公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控

張五可

【摘要】公共管理的質(zhì)量提升，有著自身的內(nèi)在邏輯，起手是“標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)”，著力點在于“協(xié)調(diào)推進”，把“典型引路”作為具體抓手，以“過程控制”為實踐路徑，鍥而不舍“釘釘子”，在解決問題、補齊短板的過程中不斷增強公共管理工作的科學(xué)性、創(chuàng)造性、實效性。

【關(guān)鍵詞】公共管理質(zhì)量? 方法? 標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)? 過程管控

【中圖分類號】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.18.010

近年來，在公共管理各項工作中，“質(zhì)量”一詞日漸升溫。“質(zhì)量”是一個總體性概念，是多種要素的集聚、結(jié)合，可檢驗、可測量，可感覺、可評價[1]。公共管理工作的質(zhì)量，可以反映政府及其他公共組織處理公共事務(wù)的能力和水平。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，公共管理的任務(wù)也隨之發(fā)生變化，對公共部門工作成效的質(zhì)量管理是一個持續(xù)優(yōu)化的過程，要在解決公共問題、實現(xiàn)公共利益、促進人類生存與發(fā)展的實踐中不斷發(fā)展。

引入質(zhì)量管理體系與過程管控方法的價值與原則

現(xiàn)代公共管理模式是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的、與信息化社會發(fā)展相匹配的、能順應(yīng)全球化競爭的模式。其價值取向是促進公共管理現(xiàn)代化發(fā)展，促進決策民主化、科學(xué)化，提升公共政策與服務(wù)的品質(zhì);現(xiàn)實考量是為公共部門的管理實踐創(chuàng)新提供不竭動力;實施路徑是根據(jù)公共管理面臨的新情況新問題大力推進改革創(chuàng)新，用新的思路和舉措解決新的矛盾和問題，在研究和解決重大現(xiàn)實問題中推進理論創(chuàng)新;評價的標(biāo)準(zhǔn)是堅持效率和效果的統(tǒng)一，歸根結(jié)底是要使人民滿意。

在公共部門工作中引入質(zhì)量管理體系與過程管控方法具有必要性。首先，就決策系統(tǒng)而言，因未能真正實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化而影響決策質(zhì)量的情形依舊存在;就執(zhí)行系統(tǒng)而言，在某些地區(qū)和部門還存在執(zhí)行偏離方向、執(zhí)行走樣的現(xiàn)象;就監(jiān)督系統(tǒng)而言，其監(jiān)督的質(zhì)量不僅反映在內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量上，也反映在政府對其管理對象系統(tǒng)的監(jiān)督質(zhì)量上。其次，引入質(zhì)量管理體系能夠有效推動規(guī)范化組織系統(tǒng)的建設(shè)。按照減少交叉和提高效能的原則以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，明確各崗位間的職位關(guān)系、崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)，做到以職定責(zé)、按崗設(shè)人，實現(xiàn)崗位和人員的優(yōu)化配置。同時，通過整合處室職能，使處室之間的職能劃分更加科學(xué)、權(quán)限更加明晰、運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)。再次，通過過程管控逐步推進公共部門工作流程的優(yōu)化，能夠有效提高工作效率和工作質(zhì)量。引入過程管控的思維和方法是公共部門規(guī)范管理和服務(wù)的必然要求。通過把各項工作和行為要求納入規(guī)范化和制度化的框架內(nèi)，為公共部門有序、高效運轉(zhuǎn)提供制度保障。

由此，提升公共管理質(zhì)量，更應(yīng)該被視為理解和研究公共管理領(lǐng)域事務(wù)的特征、運行規(guī)律、發(fā)展趨勢以及優(yōu)化政府管理的一種理論自覺和實踐要求。推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定工作進路、制定公共政策、實施有效管理的根本要求，必須加快形成提升公共管理質(zhì)量的績效評價和考核體系。

公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控應(yīng)強化對于質(zhì)量管理的認(rèn)識，堅持如下幾個原則。其一，公共部門工作質(zhì)量管理是一個系統(tǒng)性的過程?，F(xiàn)代社會是一個高度組織化的社會，各要素通過一定的規(guī)則相互作用、相互鏈接，形成特定的組織架構(gòu)[2]，從事質(zhì)量管理必須全面整體地去系統(tǒng)分析問題、解決問題。在質(zhì)量管理中關(guān)注的全員、全過程、全因素、全組織等內(nèi)容實際強調(diào)了系統(tǒng)中各個要素的“參與”。如，沒有充分爭取持反對意見的利益群體的支持，所制定政策的質(zhì)量就可能大打折扣，甚至最終失敗。因此，提升公共管理質(zhì)量是一個系統(tǒng)的過程，是組織系統(tǒng)內(nèi)外協(xié)同推進的整體過程，是整體的優(yōu)化。

