縣城釋放潛能

萬(wàn)宏蕾

4 月20 日， 湖北省興山縣巖上茶居帳篷酒店

郡縣治，天下安。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)縣城建設(shè)步穩(wěn)蹄疾，縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

江蘇昆山，2021年人均GDP約22.69萬(wàn)元，達(dá)到高收入經(jīng)濟(jì)體標(biāo)準(zhǔn);山東海陽(yáng)，建成全國(guó)首個(gè)“零碳”供暖城市，首個(gè)供暖季減排二氧化碳33萬(wàn)噸;福建晉江，實(shí)體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)升級(jí)，已形成超2000億元的鞋服產(chǎn)業(yè)集群和超千億元的紡織產(chǎn)業(yè)集群;湖北興山，依托生態(tài)資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，全縣2021年旅游收入達(dá)31億元……

2022年5月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），系統(tǒng)提出縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式，進(jìn)一步凸顯了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的獨(dú)特地位和作用。

提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，將為協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

近年來(lái)，農(nóng)民在縣城購(gòu)房安家、向縣城集聚的現(xiàn)象更加普遍。

“城尾鄉(xiāng)頭”是縣城

2013年，位于長(zhǎng)三角腹地的浙江德清開通高鐵，德清到杭州的時(shí)間縮短為13分鐘，2小時(shí)內(nèi)便可抵達(dá)上海、南京、蘇州等城市。

近年來(lái)，通過(guò)加快融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，德清主動(dòng)承接大城市產(chǎn)業(yè)等疏解轉(zhuǎn)移，吸引青春寶、鼎力機(jī)械等老牌杭州龍頭企業(yè)落地;莫干山景區(qū)成為長(zhǎng)三角城市居民的度假勝地，通過(guò)踐行“兩山理論”、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，2021年，德清的城鄉(xiāng)居民收入比已縮小到1.61∶1。

蓬勃發(fā)展的德清是我國(guó)縣城建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的縮影，也是縣城發(fā)揮連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村載體作用的一例。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)走過(guò)了初期積累、基礎(chǔ)性發(fā)展的階段，進(jìn)入成熟、完善、提高的新階段。在跨省區(qū)人口流動(dòng)趨緩、近域化流動(dòng)趨勢(shì)加強(qiáng)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工回流的背景下，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)尤為重要。

2021年底，縣城及縣級(jí)市城區(qū)常住人口達(dá)2.5億、占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

縣城已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化的重要載體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年40周歲以下農(nóng)民工回流比例為22%，40周歲至45周歲比例為67%。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多在省域內(nèi)流動(dòng)，農(nóng)民在縣城購(gòu)房安家、向縣城集聚的現(xiàn)象更加普遍。

人口流動(dòng)的新態(tài)勢(shì)，使縣城在我國(guó)城鎮(zhèn)化格局中的地位愈加突出。

2021年中央一號(hào)文件指出，把縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)。推進(jìn)縣城建設(shè)，既有利于適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又有利于輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，也利于完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，緩解部分超大特大城市功能過(guò)度集中、中心城區(qū)人口過(guò)度集聚問題。

通過(guò)承接北京非首都功能疏解，緊鄰大興機(jī)場(chǎng)的河北固安正成為首都南側(cè)一顆耀眼的明珠。

2021年，孫會(huì)會(huì)將店鋪從北京大紅門服裝批發(fā)市場(chǎng)遷到永定城·京津冀固安國(guó)際商貿(mào)城，這里承接了近4000家北京的服裝批發(fā)商戶。孫會(huì)會(huì)說(shuō)：“國(guó)際商貿(mào)城市場(chǎng)規(guī)模大，區(qū)位交通便利，業(yè)態(tài)更豐富，品類更齊全，很多同行也趁搬遷擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模?！?/p>

在我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局、形成強(qiáng)大內(nèi)需市場(chǎng)中，縣城也發(fā)揮著重要作用。

“縣城在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項(xiàng)，但也蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力?！绷?xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心主任史育龍說(shuō)。

當(dāng)前，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費(fèi)支出相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)居民的2/3左右。

史育龍認(rèn)為：“通過(guò)加大投入推進(jìn)縣城建設(shè)，一方面可以形成當(dāng)期投資，另一方面完善的公共設(shè)施又可吸引產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)居民消費(fèi)，形成乘數(shù)效應(yīng)和良性循環(huán)?！?h3>小縣城大產(chǎn)業(yè)

2021年，義烏實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額3903億元，同比增長(zhǎng)24.7%;城鎮(zhèn)常住居民人均可支配年收入為86628元，高于北京、上海。

商務(wù)部副部長(zhǎng)盛秋平表示，十年來(lái)，義烏出口增長(zhǎng)了5.4倍，進(jìn)口增長(zhǎng)了10倍，電子商務(wù)交易增長(zhǎng)了6.1倍，從“買全國(guó)、賣全國(guó)”走向了“買全球、賣全球”，“世界小商品之都”建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)涌現(xiàn)出一批具有較好資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件的縣城，依托自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展起特色支柱產(chǎn)業(yè)。

