PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

向建強(qiáng)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的需求也日益提高，僅靠政府的財(cái)政支持已不能滿足大規(guī)模的投資需求。于是，政府將其研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到民間融資上，從而使PPP模式得以有效應(yīng)用。PPP作為一種新的項(xiàng)目融資方式，利用政府和民營企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，解決我國基建投資短缺的問題。隨著PPP模式的不斷完善，這種融資模式成為一種有效的資金來源和控制風(fēng)險(xiǎn)的方法，但由于自身的特殊性，使得PPP的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偛荒苓_(dá)到統(tǒng)一。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，保障公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，也能提高我國的資金利用率，擴(kuò)大工作機(jī)會(huì)。目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的持續(xù)減緩，我國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模也在不斷地?cái)U(kuò)張。在國內(nèi)，有很多民間資本在基建方面投資。但是，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模通常比較大，投資也比較大，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP模式中的常見問題，通過政府與民間資本合作，可以分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。然而，現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的發(fā)展并不成熟。由于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)公共事業(yè)的特殊性，其融資周期長、投資成本高、復(fù)雜多變、牽涉眾多，使得其融資風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜多變的特征。

一、PPP融資模式概述

工程PPP模式的出現(xiàn)，已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。PPP實(shí)際上就是公共利益伙伴關(guān)系，政府和私營企業(yè)是PPP的主要參與者，在國外成熟的資本市場上，PPP是一種非?；钴S的融資方式。而我國PPP還處于起步階段，且開發(fā)商大多是國企。在這種合作模式下，PPP模式要求政府和企業(yè)共同努力，向公眾提供某種服務(wù)和公共產(chǎn)品。在PPP項(xiàng)目的前期，資金主要來自企業(yè)自己的投資。以工程建設(shè)企業(yè)的專業(yè)為基礎(chǔ)，對(duì)相關(guān)工程施工進(jìn)行有效的管理，并擁有項(xiàng)目運(yùn)營的權(quán)力。

二、PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

在PPP模式下，風(fēng)險(xiǎn)分析是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和分?jǐn)偟囊粋€(gè)重要條件，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，可分為兩種類型：系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指由于參與人在項(xiàng)目開發(fā)過程中未預(yù)料到、無法有效地加以控制或預(yù)防而造成工程損失的危險(xiǎn)。由于受到政府和投資人的影響而造成的損失，通常包括不可抗力、政治和金融方面的風(fēng)險(xiǎn)。國際沖突、疫病、突發(fā)災(zāi)害因素等是常見的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，而金融風(fēng)險(xiǎn)則是指利率和匯率的變化，包括通貨膨脹、匯率等。在風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)生時(shí)，項(xiàng)目的參與者可以有效地承受風(fēng)險(xiǎn)，并且為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，各方都會(huì)向保險(xiǎn)企業(yè)購買保險(xiǎn)，以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是指在工程實(shí)施過程中所涉及的信貸風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。信貸風(fēng)險(xiǎn)是指融資方因某些原因不能達(dá)到合同規(guī)定的要求，從而影響到整個(gè)工程的方方面面。在進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)，必須對(duì)參與企業(yè)的信用狀況進(jìn)行研究，包括企業(yè)能力、技術(shù)水平、資金儲(chǔ)備等;對(duì)項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)，則是由于項(xiàng)目未能按時(shí)完成或未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。此外，還有生產(chǎn)、市場、環(huán)保等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

1.政府信用

由于政府信用所致的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是指政府不負(fù)責(zé)、不能履行等行為，從而對(duì)工程造成直接或間接的危害。造成這一風(fēng)險(xiǎn)的具體原因是：政府缺乏對(duì)合同的履行。政府沒有履行協(xié)議的能力，也缺少長期和中期的財(cái)政支持。所以，如果政府有了信貸危機(jī)，不但會(huì)降低政府的信譽(yù)，還會(huì)逼迫投資者退出市場，讓投資者對(duì)政府失去信心，從而導(dǎo)致項(xiàng)目被擱置。

