建立信息披露制度 完善國(guó)企監(jiān)督機(jī)制

韓雨

公民享有的監(jiān)督及知情等權(quán)力，最核心的作用便是促使國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)，這樣便能有效防止如貪污受賄、權(quán)力徇私等違法違規(guī)行為。根據(jù)國(guó)有企業(yè)在不斷運(yùn)行中的實(shí)際情況建立信息披露制度，逐步完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，能夠有效增加造假成本，更好地對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督，讓國(guó)有資產(chǎn)得以保值增值。本文將針對(duì)國(guó)有企業(yè)的信息披露要求展開(kāi)詳盡分析，并深入探討國(guó)有企業(yè)當(dāng)前的信息披露制度存在哪些問(wèn)題，再根據(jù)實(shí)際情況，就國(guó)企監(jiān)督、信息披露等機(jī)制如何完善提出建議，以望能為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)更加穩(wěn)定健康發(fā)展提供重要的制度保障建議。

當(dāng)前國(guó)有企業(yè)在不斷運(yùn)行的過(guò)程中主要實(shí)行權(quán)力分離制，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離。當(dāng)然，無(wú)論施行怎樣的制度，公司治理過(guò)程均依仗著同一基礎(chǔ)條件，便是股東的知情權(quán)。對(duì)此，作為公司股東的公民自然也便享有了知情的權(quán)力。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家，而國(guó)家又屬于人民”，這便意味著國(guó)有企業(yè)的最終所有者是全體民眾。因此，全體民眾均平等享有知曉國(guó)有企業(yè)信息的權(quán)力。通過(guò)建立完善的信息披露制度，是強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)督的重要基礎(chǔ)條件。因此，為有效避免國(guó)有企業(yè)在發(fā)展中出現(xiàn)內(nèi)部人控制等問(wèn)題，需要建立科學(xué)合理的信息披露制度，不斷完善國(guó)企監(jiān)督機(jī)制，從而充分凸顯社會(huì)公眾在國(guó)企發(fā)展中的外部監(jiān)督作用。

一、信息披露制度的基本要求

（一）披露信息的當(dāng)事人

信息需求與提供者均是所披露信息的當(dāng)事人。其中，根據(jù)信息需求者的層級(jí)進(jìn)行合理劃分，主要包括全體社會(huì)廣大民眾、國(guó)家各級(jí)出資人代表、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理層等;所謂信息提供者則主要指國(guó)有企業(yè)在不斷發(fā)展過(guò)程中的重要經(jīng)營(yíng)管理者。在制定信息披露制度時(shí)便需要將不同對(duì)象進(jìn)行合理劃分，在不同程度予以透明化，以便使多層次信息需求能夠逐步建立成良好的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這樣能夠更好地對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行監(jiān)督，以此方能確保信息披露制度能夠?qū)⑿枨笳叩闹饔^意志落到實(shí)處。

（二）披露信息的內(nèi)容

對(duì)披露制度而言，衡量其是否有效的一項(xiàng)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)便是所披露信息質(zhì)量。對(duì)此，國(guó)有企業(yè)披露信息的過(guò)程應(yīng)當(dāng)站在出資人的角度，以此強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)監(jiān)管，有效避免出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失的狀況，這樣才能確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。除此之外，良好的信息披露制度必須保證信息內(nèi)容具有可量化、格式化和標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)信息，能夠?qū)?guó)有企業(yè)在不斷發(fā)展中的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)營(yíng)指標(biāo)直觀反映出來(lái)，使廣大人民群眾能夠更加全面地了解國(guó)有企業(yè)運(yùn)行狀況。

（三）信息披露的規(guī)則要求

規(guī)則作為信息披露制度的具體表現(xiàn)形式之一，因其主要涉及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則等多方面內(nèi)容，所以需要積極構(gòu)建良好的法律環(huán)境，制定標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)規(guī)則。

（四）信息披露的實(shí)施

為確保實(shí)施保障機(jī)制的良好構(gòu)建，也需基于信息披露制度的完善，其具體涉及事后監(jiān)督手段，以此讓信息披露者的責(zé)任得以明確，合理劃分信息提供者相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任，避免信息需求者受虛假信息的誤導(dǎo)。同時(shí)，如果事后處罰不夠嚴(yán)厲，而只是將信息公開(kāi)出來(lái)，這樣信息使用者則只會(huì)看到一些價(jià)值不高甚至沒(méi)有價(jià)值的信息資料。