浙江諸暨被譽(yù)為“世界襪都”，其襪業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集度位于全球首位，近年來(lái)更通過(guò)數(shù)智化轉(zhuǎn)型讓襪業(yè)從“制造”轉(zhuǎn)向“智造”;山東曹縣已成為全國(guó)漢服生產(chǎn)基地之一，其漢服銷售額占全國(guó)同類市場(chǎng)的近1/3;湖南瀏陽(yáng)的400多家企業(yè)、約30萬(wàn)從業(yè)者掌握著花炮技藝，貢獻(xiàn)了全球半數(shù)煙花……

有產(chǎn)業(yè)，縣城才有活力。

湖北棗陽(yáng)港利制冷配件有限公司總裝成品車間里機(jī)器轟鳴，車間班長(zhǎng)盧紅蘭正在忙著帶領(lǐng)班組作業(yè)。1980年出生的她曾在外打工多年，5年前和丈夫回到棗陽(yáng)。

“家鄉(xiāng)這些年企業(yè)多了，就業(yè)機(jī)會(huì)也多了，待遇不比在外面差?！北R紅蘭說(shuō)。近年來(lái)，棗陽(yáng)堅(jiān)持“實(shí)體筑基、產(chǎn)業(yè)興城”，越來(lái)越多的人和盧紅蘭一樣回到了家鄉(xiāng)，城市活力也越來(lái)越足。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所副所長(zhǎng)歐陽(yáng)慧認(rèn)為：“與中心城市相比，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是重點(diǎn)解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、當(dāng)?shù)鼐用裨鍪?、社?huì)穩(wěn)定等問題，并為鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)支撐?！?/p>

《意見》把產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的突出位置，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，明確要重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

蘭考縣堌陽(yáng)鎮(zhèn)徐場(chǎng)村一位村民在家中彈奏古琴（郝源/ 攝）

暢循環(huán)、搭平臺(tái)是培育產(chǎn)業(yè)的重要環(huán)節(jié)。《意見》提出，提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能，健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施等一系列政策措施，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展夯基礎(chǔ)、提質(zhì)效。

“從過(guò)去兩年的實(shí)踐看，不少縣城通過(guò)提升市政公用設(shè)施水平，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，夯實(shí)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為吸引承載更多人口創(chuàng)造了條件?！笔酚堈f(shuō)。

貴州龍里位于苗嶺山脈中部，屬于曾經(jīng)的滇桂黔石漠化集中連片深度貧困地區(qū)。瞄準(zhǔn)緊鄰省會(huì)貴陽(yáng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，龍里近年來(lái)緊盯“融貴陽(yáng)”發(fā)展，通過(guò)補(bǔ)齊交通短板、以龍里縣高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園為產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，已初步形成特色輕工、新型建材、健康醫(yī)藥、裝備制造四大支柱產(chǎn)業(yè)。

近十年，龍里規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)從64戶增長(zhǎng)到171戶。2020年以來(lái)，龍里完成城鎮(zhèn)新增就業(yè)1.2萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力1.88萬(wàn)人，易地扶貧搬遷進(jìn)城的群眾優(yōu)先安排到企業(yè)上班，1萬(wàn)多名群眾就近在園區(qū)工廠實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

因地制宜尋定位

錯(cuò)位互補(bǔ)、因地制宜是縣城培育優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)落地實(shí)施，更需科學(xué)把握功能定位。

“我國(guó)縣城數(shù)量大、類型多，自然稟賦和發(fā)展路徑也各不相同，要避免‘一刀切?！睔W陽(yáng)慧表示。

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力認(rèn)為，縣城發(fā)展分化既是客觀趨勢(shì)，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。因此，要充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確把握演變態(tài)勢(shì)，推動(dòng)不同類型縣走各具特色的縣城建設(shè)道路。

一方面，要支持條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，精準(zhǔn)選擇基礎(chǔ)好、潛力大的縣城，特別是城市群和都市圈等地區(qū)的縣城，使之成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間;另一方面，要客觀理性認(rèn)識(shí)到一些縣城常住人口正在減少的現(xiàn)實(shí)，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。

2020年5月29日印發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》明確，要立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類的支持引導(dǎo)機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，《意見》明確了五類縣城的發(fā)展路徑，即加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

吉林公主嶺地處世界“黃金玉米帶”，是一座典型的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。

江蘇常熟，70 公里快速路、109列高鐵班次、214個(gè)建制村城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)營(yíng)，交織出一張外接長(zhǎng)三角、內(nèi)通全域的立體交通運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

近年來(lái)，公主嶺專注黑土地保護(hù)，強(qiáng)化育種科研投入，延伸玉米產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。通過(guò)與中科院等科研院所合作，公主嶺先后建立種子研發(fā)中心、科研實(shí)驗(yàn)站等育種基地，吸引了一批國(guó)家、省級(jí)新品種試驗(yàn)示范項(xiàng)目落地和一批企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)落戶。

