農(nóng)村“三權(quán)分置”抵押貸款的困境與對策

孫淑萍

農(nóng)村金融是推動農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重要因素，政府為解決農(nóng)戶融資難、無抵押等難題推行了“三權(quán)分置”制度，但是在實際推行過程中仍存在很多不足。本文將對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)狀、困境進行分析，針對“三權(quán)分置”推行中存在的問題制定解決對策，以改善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困難的現(xiàn)狀。

農(nóng)地的擔(dān)保融資以及生存保障功能應(yīng)怎樣平衡以及能否設(shè)定抵押等問題一直是社會的討論熱點。怎樣在符合政策并尊重農(nóng)民意愿的情況下，因地制宜發(fā)展規(guī)模化農(nóng)地，有效發(fā)揮耕地的資本功能是目前亟待解決的難題。中國農(nóng)村土地制度的發(fā)展經(jīng)歷了實踐先行、法律回應(yīng)、政策指導(dǎo)。從部分嘗試到全面實施，再加上中央政府公報和重要文件的主推，將部分可推廣、復(fù)制的經(jīng)驗及做法進行總結(jié)。然而，進退兩難的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的抵押貸款仍然存在很多障礙，導(dǎo)致抵押工作進展緩慢。因此，有必要從“分權(quán)”的角度進一步澄清政策執(zhí)行中的困難，并在法律層面上解決這些問題。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀與困境

“三權(quán)分置”是指對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)、承包權(quán)進行分置，發(fā)揮經(jīng)營權(quán)的作用但保留了集體組織成員權(quán)，以達到激活土地、提升土地流轉(zhuǎn)速度的目的。這是一個現(xiàn)實的選擇，符合理論上的權(quán)利結(jié)構(gòu)，并激活了生產(chǎn)要素。但是“三權(quán)”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的情況并不樂觀，對土地權(quán)利進行改革不等于解決了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題。

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推廣主要受到土地級差收益的影響。歸根結(jié)底，貸款人關(guān)心的是農(nóng)業(yè)用地的盈利能力和價值。 如果抵押品沒有足夠的“吸引力”，農(nóng)民和經(jīng)營者僅依靠市場調(diào)節(jié)很難實現(xiàn)其融資目標。如今對抵押貸款農(nóng)地的地理位置要求較高，極差收益較大、土壤及地理位置等條件良好的農(nóng)地比較適用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但是市場不敢輕易介入位置偏僻沒有優(yōu)勢條件的農(nóng)地，沒有優(yōu)勢條件的農(nóng)地即使在行政力量介入下也看不到市場的影子。我國農(nóng)地的價值受到用途、分散等特點的限制，部分試點農(nóng)地多是在政府的干預(yù)下才能達成抵押貸款的目的。目前我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以及區(qū)域固定性等特點使得農(nóng)地二級市場的活躍度較低，不僅影響農(nóng)地變現(xiàn)還使其流動性降低。此外由于我國傳統(tǒng)思想“以地防老”的思想在農(nóng)民中根深蒂固，農(nóng)民們對于農(nóng)地抵押的興趣度不高，一定程度上降低了農(nóng)地的財產(chǎn)功能以及融資能力。自農(nóng)地抵押貸款政策出臺以來，農(nóng)地抵押貸的現(xiàn)象逐年增加，但總體上還是比較少。

農(nóng)地抵押貸款授信額度受到價值評估的影響。因為農(nóng)地具有二次流轉(zhuǎn)難以及用途限制等特點，從貸款人角度看，土地使用權(quán)的價值極低，僅以土地使用權(quán)作為抵押的貸款只能提供極低的信用額度。此外土地經(jīng)營權(quán)抵押由于沒有專業(yè)人員的評估及價格參考使得農(nóng)地的價值得不到正確評估。成都市溫江區(qū)的郭某通過122畝農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款62萬元，但是該農(nóng)地經(jīng)營的苗木花卉等市場價值遠大于62萬元，銀行敢于貸款也是看中了農(nóng)地所附帶花卉的市場價值。由此可以看出若農(nóng)地市場價值較低那么貸款額度則會降低。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的困境

