相對(duì)偏弱

財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行效果相對(duì)偏弱也是目前行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題之一。就目前現(xiàn)實(shí)情況而言，我國(guó)在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面法律法規(guī)監(jiān)督體系層面仍然有一定空白，不同部門主體間監(jiān)督協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督很難充分發(fā)揮自身實(shí)質(zhì)性價(jià)值作用。而外部監(jiān)督雖然是以相關(guān)主管部門主導(dǎo)落實(shí)，但也有為了謀求自身經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)管轄區(qū)單位予以變相保護(hù)，造成實(shí)際監(jiān)督效益大打折扣。尤其相關(guān)財(cái)政乃至審計(jì)部，普遍將任務(wù)重點(diǎn)對(duì)焦在預(yù)算資金使用情況等方面，無(wú)法對(duì)單位實(shí)際情況做實(shí)時(shí)常態(tài)化監(jiān)督反饋，最終便會(huì)出現(xiàn)事前、事中監(jiān)督不到位、事后整改不合格的情況，隨時(shí)間推移各類違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)工作推進(jìn)過程亦會(huì)因此而變得舉步維艱。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)策略

（一）科學(xué)把控內(nèi)部控制建設(shè)指標(biāo)內(nèi)容

針對(duì)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)策略，實(shí)踐期間，必須從科學(xué)把控內(nèi)部控制建設(shè)指標(biāo)內(nèi)容層面做起。行政事業(yè)單位管理過程也是其內(nèi)部決策、相關(guān)利益者多方參與管理的過程，所以行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，應(yīng)圍繞實(shí)際情況合理劃定不同部門人員權(quán)益職責(zé)，突出預(yù)算管理專項(xiàng)團(tuán)隊(duì)所負(fù)責(zé)內(nèi)容范圍。比如確立預(yù)算管理委員會(huì)，明確該組織在全面預(yù)算管理期間的主體地位，使之職能可以得到充分發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上劃定預(yù)算管理職能組，職能組成員負(fù)責(zé)處理日常管理事務(wù)，委員會(huì)成員按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求審查下級(jí)部門提供各種預(yù)算方案，并積極協(xié)調(diào)優(yōu)化預(yù)算內(nèi)容，最終匯總成最佳預(yù)算計(jì)劃方案。各類預(yù)算責(zé)任個(gè)體專注自身職責(zé)同時(shí)厘清組織部門管理規(guī)章和工作目標(biāo)，進(jìn)一步提升編制預(yù)算科學(xué)合理性。預(yù)算控制執(zhí)行過程，將預(yù)算控制實(shí)現(xiàn)納入責(zé)任考核中，內(nèi)部審計(jì)必須獨(dú)立于行政事業(yè)單位之外，以此使預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)公正性、專業(yè)性可以得到保障，相應(yīng)行政事業(yè)單位決策方可直接對(duì)內(nèi)部審計(jì)做直接管理，圍繞審計(jì)所得最終結(jié)果，來(lái)達(dá)到有效激勵(lì)預(yù)算控制責(zé)任主體的目的。

（二）建立健全的全面預(yù)算目標(biāo)機(jī)制促進(jìn)內(nèi)控體系的成型

建立健全行政事業(yè)單位全面預(yù)算目標(biāo)機(jī)制加速內(nèi)部控制體系的成型。實(shí)踐期間，按照將全面預(yù)算目標(biāo)主體做行政事業(yè)單位戰(zhàn)略重心和終極目標(biāo)融合體現(xiàn)的設(shè)置，量化各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并對(duì)非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)予以全面整合分析，在此基礎(chǔ)上因地制宜地綜合考量?jī)?nèi)部區(qū)域環(huán)境因素和外部環(huán)境信息，劃定預(yù)算規(guī)劃內(nèi)容、方向，最大限度減低甚至規(guī)避原則性錯(cuò)誤等問題風(fēng)險(xiǎn)。需要注意的是目標(biāo)機(jī)制必須突出合理、專業(yè)特質(zhì)，一旦目標(biāo)設(shè)置過高，實(shí)現(xiàn)難度過大，無(wú)法開展或者中途失敗，必然會(huì)對(duì)相應(yīng)作業(yè)隊(duì)伍自信心、積極性產(chǎn)生較大打擊，后續(xù)工作推進(jìn)也會(huì)受到較大影響。而目標(biāo)設(shè)置過低，激勵(lì)性便很難體現(xiàn)。所以在目標(biāo)設(shè)置時(shí)，必須采取階段性引導(dǎo)，并突出多位面配合、相互協(xié)作等特性，比如行政事業(yè)單位計(jì)劃年度預(yù)算時(shí)，可先將計(jì)劃做分層注解，后依據(jù)部門情況逐項(xiàng)下發(fā)，將計(jì)劃內(nèi)容落實(shí)到每個(gè)員工個(gè)體上，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)需具備兩者交互促進(jìn)的屬性，以此制定全面預(yù)算目標(biāo)機(jī)制，再將全面預(yù)算目標(biāo)和內(nèi)部控制目標(biāo)進(jìn)行聯(lián)合維系，保障施行過程，局部目標(biāo)與整體目標(biāo)始終有明顯的一致性，從而為行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)工作的順利推進(jìn)提供有力參考依據(jù)。