甘肅碌曲則是黃河上游水源重要涵養(yǎng)區(qū)之一。

2022年9月11日上午，海拔3300多米的尕海鎮(zhèn)加倉(cāng)村中，面色黝黑的紅尕正帶領(lǐng)村民們建設(shè)“牧游結(jié)合”的定居點(diǎn)。

“冬季，負(fù)責(zé)放牧的可以在這里居住。夏季游客多了，這里可以作為客房?！奔t尕說(shuō)。定居點(diǎn)有公共衛(wèi)生間、洗浴室，也有各戶獨(dú)立的客廳、臥室和廚房。房屋后面是面積1300多平方米的養(yǎng)殖基地，還有檢疫間、飼料庫(kù)等。

2021年初，紅尕創(chuàng)辦了加倉(cāng)村揚(yáng)旗牦牛養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社，探索牧民“十戶聯(lián)產(chǎn)”合作經(jīng)營(yíng)模式“十戶聯(lián)產(chǎn)”舍飼、半舍飼結(jié)合的現(xiàn)代化飼養(yǎng)，大大減輕了草原生態(tài)負(fù)重。

如今，碌曲的270多家農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社帶動(dòng)了5600多戶農(nóng)牧戶增收，牧旅融合發(fā)展又讓生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。2021年，碌曲縣接待游客80多萬(wàn)人次，綜合收入達(dá)3.67億元。

補(bǔ)齊短板惠民生

“縣城建設(shè)品質(zhì)不僅關(guān)系到2.5億縣城居民的生活品質(zhì)，也關(guān)系到對(duì)廣大農(nóng)村人口到縣城就地城鎮(zhèn)化的吸引力。”歐陽(yáng)慧說(shuō)。

曾經(jīng)的河南蘭考，面臨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出、城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后的困局。

2014年12月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》將蘭考列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展迎來(lái)轉(zhuǎn)折。

近年來(lái)，蘭考木制品加工產(chǎn)業(yè)日漸壯大，帶來(lái)“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮”。2016年，蘭考設(shè)立了專項(xiàng)扶持資金支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，目前累計(jì)有5.2萬(wàn)人回到蘭考創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體5.4萬(wàn)個(gè)，創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)15.6萬(wàn)人。

蘭考城鄉(xiāng)面貌也煥然一新，創(chuàng)建園林城市、打造生態(tài)廊道，讓當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境更具吸引力。蘭考縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)?shù)?021年城鎮(zhèn)常住人口36.69萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率47.98%，比2000年增加了38.47個(gè)百分點(diǎn)。

作為河南省唯一的國(guó)家發(fā)改委縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范直接聯(lián)系點(diǎn)，如今蘭考通過(guò)評(píng)估圍繞縣城短板弱項(xiàng)，已規(guī)劃193個(gè)項(xiàng)目、預(yù)計(jì)投資486.9億元以大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。

史育龍認(rèn)為，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，為城鄉(xiāng)居民提供高品質(zhì)生活空間，必須抓住縣城這個(gè)著力點(diǎn)，提升縣城綜合服務(wù)能力。

當(dāng)前，我國(guó)縣城公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際供給還遠(yuǎn)低于中心城市，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源較為稀缺，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅為3.8張，一些縣城學(xué)?！按蟀囝~”問題尚未完全得到解決?！啊兑庖姟纷プ∵@一突出矛盾，將縣城作為引領(lǐng)縣域發(fā)展的輻射中心，大力加強(qiáng)縣城市政設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，提升縣城人居環(huán)境水平。”歐陽(yáng)慧說(shuō)。

夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)，需要加強(qiáng)市政設(shè)施的“硬件”。

四川金堂，通過(guò)實(shí)施防洪排澇能力提升十大工程，毗河3號(hào)橡膠壩將河道從90米拓寬至210米，有效緩解了縣城防洪排澇壓力。

江蘇常熟，70公里快速路、109列高鐵班次、214個(gè)建制村城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)營(yíng)，交織出一張外接長(zhǎng)三角、內(nèi)通全域的立體交通運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

提升縣城居民幸福感，也要提升公共服務(wù)的“軟件”。

江蘇溧陽(yáng)，通過(guò)緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)，使縣內(nèi)就診率達(dá)90%。

云南永勝，全力推進(jìn)生態(tài)綠色縣城建設(shè)，讓綠意滲透進(jìn)大街小巷，讓鮮花融入群眾生活。目前，縣城綠地面積241.6公頃，綠化覆蓋率44.74%，人均公園面積達(dá)13.1平方米。

作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，縣城中更多的“小城故事”正不斷精彩呈現(xiàn)。

“縣域常住人口向縣城集中仍是大勢(shì)所趨，要?jiǎng)?chuàng)新縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的模式和方式，讓縣城建設(shè)發(fā)展的成果惠及縣域?！眹?guó)家發(fā)改委營(yíng)商環(huán)境發(fā)展促進(jìn)中心副主任王大偉說(shuō)。