《擔(dān)保法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等立法對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押持否定態(tài)度。目前對于農(nóng)地抵押的規(guī)定較為缺乏。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押目前還沒有直接的法律規(guī)范，對于相關(guān)問題的規(guī)定也較為分散。例如：《農(nóng)村土地承包法》中第三十二條“家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)可以進行轉(zhuǎn)讓、出租等”，“農(nóng)地承包方可享有土地收益、使用、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等權(quán)力”。三十四條“承包方是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體”，承包方有權(quán)決定是否進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。四十九條“通過拍賣等方式承包的土地在取得林權(quán)證、經(jīng)營權(quán)證后可享有抵押、出租等權(quán)力。”在上述法律條例中明確了家庭承包土地可流轉(zhuǎn)，然而流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有進行具體規(guī)定，也不清楚抵押貸款是否符合轉(zhuǎn)讓方式。雖然國家在推進農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的過程中，以規(guī)范性文件的形式發(fā)布了相關(guān)的實施宣言，在試點地區(qū)出臺了相關(guān)的過渡性措施，推進了創(chuàng)新試點工作，但這些規(guī)范性文件效力較低。立法的不及時以及不清晰導(dǎo)致試點地區(qū)制度不規(guī)范，因此造成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的推廣較難。

貸款需求量受到農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營主體的影響。從農(nóng)地價值來看，具有規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地具有更高的抵押價值。目前農(nóng)地的經(jīng)營方式還是以自耕農(nóng)為主，沒有進行規(guī)模經(jīng)營因此也就無法實現(xiàn)土地資源盤活，同現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展相違背?！稌盒修k法》規(guī)定，承包農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)主體可以保證土地經(jīng)營權(quán)，但 “在機會均等、人口均等的承包模式下，承包地非常分散”，承包農(nóng)戶能夠保證的土地經(jīng)營權(quán)價值太低，導(dǎo)致銀行貸款金額較低。從貸款人角度來看，貸款資金需求量較高的多為規(guī)模經(jīng)營主體，規(guī)模經(jīng)營主體提高土地貸款增信，才能為生產(chǎn)提供更高的經(jīng)濟收益，才能實現(xiàn)抵押貸款提升的目的。為了建立商業(yè)上可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融機制，必須推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)向現(xiàn)代化、高效率、高附加值的管理方式轉(zhuǎn)變，形成金融支持產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)帶動金融創(chuàng)新的農(nóng)村資本價值鏈循環(huán)。中國農(nóng)村目前的情況是：農(nóng)民身份仍然受到限制，過分強調(diào)農(nóng)地的保障功能，削弱了農(nóng)地的處置權(quán)，因此難以形成規(guī)?；母亟?jīng)營方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在加速，農(nóng)地具有一定的規(guī)模化和集中化，但進展緩慢，由于沒有跨區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)平臺，農(nóng)民仍然只耕種自己的承包地，或從在同一地區(qū)工作的親戚和朋友那里租用少量的承包地，造成農(nóng)地的抵押總體規(guī)模小，其融資功能得不到有效發(fā)揮。

銀行放貸的意愿受到農(nóng)地處置難、價值低的影響。《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》規(guī)定將農(nóng)村土地納入了承包耕地的范圍，排除了生態(tài)、觀光、休閑農(nóng)業(yè)等土地資源，將抵押財產(chǎn)局限于耕地。農(nóng)田的價值較低主要是由于農(nóng)地的高度分散性和對農(nóng)田使用的嚴格監(jiān)管，而糟糕的市場分布也影響了農(nóng)田的價值。因此，在考慮以土地為抵押的貸款時，銀行更注重土地上的附屬物的價值，而不是土地本身的價值。 如果附屬物的價值很低，就更難獲得以土地為抵押的貸款。法律障礙和轉(zhuǎn)讓的二級市場不足也使種植權(quán)難以實現(xiàn)，這是銀行貸款意愿受到影響的另一個重要因素。