（三）設(shè)置專業(yè)完整的全面預(yù)算考核激勵(lì)方案加大監(jiān)督落實(shí)力度

設(shè)置專業(yè)完整的全面預(yù)算考核激勵(lì)方案并加大監(jiān)督落實(shí)力度。行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理需搭配與之對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲體系和績(jī)效考核機(jī)制，這是確保全面預(yù)算管理工作得以全方位落到實(shí)處的必要依據(jù)。比如在考核內(nèi)容接入考核預(yù)算實(shí)行信息、年終決算情況、獎(jiǎng)懲體系落實(shí)效果、全面預(yù)算實(shí)行期間出現(xiàn)損失乃至不良影響等，以此劃定不同責(zé)任個(gè)體，對(duì)表現(xiàn)良好的個(gè)人和部門予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)不同預(yù)算主體參與預(yù)算控制的積極性。同時(shí)針對(duì)全面預(yù)算實(shí)行期間出現(xiàn)的損失及不良影響，則要按照嚴(yán)肅追究責(zé)任到個(gè)人的原則予以懲治。最終為行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作，形成可持續(xù)發(fā)展模式，創(chuàng)造良好環(huán)境。

（四）做好全程動(dòng)態(tài)預(yù)算監(jiān)控同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息溝通效率

做好全程動(dòng)態(tài)預(yù)算監(jiān)控同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息溝通效率，時(shí)刻關(guān)注預(yù)算方案落實(shí)進(jìn)度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，分析內(nèi)外部環(huán)境條件變化數(shù)據(jù)，行政事業(yè)單位必須以此為中心，布控專業(yè)通暢的信息溝通系統(tǒng)。比如明確不同員工必須按照自身在相應(yīng)預(yù)算控制中所扮演角色，實(shí)地采取加工各項(xiàng)信息，借助書面、網(wǎng)絡(luò)、口頭等渠道，實(shí)現(xiàn)全程動(dòng)態(tài)預(yù)算監(jiān)控同時(shí)不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制信息溝通效率的效果。雖然現(xiàn)階段，信息時(shí)代大背景下，各種現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)媒介所構(gòu)成的信息系統(tǒng)已經(jīng)成為各行業(yè)領(lǐng)域的常態(tài)化應(yīng)用工具，但也不能忽略會(huì)議、文件、口頭交流的必要性和便捷性，某些情況下傳統(tǒng)溝通交流方式也有其不可替代性，以此逐漸形成多元的信息共享互通模式，所以相應(yīng)單位負(fù)責(zé)人必須結(jié)合實(shí)際推行各類信息溝通渠道，并和下級(jí)員工搞好關(guān)系，營(yíng)造高效辦公、愉悅作業(yè)的環(huán)境氛圍，打通行政事業(yè)單位內(nèi)部各級(jí)部門溝通路線，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加固單位主體與外部的溝通時(shí)效性，獲取能夠和強(qiáng)化內(nèi)部控制功能有益的重要信息，第一時(shí)間掌握單位所面臨風(fēng)險(xiǎn)和潛在隱患，從而快速給出針對(duì)性解決處理方案，最終達(dá)到切實(shí)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的目的。

結(jié) 語(yǔ)

通過對(duì)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制分析，可以看出目前我國(guó)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)存在問題，主要表現(xiàn)為相關(guān)管理人員重視度不夠、制度體系存在一定缺陷性、財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行效果相對(duì)偏弱，因此在實(shí)踐期間，則要從科學(xué)把控內(nèi)部控制建設(shè)指標(biāo)內(nèi)容、建立健全的全面預(yù)算目標(biāo)機(jī)制促進(jìn)內(nèi)控體系的成型、設(shè)置專業(yè)完整的全面預(yù)算考核激勵(lì)方案加大監(jiān)督落實(shí)力度、做好全程動(dòng)態(tài)預(yù)算監(jiān)控同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息溝通效率等層面入手，才能保障行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)效果完全達(dá)到預(yù)期要求，這也是現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位得以平穩(wěn)運(yùn)行，逐漸形成可持續(xù)發(fā)展模式的關(guān)鍵路徑。