二、國(guó)企信息披露制度存在的問(wèn)題

（一）尚未建立完善的信息披露法規(guī)

目前，我國(guó)已然針對(duì)國(guó)有企業(yè)建立了專門的管理制度，其中既包含資產(chǎn)管理，也涉及信息披露。首先，在制定的各項(xiàng)法律法規(guī)中明確提出了基本的信息披露原則，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格遵循各項(xiàng)法律法規(guī)的內(nèi)容，積極構(gòu)建起完善的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，合理設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿來(lái)開(kāi)展會(huì)計(jì)核算工作。要求嚴(yán)格按照各項(xiàng)法律法規(guī)和企業(yè)章程所規(guī)定的內(nèi)容為國(guó)有企業(yè)的出資人提供非常真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。此外，針對(duì)國(guó)有企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)信息，據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定也需定期向相關(guān)機(jī)構(gòu)上報(bào)企業(yè)的各方面狀況，如國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況以及財(cái)務(wù)報(bào)告信息等。其次，要求國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理部門應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)條例，不斷優(yōu)化信息報(bào)告制度。通常在國(guó)有企業(yè)信息報(bào)告中，涉及國(guó)有企業(yè)發(fā)展過(guò)程中的各項(xiàng)戰(zhàn)略和規(guī)劃條例，如境外投資并購(gòu)、非主業(yè)投資、對(duì)外擔(dān)保、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和年度工作總結(jié)等各個(gè)方面的內(nèi)容，一些重要內(nèi)容還需要進(jìn)行備案和審批。

當(dāng)前，我國(guó)諸多國(guó)有企業(yè)正是基于不完善的信息披露制度而未能將運(yùn)行過(guò)程中所搜集到的大量信息全部進(jìn)行披露。通常國(guó)有企業(yè)所披露的信息僅是按照一般原則性的規(guī)定，尚未構(gòu)建具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。此外，雖我國(guó)已有相關(guān)法律明確規(guī)定，關(guān)于國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)狀況及針對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督過(guò)程所發(fā)現(xiàn)的一切情況，地方人民政府均應(yīng)將之公之于眾，讓社會(huì)公眾能行使其監(jiān)督職能。然而，當(dāng)前政府部門所公布的國(guó)有資產(chǎn)加總數(shù)據(jù)難以讓社會(huì)民眾全面了解國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的真實(shí)情況，難以對(duì)國(guó)有企業(yè)形成有效的監(jiān)督。

（二）國(guó)有企業(yè)信息披露的水平和質(zhì)量較低

當(dāng)前，由于我國(guó)尚未針對(duì)國(guó)有企業(yè)運(yùn)行實(shí)際情況建立完善的信息披露制度，加之國(guó)資監(jiān)管部門信息披露動(dòng)力減弱，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的信息披露水平和質(zhì)量始終較低。通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)當(dāng)前的信息披露情況進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2021年12月底，在111家國(guó)有企業(yè)中只有98家企業(yè)的官方網(wǎng)站可以正常訪問(wèn)，另外13家國(guó)有企業(yè)官網(wǎng)是無(wú)法正常進(jìn)行訪問(wèn)的。而在可進(jìn)行正常訪問(wèn)的98家企業(yè)官方網(wǎng)站中，所披露的信息標(biāo)準(zhǔn)各不相同，同時(shí)普遍缺乏年報(bào)披露。雖然一些國(guó)有企業(yè)所披露的信息也包含了國(guó)家信息披露制度要求披露的信息內(nèi)容，如資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表、股東權(quán)益變動(dòng)等。但部分國(guó)有企業(yè)所披露的財(cái)務(wù)信息還不夠完整，距國(guó)有上市企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)始終還存在著較大差距。同時(shí)，在上述98家官方網(wǎng)站披露的數(shù)據(jù)中，2018至2020年國(guó)有企業(yè)所發(fā)布的社會(huì)責(zé)任報(bào)告的比率大約在70%左右，但在2021年大幅度下降了40%。通過(guò)對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)所披露的內(nèi)容進(jìn)行分析，大部分國(guó)有企業(yè)所披露的信息均集中體現(xiàn)在以下幾方面，如環(huán)保、社會(huì)貢獻(xiàn)、員工福利及創(chuàng)新技術(shù)等，并將企業(yè)所在行業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合起來(lái)，如電力、能源類央企在供應(yīng)能力方面所做出的突出貢獻(xiàn)等。這些信息充分顯示出國(guó)有企業(yè)在信息披露方面具有較強(qiáng)的選擇性，能夠?qū)?guó)有企業(yè)在信息披露方面的動(dòng)機(jī)直觀反映出來(lái)。但是，上述所描述關(guān)于國(guó)有企業(yè)在信息披露過(guò)程中不注重年報(bào)披露的情況，在一定程度上反映出內(nèi)部人控制的特征。