其二，全面質(zhì)量管理與過程管控方法的引入是一個有基礎(chǔ)、有方向的過程。必須深入研究我國公共管理體制、機制、過程與行為，系統(tǒng)總結(jié)我國公共管理實踐經(jīng)驗，繼承和發(fā)揚中華民族傳統(tǒng)治國智慧的精華。提升公共管理質(zhì)量，不能不注重基礎(chǔ)，否則將陷入事務(wù)主義、形式主義的泥潭。我國業(yè)已形成的縱橫交錯、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制，只要加強其有效性，將構(gòu)成強有力的公共部門工作質(zhì)量管理體系的最主要部分。公共管理質(zhì)量的提升過程，就是新發(fā)展理念實踐和應(yīng)用的過程，該過程應(yīng)該密切聯(lián)系新時代的歷史使命和戰(zhàn)略目標(biāo)，需要與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相統(tǒng)一。

其三，公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控是一個持續(xù)性、動態(tài)發(fā)展的過程。社會是不斷發(fā)展變化的，公共部門工作面臨的新問題也會不斷變化。因此，對于公共部門工作質(zhì)量的管理也應(yīng)該是一個不斷動態(tài)調(diào)整的過程。全面質(zhì)量管理在企業(yè)的運用獲得了成功，在此背景下，把全面質(zhì)量管理引入到公共部門中來是一項有益的嘗試。[3]就公共部門而言，生產(chǎn)和服務(wù)過程就是公共部門工作人員通過自己的工作滿足社會公眾需求的過程。公共部門應(yīng)該根據(jù)自身工作的特點對實踐工作實現(xiàn)全過程控制，包括：對工作標(biāo)準(zhǔn)的識別;對工作場所、辦公環(huán)境的控制;對工作過程的識別和控制;對檢查和監(jiān)督要求的識別;對工作質(zhì)量的把控，等等。只有持續(xù)推進公共部門工作質(zhì)量管理的不斷深入和常態(tài)化動態(tài)調(diào)整，才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

公共部門工作質(zhì)量管理與過程管控的實踐與啟示

夯實標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)，堅持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)。將ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的理念和方法引入到公共管理工作中，建立一套完整、科學(xué)而又符合自身實際的公共管理工作質(zhì)量管理體系，是提高公共管理質(zhì)量的一個切入點。當(dāng)前公共管理各項工作中存在著諸多亂象：有的不講標(biāo)準(zhǔn)，缺乏質(zhì)量意識，“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，工作隨意性大;有的標(biāo)準(zhǔn)不高，滿足于“差不多”，“不求有功，但求無過”，“只求過得去，不求過得硬”;有的制定標(biāo)準(zhǔn)滯后，存在習(xí)慣按“潛規(guī)則”辦、按老思路辦的路徑依賴，導(dǎo)致工作失位、失策、失責(zé);有的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，等等。

積極制定全國統(tǒng)一的公共管理信息化工作標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，加快構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用、全國聯(lián)通的智慧公共管理平臺，不斷拓展深化信息技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)筑線上線下高效互聯(lián)的公共管理工作新模式。充分運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來建立公共管理網(wǎng)站、推行電子政務(wù)、實行政務(wù)公開，提高公共管理效率、效能等，促使公共管理工作決策由“經(jīng)驗加感覺型”向“數(shù)據(jù)加事實型”轉(zhuǎn)變?；ヂ?lián)網(wǎng)具有傳播速度快、覆蓋面廣、易于各方互動、不受地域與時間限制、省時省力等優(yōu)勢，為各地基層組織在網(wǎng)上搭建公共管理信息宣傳平臺、典型經(jīng)驗展示窗口、基層組織服務(wù)平臺以及信息傳輸、學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)、互動交流，乃至公共管理工作綜合研判等提供了條件，為實現(xiàn)公共管理工作對象精準(zhǔn)、內(nèi)容安排精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、工作成效精準(zhǔn)等提供了有效的技術(shù)支撐。

善于統(tǒng)籌兼顧，注重協(xié)調(diào)推進。統(tǒng)籌兼顧是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，協(xié)調(diào)推進是實現(xiàn)整體提升的重要方法。當(dāng)前一些地方和領(lǐng)域的公共管理工作發(fā)展不平衡的問題還較為突出：有的在工作擺布上重破輕立、重治標(biāo)輕治本;有的在工作板塊上顧此失彼，重傳統(tǒng)領(lǐng)域輕新興領(lǐng)域，對“抓亮點”“抓前頭”很熱衷，對“抓面上”“抓后頭”用勁不足，缺乏對公共管理工作的系統(tǒng)思考和整體謀劃;有的在工作鏈條上用力不均，人才開發(fā)重選用輕培養(yǎng)、重結(jié)構(gòu)輕功能，制度建設(shè)重制定輕執(zhí)行;有的在工作力量上協(xié)調(diào)不夠，看似分工負(fù)責(zé)實則條塊分割、“各自唱戲”，沒有形成齊抓共管、協(xié)同配合的格局。

