集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配現(xiàn)狀研究

陸裔娜

摘要：自農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革以來，增值收益分配一直是學界研究的焦點問題。為保障農(nóng)民利益，文章運用相關(guān)理論分析了參與入市增值收益分配的利益主體及依據(jù)，以江蘇省蘇州市為例了解入市收益分配現(xiàn)狀，重點揭示農(nóng)民在現(xiàn)實中的分配情況和利益訴求，并對此提出針對性的政策建議。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地;增值收益;農(nóng)民;政策建議

一、引言

中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，這為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了保障，促進了城鄉(xiāng)一體化進程。而在入市試點過程中，矛盾最為集中、影響最大的為收益分配問題。一方面，目前我國入市收益分配注重“公私兼顧”，針對地方政府調(diào)節(jié)金提取的比例進行了明確規(guī)定，但對于集體內(nèi)部收益分配規(guī)則暫無明確規(guī)定，實踐中各地增值收益內(nèi)部分配辦法也不盡相同，亟待制度設(shè)計;另一方面，在具體收益分配過程中由于農(nóng)民集體成員權(quán)的殘缺導致集體土地資產(chǎn)被村集體侵占挪用，內(nèi)部分配往往淪為少數(shù)村干部的“個人財產(chǎn)”，農(nóng)民難以成為“真正的主人”。農(nóng)民作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要主體之一，其利益分配狀況如何將極大影響入市改革的成效。因此研究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配現(xiàn)狀是否合理，農(nóng)民是否享受到了改革紅利等都是值得探討的問題。

江蘇省蘇州市自1995年便開展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，在農(nóng)業(yè)逐步解體、二三產(chǎn)業(yè)興起的背景下，探索出了一條集體資產(chǎn)股份合作制共享增值收益的特色道路，積累了豐富的經(jīng)驗，但在增值收益分配方面仍然存在一些問題。本研究重點闡述了增值收益分配的成因、各個主體參與增值收益分配的理論邏輯，結(jié)合蘇州案例，圍繞保護農(nóng)民利益的核心思想，揭示集體內(nèi)部收益分配問題并提出政策建議。這對于現(xiàn)階段成員權(quán)實現(xiàn)機制尚不健全、內(nèi)部收益分配機制尚不規(guī)范的問題提供了解決思路。

二、理論分析

（一）土地增值收益成因分析

1. 投資性增值

因?qū)ν恋氐耐顿Y而產(chǎn)生的增值可以分為直接增值和間接增值。前者將土地作為投資對象， 在集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場交易前，需要村集體或者村民對土地進行開發(fā)整理做好入市的基礎(chǔ)準備工作。后者具有很強的外部性，通常發(fā)生在城市發(fā)展建設(shè)過程中， 如政府對道路、電力等公共基礎(chǔ)設(shè)施等投入的大量財力物力，使得土地的經(jīng)濟區(qū)位條件發(fā)生改變，從而產(chǎn)生巨額土地增值收益。

2. 供求性增值

經(jīng)濟學提出商品的價格受供求關(guān)系影響，某種商品越稀缺，其價格也越高。與一般商品的價格一樣，土地的經(jīng)濟供給富有彈性。對某種特定用途的土地而言，當土地市場需求大于土地供給量時，土地價格上升，土地增值收益隨之變高。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市建設(shè)用地緊缺，由此政府將視線放到了相對閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，這種政策性的改革使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地炙手可熱。

3. 用途性增值

土地價格與土地成本息息相關(guān)，土地取得成本又與土地用途相關(guān)，一般來說，工業(yè)用地的取得成本要比商業(yè)用地少得多。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，一般而言，原土地為村內(nèi)的閑置集體建設(shè)用地，通過租賃或出讓的形式交給土地使用權(quán)人后，通過經(jīng)營改變其用途都會使其產(chǎn)生一定的增值。

（二）參與主體及依據(jù)