2.資金

在PPP項(xiàng)目的初期，政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行一定的注冊(cè)資本金投入，而PPP的建設(shè)周期很長，大部分企業(yè)都不會(huì)把錢投入到這個(gè)項(xiàng)目中。這時(shí)，企業(yè)可以從商業(yè)銀行或政府的幫助下，找到信托企業(yè)、保險(xiǎn)企業(yè)和其他的金融機(jī)構(gòu)。若政府后續(xù)未能及時(shí)收回資金，則可能造成信貸危機(jī)或資產(chǎn)鏈崩潰。如市價(jià)上調(diào)，雖然與銀行訂立了貸款固定利率合約，但一旦出現(xiàn)銀行認(rèn)定不上調(diào)利率就不能進(jìn)行貸款等轉(zhuǎn)移資金的問題。如果投資商認(rèn)為投資項(xiàng)目的利潤達(dá)不到預(yù)期，就有可能提前退出，這就給建筑企業(yè)帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.市場運(yùn)營

PPP模式下的經(jīng)營和市場風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)生產(chǎn)、總需求和工程產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格變動(dòng)時(shí)，會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的整體收益產(chǎn)生一定的影響。所以，工程市場和試運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)往往來源于市場價(jià)格波動(dòng)、具體操作條件等。這些都會(huì)對(duì)投資者的合理收益產(chǎn)生很大的影響，一旦項(xiàng)目建設(shè)不能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，那么合伙人就會(huì)損失相應(yīng)的收益。

三、影響PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的因素

由于項(xiàng)目所在的動(dòng)態(tài)環(huán)境會(huì)影響到項(xiàng)目的執(zhí)行狀況，因此，風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的。風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)方面的影響。

1.PPP項(xiàng)目模式的特征

PPP模式的最大優(yōu)點(diǎn)是能夠把私人企業(yè)引進(jìn)到公共領(lǐng)域，從而達(dá)到改善服務(wù)質(zhì)量和效率的目的，同時(shí)也能承擔(dān)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的組成比較復(fù)雜，包括私營、非營利性和相關(guān)的政府部門，項(xiàng)目的穩(wěn)定性、參與方的信譽(yù)、參與方的經(jīng)驗(yàn)都會(huì)影響到PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。在進(jìn)行合作時(shí)，雙方不可避免地會(huì)遇到各種各樣的問題，并在各自的利益和義務(wù)上存在著不同的意見。通過建立一個(gè)由政府和私營企業(yè)組成的協(xié)作機(jī)制，可以有效地消除雙方在合作中存在的差異，并以求同存異為基礎(chǔ)，達(dá)到項(xiàng)目的成功實(shí)施。

2.對(duì)PPP項(xiàng)目模式的誤解

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營方式是私營企業(yè)向一個(gè)單獨(dú)的商業(yè)實(shí)體進(jìn)行投資并實(shí)施。對(duì)此種產(chǎn)品的運(yùn)營，由公共單位負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行審查，以確保其質(zhì)量與設(shè)計(jì)要求相一致。私營企業(yè)以經(jīng)營商品獲得收益，這種以公共項(xiàng)目利益為目的的私有化模式，既能獲得巨額利潤，又能承受一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府選擇PPP模式的主要目標(biāo)是通過民營企業(yè)在資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，有效地解決政府資金和技術(shù)資源短缺的問題，從而有效地提高工程建設(shè)的效率和經(jīng)濟(jì)效益。

3.各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力

目前，PPP模式的應(yīng)用范圍很廣，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利建設(shè)等，但投資成本高、耗時(shí)長、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)高、法律風(fēng)險(xiǎn)高。各方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度與協(xié)商的效果及成果有著密切的聯(lián)系，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任能力、風(fēng)險(xiǎn)管理能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力等都是與之密切相關(guān)的因素。

四、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊?，必須遵守以下三個(gè)原則：第一，如果一方對(duì)一種風(fēng)險(xiǎn)的控制能力很強(qiáng)，那么這一方就要占據(jù)很大的優(yōu)勢(shì)，這將會(huì)大大減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從而保證風(fēng)險(xiǎn)的控制成本降到最低。此外，由于風(fēng)險(xiǎn)可以由一方來控制，所以它有更大的動(dòng)機(jī)去控制風(fēng)險(xiǎn)。因此，“最大的風(fēng)險(xiǎn)控制者控制風(fēng)險(xiǎn)”是最基本的原則;第二，PPP不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些不受各方控制的風(fēng)險(xiǎn)，即系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟臅r(shí)候，要考慮到風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)概率，政府會(huì)預(yù)留一定的空間，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后，由政府來承擔(dān)部分損失，并補(bǔ)償私營企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架

1.初步分擔(dān)