提升公共管理工作質(zhì)量，既要注重總體謀劃，又要注重牽住“牛鼻子”。充分考慮各項公共管理措施之間的關(guān)聯(lián)性、耦合性，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局。堅持科學(xué)統(tǒng)籌，提升公共管理質(zhì)量，整合學(xué)科范式和實踐，關(guān)注并打通理論與實踐的鴻溝，通盤考慮公共管理工作各方面的情況和進展，兼顧推進的速度、力度和進度，把握平衡、綜合施策，促進公共管理現(xiàn)代化發(fā)展，促進決策民主化、科學(xué)化，提升公共決策與服務(wù)的品質(zhì)，創(chuàng)造更多公共價值，更好地維護公共利益。

樹立先進典型，互鑒發(fā)展經(jīng)驗?！皹涞湫汀弊鳛橐环N自覺的、得到廣泛遵從和應(yīng)用的公共治理方式，還沒有太長的歷史。雖然各系統(tǒng)各地各單位對典型引路、經(jīng)驗示范等方式都給予充分認(rèn)可，也進行了積極探索，但在實踐中，還是出現(xiàn)了一些不應(yīng)忽視的問題：有的試點工作準(zhǔn)備不足，選擇的試點單位不具有典型性，取得的經(jīng)驗難以復(fù)制推廣;有的熱衷于樹亮點、造“盆景”，貼上改革的“標(biāo)簽”，實際收效甚微;有的急功近利，追求立竿見影的短期效應(yīng)，搞為創(chuàng)新而創(chuàng)新的“偽創(chuàng)新”;有的紙上談兵，缺乏案例培訓(xùn)和方法論指導(dǎo)，推廣的效果不佳;有的對選樹典型過度包裝，或者事跡雷同，千人一面，甚至杜撰編造，等等。

先進地方的經(jīng)驗和后進地方的問題以及克服的辦法，都是從群眾實際活動中提出的、總結(jié)出來的，最大的優(yōu)點就是群眾易于接受。同時也要注意到，公共管理中的典型人物、先進經(jīng)驗，都是具體的、有條件的，既有普遍性又有特殊性。它的一般原則可以適合絕大多數(shù)地方，但在一些具體問題上還要具體分析。提升公共管理工作質(zhì)量，就必須在“鞏固先進、提升一般、轉(zhuǎn)化落后”上下功夫，對那些成熟度高的案例，應(yīng)及時跟進，完善提升，打造升級版;對那些新涌現(xiàn)出來的好經(jīng)驗好做法，應(yīng)及時總結(jié);對那些不適應(yīng)時代發(fā)展要求的實踐內(nèi)容，應(yīng)及時調(diào)整，堅決淘汰。

完善監(jiān)督機制，強化過程管控。在公共管理各項工作中，各公共機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人通常都要對過程進行管理，并使其在受控條件下運行，以更好地滿足自身的質(zhì)量目標(biāo)和價值追求。從實踐情況看，因為不重視過程管控導(dǎo)致工作成效打折扣的問題仍然存在：有的在抓工作中虎頭蛇尾，年初動動嘴、年末翻材料，開場時轟轟烈烈，結(jié)束時冷冷清清;有的熱衷于“一文、二會、三總結(jié)”，對工作執(zhí)行落實情況關(guān)注不夠、調(diào)研不夠、指導(dǎo)不夠;有的抓工作喜歡“指點江山”、擘畫藍(lán)圖，卻沒有任務(wù)書、時間表、施工圖;有的抓工作習(xí)慣搞“運動戰(zhàn)”;有的工作過于強調(diào)“痕跡化”，一人干活、多人“留痕”，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)，等等。

建立閉環(huán)反饋系統(tǒng)對提升公共管理工作質(zhì)量非常重要。質(zhì)量管理體系由相互關(guān)聯(lián)的過程組成，要著力解決好“誰來評估”“評估什么”“按照什么標(biāo)準(zhǔn)進行評估”“怎樣進行評估”“評估反饋”等問題，進一步完善統(tǒng)計分類、監(jiān)測方法，積極實行差別化與綜合性評價相結(jié)合、定量與定性評價相結(jié)合的績效評估方式。堅持過程論和結(jié)果論相統(tǒng)一、過程管理與目標(biāo)管理相結(jié)合，正確處理好過程和結(jié)果、形式和內(nèi)容的辯證關(guān)系。在對公共管理責(zé)任指標(biāo)進行跟蹤督查時，應(yīng)嚴(yán)控督查檢查考核工作的總量和頻次，切實增強過程管控的科學(xué)性實效性。對相同工作內(nèi)容的督導(dǎo)督查要整合打包，避免重復(fù)，建立以群眾滿意度為標(biāo)尺的工作評價和推進機制。