增值收益分配問題是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心，確定參與分配的各利益相關(guān)者是實現(xiàn)公平有效的基礎(chǔ)。結(jié)合相關(guān)理論，本研究認為參與收益分配的主體應(yīng)有地方政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民三者。

1. 地方政府

從土地增值收益的產(chǎn)生來看，土地的市場價值不僅僅受自然區(qū)位的影響，還受到政府的用地規(guī)劃以及對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的投資影響，簡單來說需要政府對道路、水電、通信等建設(shè)投入才能使集體經(jīng)營性建設(shè)用地具備“三通”或“五通”的基礎(chǔ)條件。另外，政府收取不同比例的調(diào)節(jié)金來參與收益分配是平衡因不同地段、用途導致入市收益差別的途徑之一。

2. 集體經(jīng)濟組織

馬克思地租理論認為土地的價格按產(chǎn)生地租的原因可分為絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。其中，因土地所有權(quán)的壟斷而獲得的地租即絕對地租。從這個意義上看，集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有者可憑借其對集體土地的所有權(quán)壟斷而享有絕對地租。另外，從集體經(jīng)濟組織的工作職能來看，村莊內(nèi)部建設(shè)、村務(wù)日常開支等都需要投入大量資金來維持，由于這種工作具有惠普性質(zhì)且是村集體的本職，村集體沒辦法向每一個村民都收取成本，但可基于“成本分攤原則”從入市增值收益中提留一部分。

3. 農(nóng)民

《民法典》第二百六十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。這意味著集體所有的經(jīng)營性建設(shè)用地因入市獲得的收益也應(yīng)由集體內(nèi)農(nóng)民共享。就農(nóng)民自身發(fā)展需求而言，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為其帶來的收益十分有限，但通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以拓寬農(nóng)民收入渠道。改革的出發(fā)點和落腳點在于維護廣大人民的根本利益，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的最終目標也在于使農(nóng)民共享改革的紅利，因此農(nóng)民應(yīng)當享有獲取收益分配的權(quán)利，否則會讓政策失去其惠農(nóng)價值。

三、實證解析

項目組成員于2020年9月前往江蘇省蘇州市吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)、胥口鎮(zhèn)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配現(xiàn)狀調(diào)研，從每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中抽取一至三個行政村，對村委會及農(nóng)民進行實地走訪和入戶調(diào)查。

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市概況

在調(diào)研中了解到，目前蘇州的集體建設(shè)用地已經(jīng)基本被全部利用，用于村內(nèi)建設(shè)出租廠房或商鋪，村莊內(nèi)基本沒有閑置或儲備的集體建設(shè)用地。就入市的方式而言，一種是通過自建廠房以租賃的方式給使用人，另一種是以作價入股（也可將其稱為出讓）的形式，將可開發(fā)的土地直接交給使用人。入市的土地主要為三種用途，即倉儲、工業(yè)和商服。如胥口鎮(zhèn)主要以倉儲、工業(yè)為主，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的木瀆鎮(zhèn)則主要用于商服業(yè)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配情況

1. 外部分配

筆者從村委會的訪談中得知，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市采用由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃，村集體配合的合作模式。入市帶來的一部分增值收益按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則通過稅收的形式上交至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一般在30%以下，具體稅收比例涉及村委會的隱私，未能獲得。但大部分收益已讓利于民，保障了集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的長遠生活保障，切實把廣大農(nóng)民的利益放在了首位。

2. 內(nèi)部分配

通過社區(qū)股份合作社實行股權(quán)量化到人、固化到戶，于年底將現(xiàn)金分紅給農(nóng)民，具體數(shù)額與本村入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模和用途等密切相關(guān)。例如，胥口鎮(zhèn)合豐村主要將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于工業(yè)廠房建設(shè)出租，農(nóng)民可獲得每年300～400元/人的收益。而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的木瀆鎮(zhèn)天平村通過集體資產(chǎn)的交易實現(xiàn)租金穩(wěn)步增長，村內(nèi)資金以億為單位計數(shù)，村民通過股金分紅每年獲得10000元/人?？鄢r(nóng)民部分剩余收益留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)管理機構(gòu)，用于村委會對村務(wù)的正常開支取用。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配中存在的問題