三、建立信息披露制度，完善國(guó)企監(jiān)督機(jī)制的途徑

（一）完善信息披露的內(nèi)容，明確信息披露責(zé)任

在建立信息披露制度的過(guò)程中，通過(guò)將信息披露的內(nèi)容明確化、規(guī)范化，以此讓國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)得到應(yīng)有的保護(hù)，對(duì)企業(yè)管理者的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行更好的約束，繼而讓國(guó)有企業(yè)披露內(nèi)部信息的過(guò)程能與監(jiān)管部門的監(jiān)管工作聯(lián)系到一起。其中，針對(duì)當(dāng)前一些國(guó)有企業(yè)所委托的代理鏈過(guò)長(zhǎng)和責(zé)任人的責(zé)任不明確的情況，需要進(jìn)一步在制定信息披露制度過(guò)程中，明確復(fù)雜委托代理鏈中各部分責(zé)任，讓國(guó)企信息披露監(jiān)管過(guò)程更加規(guī)范化，這樣才能保證國(guó)企經(jīng)營(yíng)者能夠科學(xué)合理進(jìn)行決策，努力承擔(dān)起信息披露的責(zé)任。

具體而言，透明化國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免過(guò)程并公開(kāi)各董事會(huì)成員的提名程序。同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員家庭的各方面情況予以詳細(xì)披露，如其配偶經(jīng)濟(jì)收入、家庭資產(chǎn)變動(dòng)情況等。著重披露上述信息，對(duì)提高國(guó)有企業(yè)信息披露質(zhì)量無(wú)疑有著極大的促進(jìn)意義。此外，著重加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和對(duì)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行披露，以此保證國(guó)有企業(yè)信息披露信息的真實(shí)性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性;最后，針對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)予以重點(diǎn)審查，并基于個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)特點(diǎn)合理構(gòu)建審查制度，由主要責(zé)任人進(jìn)行資格報(bào)告審查制;制定完善的披露經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)既有資產(chǎn)和內(nèi)部資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)狀況披露;明確職代會(huì)和監(jiān)事會(huì)的職能，可以通過(guò)多種途徑去了解國(guó)企運(yùn)行中的內(nèi)部信息;讓廣大公眾能夠?qū)ψ陨淼臋?quán)益有明確的認(rèn)知和了解，主動(dòng)行使選擇權(quán)，并合理將內(nèi)部的信息公開(kāi)出來(lái)。

（二）規(guī)范信息披露過(guò)程，提供合格信息

會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)規(guī)范化的重要核心，其在極大程度上也決定著國(guó)有企業(yè)的信息披露質(zhì)量。而當(dāng)國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行信息披露的過(guò)程中缺乏完整、及時(shí)和準(zhǔn)確的信息時(shí)，其信息需求者則無(wú)法對(duì)國(guó)企內(nèi)部的業(yè)績(jī)進(jìn)行深入比較。因此，針對(duì)出現(xiàn)的各種不良現(xiàn)象，國(guó)有企業(yè)更需結(jié)合自身實(shí)際，采用合理的計(jì)量方法來(lái)擬定相關(guān)制度、準(zhǔn)則及監(jiān)管體系，有效保證國(guó)有企業(yè)的會(huì)計(jì)披露信息質(zhì)量。

總的來(lái)看，要求國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行信息披露的過(guò)程中可采取先鋪開(kāi)、后規(guī)范的方式，加快國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的步伐，由政府對(duì)國(guó)有企業(yè)信息披露的部分關(guān)鍵性內(nèi)容予以直接指揮及管理，包括對(duì)公司治理情況的披露、對(duì)財(cái)務(wù)狀況的披露、對(duì)重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的披露及披露企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等，以此來(lái)規(guī)范國(guó)有企業(yè)的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)范披露行為，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制