抓好工作落實，持續(xù)效果反饋。近年來，很多地方和單位抓公共管理工作不可謂不下氣力，但仍然不同程度地存在“聲勢大而實效小、投入高而效益低”的現(xiàn)象。其中一個重要原因就是失之于粗放、失之于泛化。當(dāng)前，影響擔(dān)當(dāng)作為的主要因素包括：選人用人不公，干得好不如說得好;問責(zé)泛化簡單化，容錯空間較小，影響干事創(chuàng)業(yè)活力;考核評價不公，評先選優(yōu)輪流坐莊，等等。

公共管理工作要聚焦重點、聚力難點，發(fā)揚“釘釘子精神”。一是堅持精準(zhǔn)施策，確?！搬敎?zhǔn)”。必須把精準(zhǔn)理念貫穿到工作的各方面、全過程，建立健全公共管理工作定期體檢和風(fēng)險研判機制，善于抓到關(guān)鍵處、抓牢關(guān)鍵人、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是堅持環(huán)環(huán)相扣，確?！搬敺€(wěn)”。要促進形成“工作人員為事業(yè)發(fā)展擔(dān)當(dāng)、公共組織為工作人員擔(dān)當(dāng)”的良性互動機制：一方面，建立更加科學(xué)合理、能量化可操作、有激勵和約束效果的考核評價機制。要注重調(diào)動基層單位的積極性，把“處方權(quán)”往下放，讓基層當(dāng)好“小郎中”，給予部門負(fù)責(zé)人更大的考核權(quán);另一方面，樹立重實干重實績重?fù)?dān)當(dāng)?shù)挠萌藢?dǎo)向，讓擔(dān)當(dāng)作為的工作人員勞有所獲，建立長期常態(tài)的人才培養(yǎng)機制，形成科學(xué)的問責(zé)機制，避免實干者產(chǎn)生“多干多錯”的心理誤區(qū)。三是堅持久久為功，確保“釘深”。“一張藍(lán)圖繪到底”，確保發(fā)展方向不變、基本思路不變、主要措施不變。對已列入本地本部門中長期工作規(guī)劃的重要工作、重大項目，要一屆接著一屆抓、一任接著一任干;上級部門對下級部門工作規(guī)劃實施情況要加強監(jiān)督，前后更改較大的，應(yīng)及時查問，堅決避免“新官不理舊賬”“換人換思路”。

結(jié)語

公共管理工作質(zhì)量提升，從方法論的角度看，有方向、有立場、有原則，有著自己的內(nèi)在邏輯，起手是“標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)”，立起標(biāo)桿、知所趨赴;著力點在于“協(xié)調(diào)推進”，始終圍繞公共管理的中心任務(wù)來展開、堅定朝著公共管理的總目標(biāo)來加強;把“典型引路”作為具體抓手，標(biāo)兵在前、經(jīng)驗示范、比學(xué)趕超，以“過程控制”為實踐路徑，穩(wěn)中求進、穩(wěn)中有進，鍥而不舍“釘釘子”，進而實現(xiàn)共性問題和個性問題一起解決、治標(biāo)和治本協(xié)同推進，在解決問題、補齊短板的過程中不斷增強公共管理工作的科學(xué)性、創(chuàng)造性、實效性。

注釋

[1]Kristie W. Seawright and Scott T. Young， "A Quality Definition Continuum，" Interfaces， 1996， 26（3）， pp. 107–113.

[2]彼得·F·德魯克認(rèn)為：“發(fā)達(dá)國家的社會現(xiàn)已成為‘組織的社會，這種社會大部分的社會任務(wù)都是在組織中完成，或者由組織來完成。”參見彼得·F·德魯克，《后資本主義社會》，傅振焜譯，北京：東方出版社，2009年。而奧地利著名理論生物學(xué)家，普通系統(tǒng)論主要創(chuàng)始人路·馮·貝塔朗菲（Ludicsig Von Bertalanlly）指出，“由若干要素有機地組成了具有特定功能的系統(tǒng)，這些要素相互聯(lián)系、相互作用、相互影響。系統(tǒng)在建立之后并不是一個封閉的整體，其通過不斷與外界進行物質(zhì)和能量的交換而維持一種穩(wěn)定的狀態(tài)?！眳⒁婑T·貝塔朗菲，《一般系統(tǒng)論：基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用》，林康義、魏宏森等譯，北京：清華出版社，1987年。

[3]顏如春：《論政府工作全面質(zhì)量管理》，《西南民族學(xué)院學(xué)報》，2003年第2期。

責(zé) 編∕李思琪