農(nóng)地抵押貸款受輔助性制度不足的影響。因為試點地區(qū)的農(nóng)地抵押處于時間初期，許多配套制度改革明顯滯后，使得農(nóng)地抵押貸款政策實施不穩(wěn)定，導(dǎo)致其面臨的風(fēng)險不可控。

1.農(nóng)村金融市場供應(yīng)不足。1996年四大國有商業(yè)銀行均退出了農(nóng)村金融市場，只剩下農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一政策性金融機構(gòu)，提供國家監(jiān)管的農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，并作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的財政援助分配者。因為職能定位問題，所以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金供給上還存在不足，造成資金匱乏現(xiàn)象較為嚴重。2.農(nóng)地抵押貸款缺乏風(fēng)險分散機制。比如：農(nóng)業(yè)經(jīng)營會受到市場以及自然環(huán)境的影響，面臨的經(jīng)營風(fēng)險較大，然而我國的保險金融機構(gòu)在農(nóng)業(yè)市場的介入很少，不僅缺乏分散風(fēng)險的機制，能夠選擇的險種也較為單一，所以銀行機構(gòu)在涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的抵押交易中面臨著巨大的風(fēng)險。3.農(nóng)地的市場價值評估機制不健全。在實際情況中農(nóng)地的市場價值一般由借貸雙方商定或是政府統(tǒng)一規(guī)定。因此可以看出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估缺乏市場的介入，往往導(dǎo)致農(nóng)地價值的評估忽視農(nóng)民的利益更加注重金融機構(gòu)的利益。

二、破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困境的對策

針對以上“三權(quán)分置”在實施中面臨的困難，本次研究將從法律方面進行回應(yīng)，充分調(diào)動借貸雙方的積極性，同時不斷完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制。

（一）對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款效力進行明確，并完善《農(nóng)村土地承包法》

如上所述，創(chuàng)新試點需要規(guī)范性文件進行推進，然而因為法律規(guī)定上的不及時和不明確，直接導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點的制度供給不足，最終導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款的推進較為艱難。所以針對以上現(xiàn)象，政府還需要完善《農(nóng)村土地承包法》從法律的角度對農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)分離的改革成果進行鞏固，此外還需要不斷明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款效力，將貸款的抵押物、用途、條件、主體、處置方式等進行明確，擴大可抵押農(nóng)地范圍，充分調(diào)動雙方的積極性。

（二）需要加強對貸款的刺激，加大培養(yǎng)規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營主體

在上文中提到，想要解決農(nóng)地抵押貸款推行的阻礙，需要符合銀行貸款的需求條件，提供規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地進行抵押物貸款。如今，我國的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體主要有三種方式，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。政府需要出臺相關(guān)政策鼓勵大家發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不僅能夠活躍農(nóng)地的流傳市場，還能夠推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，該措施有利于農(nóng)地抵押的推行。

本文認為推動農(nóng)地規(guī)?；饕?方面：

1.想要促進農(nóng)業(yè)主體的成長，需要不斷優(yōu)化稅收政策，提高經(jīng)營主體的經(jīng)營利潤激發(fā)其積極性。

2.不斷降低農(nóng)民“以地防老”的傳統(tǒng)思想，加強對農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，提高農(nóng)民長期出租土地經(jīng)營權(quán)的意愿，提高農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。

3.為提升農(nóng)民土地規(guī)?；?jīng)營的積極性，還可以讓農(nóng)民參與到經(jīng)營利益的分享中來，讓農(nóng)民以入股形式參與經(jīng)營。