1. 地區(qū)間增值收益存在較大差異

從胥口鎮(zhèn)合豐村與木瀆鎮(zhèn)天平村的收益分配中，我們發(fā)現(xiàn)不同集體建設(shè)用地受到歷史條件、區(qū)位、用途情況等影響會產(chǎn)生收益差異，而這種差異必定是客觀存在且無法規(guī)避的，獲得分配少的農(nóng)民基于自身處境和其余村莊內(nèi)的村民進行對比，導致心理不平衡，如果不能采取相應(yīng)的解決措施會進一步加大村莊間的發(fā)展差距。

2. 村民對入市過程的參與度較低

現(xiàn)實中，村莊內(nèi)老年人口和外來人口居多，對本村事務(wù)認知有限。實際收益分配過程中并未遵循“農(nóng)民參與”原則。據(jù)調(diào)查村民反饋，某村村委會幾乎未曾召開村民大會，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后帶來的收益如何分配也未征求村民的同意和意見，農(nóng)民更多的是被動分配的角色。村民對其他參與分配的主體（政府、村集體）無認知，不知曉整體的分配流程。正是由于農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期不知情，用地談判時沒有參與權(quán)和決策權(quán)，使得后期分配過程中村民的利益訴求難以保障。

3. 村民對入市收益分配情況了解不足

由于蘇州吳中區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時間較早，且以租賃為主，直接收益偏低，以股份分紅的形式實際發(fā)放到村民手中的數(shù)額較少，且與其他物業(yè)經(jīng)營等分紅一起發(fā)放，使得村民對具體入市收益分紅的數(shù)額并不了解。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少村民表示未曾獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益;部分村民表示自己收到的分紅收益遠低于村委會提供的數(shù)額。

4. 村集體留存收益使用不透明

調(diào)研發(fā)現(xiàn)村民對內(nèi)部分配中集體提留比例和主要用途毫不知情，部分村民對集體留存的增值收益去向表示懷疑，表明實際收益分配的使用并未遵循“公開性原則”形成公示。雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增強了農(nóng)村集體的經(jīng)濟發(fā)展實力，但如果沒有對集體資產(chǎn)加以嚴格監(jiān)管，沒有向農(nóng)民形成透明公示，引發(fā)農(nóng)村集體內(nèi)部之間的利益沖突，導致農(nóng)民利益受損。

四、政策建議

針對上述問題，本文提出以下建議：第一，實行跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓。通過指標交易，搭建公共平臺，發(fā)揮市場和政府的協(xié)同作用，實現(xiàn)異地調(diào)整入市，以解決地區(qū)間不平衡問題;第二，健全入市決策機制。發(fā)揮村民大會或村民代表大會等決策機構(gòu)的作用，完善立法對農(nóng)民在入市規(guī)則編制中權(quán)利的保障。第三，規(guī)范入市增值收益分配的內(nèi)部機制。在增值收益分配比例和集體收益的用途方面，應(yīng)該嚴格遵守村民或者村民代表的三分之二及以上通過原則。也可學習相關(guān)試點的經(jīng)驗和做法。如成都郫都區(qū)將增值收益分按“二八開”的做法實現(xiàn)了村集體與農(nóng)民的雙贏。第四，加強對集體提留土地增值收益的使用監(jiān)督。從專門的財務(wù)監(jiān)督小組及普遍村民大眾對集體提留的增值收益進行雙重監(jiān)督。落實責任追究制度，將土地增值收益財務(wù)的撥款、使用、記賬等每一環(huán)節(jié)工作落實到每一個負責人，防止出現(xiàn)問題時村干部之間互相推諉責任的現(xiàn)象。

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（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院）