為了能夠更好地保證國(guó)有企業(yè)的信息披露質(zhì)量，規(guī)范國(guó)有企業(yè)的信息披露行為，則需要保證信息披露的全面性和公正性。通過(guò)由專門的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)信息披露工作進(jìn)行監(jiān)督，如審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。此外，當(dāng)前一些政府在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部建立監(jiān)事會(huì)也能夠?qū)?guó)有企業(yè)的信息披露工作進(jìn)行很好的監(jiān)督。一方面，由政府設(shè)立監(jiān)事會(huì)，并由政府進(jìn)行監(jiān)督任命，其主要是對(duì)政府進(jìn)行負(fù)責(zé)，以此保證國(guó)有企業(yè)在不斷運(yùn)行過(guò)程中的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)完全獨(dú)立，從而有效提升國(guó)有企業(yè)信息披露監(jiān)督的實(shí)效性;另一方面，任命的監(jiān)事會(huì)成員均是通過(guò)精心挑選出的一些具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)的財(cái)務(wù)人員和專業(yè)的管理專家，能夠更加全面地對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行監(jiān)督，有效保證國(guó)有企業(yè)信息披露工作的實(shí)效性。同時(shí)，要加大對(duì)部分國(guó)有企業(yè)提供虛假信息行為的懲罰力度，讓披露虛假信息的負(fù)責(zé)人也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的連帶責(zé)任，這樣通過(guò)賦予信息披露監(jiān)督部門對(duì)虛假信息披露的問(wèn)責(zé)權(quán)利，能夠更好地對(duì)國(guó)企進(jìn)行監(jiān)督，從而推動(dòng)國(guó)企更加穩(wěn)定健康發(fā)展。

（四）完善獨(dú)立審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系，保障信息披露的準(zhǔn)確性

構(gòu)建完善的國(guó)有企業(yè)信息披露制度，制定完善的國(guó)企監(jiān)督機(jī)制，還需要根據(jù)實(shí)際情況完善獨(dú)立審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督體系，以保證國(guó)有企業(yè)信息披露的準(zhǔn)確性。首先，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)工作的作用。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作在開(kāi)展時(shí)具有一定的信息優(yōu)勢(shì)，可以說(shuō)是國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程中非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)在不斷運(yùn)行中的實(shí)際情況加以分析，加強(qiáng)改進(jìn)審計(jì)工作，由此增強(qiáng)國(guó)企內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。通過(guò)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)，能夠?yàn)閲?guó)有企業(yè)開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督工作提供更加豐富的客觀信息，為國(guó)有企業(yè)管理層的工作開(kāi)展提供具有針對(duì)性的意見(jiàn)建議。

其次，要切實(shí)用好外部審計(jì)這個(gè)武器。當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)國(guó)有企業(yè)外部審計(jì)工作的開(kāi)展提出了非常明確的要求，但在實(shí)際過(guò)程中還存在著社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)能力較低、獨(dú)立性較差等問(wèn)題，且國(guó)有企業(yè)在運(yùn)行中存在治理不夠完善等問(wèn)題，導(dǎo)致外部審計(jì)工作開(kāi)展時(shí)難以保證獨(dú)立性、客觀性和公正性。因此，要強(qiáng)化外部審計(jì)力度，這樣才能夠讓國(guó)有企業(yè)信息披露的客觀性和準(zhǔn)確性真正得到保障。

結(jié)語(yǔ)

總之，信息披露不是最終目的，而是要通過(guò)建立完善的信息披露制度，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)信息披露工作，充分彰顯出輿論監(jiān)督作用，讓國(guó)有資產(chǎn)出資人代表更加全面地了解國(guó)有企業(yè)在不斷運(yùn)行過(guò)程中的真實(shí)情況，讓國(guó)有資產(chǎn)所有者切實(shí)了解到自身所擁有權(quán)益的真實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，能夠積極行使選擇權(quán)等自身合法權(quán)利，從而使國(guó)有企業(yè)能夠置于有效監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督之下，讓國(guó)有資產(chǎn)真正得到保值增值。