（三）解決二次流轉(zhuǎn)問題，并建立跨區(qū)域的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺

如今，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主要在朋友、親戚間流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和時間都較短，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)主要受到流轉(zhuǎn)市場以及地理位置的影響，不利于借款人償還貸款，也不利于規(guī)模經(jīng)營主體的培養(yǎng)。為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問題，還可以建立相關(guān)跨區(qū)域的流轉(zhuǎn)平臺，加強對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。流轉(zhuǎn)平臺主要對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布、審核等進行管理，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中進行專業(yè)的指導(dǎo)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后進行權(quán)益保障、農(nóng)地用途管理等。

建立跨區(qū)域流轉(zhuǎn)平臺主要有以下優(yōu)點：

1.能夠促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常進行，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中糾紛事件的發(fā)生，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

2.能夠提高土地流轉(zhuǎn)信息的公開透明度，方便全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和大型生產(chǎn)企業(yè)的結(jié)算，解決土地碎片化的問題。

3.能夠加強土地流轉(zhuǎn)價格彈性機制的建立，能夠根據(jù)農(nóng)地的區(qū)域位置、土質(zhì)條件、氣候狀況等因素調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

4.建立流暢的流轉(zhuǎn)平臺能夠有利于銀行處置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)能力。

（四）優(yōu)化風(fēng)險控制和補償機制，建立“三權(quán)分置”抵押貸款獎勵機制

以政府為主導(dǎo)，對農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)進行正確指導(dǎo)，并經(jīng)營全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險公司，加強對農(nóng)業(yè)半包機構(gòu)的投入，創(chuàng)建多元化的金融產(chǎn)品，加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持，提高其融資擔(dān)保能力。建立“三權(quán)分置”抵押貸款風(fēng)險補償基金，形成非營利性機構(gòu)即農(nóng)業(yè)土地政策銀行，對專項基金補償銀行發(fā)放貸款損失的流程進行明確，充分發(fā)揮金融機構(gòu)的積極作用。政府為了提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的增信及擔(dān)保服務(wù)，為其資金的獲取提供便利，還可以實施融資擔(dān)保專項資金。在抵押權(quán)處置以及違約處理時進行補償或是收購，以降低放貸風(fēng)險。低息貸款通過金融擔(dān)保組織為大公司提供貸款擔(dān)保提供便利。

為確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估合理，需要建立較為完善的評估體系結(jié)合市場進行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)評估。為確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押相關(guān)條例的合理規(guī)定，可以讓銀行對農(nóng)地進行信用評價、價值評估、審核等，從而加強了貸款機制運行的可信度。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押過程中需要明確農(nóng)地是否屬于“非農(nóng)化農(nóng)地”，嚴守法律的紅線對于打破紅線違法違規(guī)的抵押現(xiàn)象進行嚴厲打擊并加強監(jiān)督力度，以防止農(nóng)作耕地受到影響。

針對風(fēng)險控制方面，政府可以鼓勵相關(guān)保險金融機構(gòu)提高對農(nóng)業(yè)市場的開拓，依照農(nóng)業(yè)市場中常見的風(fēng)險自然災(zāi)害、市場風(fēng)險等制定合適的險種，有效擴大農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模和范圍，分散風(fēng)險加強對農(nóng)業(yè)的保障。此外政務(wù)對于農(nóng)民生產(chǎn)運營得到改善的抵押貸款項目，可以進行相應(yīng)的獎勵，例如：少征營業(yè)稅或是“三權(quán)分置”抵押貸款部分的利息免征，這樣還能充分調(diào)動農(nóng)民貸款的經(jīng)濟性。

（作者單位：浙江金融職業(yè)學(xué)院）

基金項目

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題 （項目編號：19NDJC223YB）;教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（項目編號：17YJCZH151）;浙江金融 職業(yè)學(xué)院 2019 年度基本科研業(yè)務(wù)費重點項目（項目編號：2019ZD01）。