在項(xiàng)目的可行性分析階段，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，通常都是政府領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)檎块T對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況最了解，而政府在決策一個(gè)工程上，也是最有話語權(quán)的。政府要做的，就是識(shí)別項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、導(dǎo)致的損失、以及風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。在完成了風(fēng)險(xiǎn)分析之后，政府要根據(jù)分析的結(jié)果來判定風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，確定哪些是由政府和私營企業(yè)所控制的，哪些是不受控制的。至于那些超出自己能力范圍的危險(xiǎn)，會(huì)在事后進(jìn)行詳細(xì)的分析。政府會(huì)自己將最大的風(fēng)險(xiǎn)保留下來，剩下的交給私人企業(yè)，這就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最初承擔(dān)。

2.全面分擔(dān)

第一，政府要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟膬?nèi)容進(jìn)行研究，分析風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，確定自己需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，然后將剩下的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給投資商，由投資商根據(jù)自己的能力來決定承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小。如果不能有效地控制住這股力量，那么，雙方就可以通過談判，將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟剿綘I企業(yè)提出的方案中。第二，在項(xiàng)目的體系風(fēng)險(xiǎn)方面，需要各方進(jìn)行專門的談判，確定風(fēng)險(xiǎn)的分配，由私營企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后再考慮企業(yè)的能力，分析企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。如果政府能夠接受，就可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理;如果不能，就重新協(xié)商，修改風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，直到達(dá)成一致為止。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方法

1.動(dòng)態(tài)原則下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP項(xiàng)目的工期很長，涉及的人員也很多，雖然政府在前期就對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估，但還是難免存在一些疏忽，或者出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)。所以，風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤和重新分配是必需的。在風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傔^程中，不僅要觀察風(fēng)險(xiǎn)的新變化，而且要注意新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)，就要及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并共同承擔(dān)，以保證各風(fēng)險(xiǎn)均由相應(yīng)的負(fù)責(zé)人來管理。

2.基于控制力不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在這一進(jìn)程中，政府機(jī)構(gòu)必須先確定項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，然后再對(duì)其本身和私人企業(yè)的控制能力進(jìn)行評(píng)估。面對(duì)兩種不同類型的風(fēng)險(xiǎn)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的風(fēng)險(xiǎn)控制能力做出判斷，確定自己能夠控制的風(fēng)險(xiǎn)，以及私企能夠控制的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)這些風(fēng)險(xiǎn)的大小，將這些風(fēng)險(xiǎn)分解開來，共同承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于超出了雙方控制范圍的危險(xiǎn)，還需要等待下一步的處理。就私營企業(yè)而言，在初期風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇u(píng)估階段，必須評(píng)估其可利用的資源，以確定其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是否在可控制范圍之內(nèi)。當(dāng)私營企業(yè)通過自身評(píng)價(jià)確認(rèn)能夠控制轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就會(huì)采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。相反，則回到風(fēng)險(xiǎn)分析階段。在雙方所能控制的范圍之內(nèi)，可以將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，共同承?dān)。至于政府和私營企業(yè)無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，則是在協(xié)商后，由私營企業(yè)來估算風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值，然后再由他們來決定補(bǔ)償價(jià)格。在公共部門能夠接受的情況下，雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理。相反，就必須重新溝通，制定一個(gè)共同的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，形成一個(gè)良性的循環(huán)。

3.根據(jù)各方收益的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

收益原則下的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，即PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商與分?jǐn)?。在這一進(jìn)程中，由政府選定的私人企業(yè)應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)角度來評(píng)價(jià)：一是對(duì)招標(biāo)文件中關(guān)于政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，二是在與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商后，對(duì)其可能帶來的利益進(jìn)行評(píng)估。一旦政府與私營部門簽訂了合約，那么，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)被轉(zhuǎn)移到跟蹤和重新分配的過程中。在這一階段，其中心工作就是跟蹤已分?jǐn)偟娘L(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估可能發(fā)生的不可預(yù)見的改變，或是以前從未發(fā)生過的危險(xiǎn)，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?。若存在未被辨識(shí)的危險(xiǎn)，則按風(fēng)險(xiǎn)初步分?jǐn)偡ㄟM(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。

（四）合理分擔(dān)措施

1.完善分擔(dān)制度

鑒于各參與主體所面臨的風(fēng)險(xiǎn)差異，必須設(shè)立一個(gè)公平、公正的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，讓政府能夠承受立法改革、國有化和政治風(fēng)險(xiǎn)。而投資者也要承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營等方面的風(fēng)險(xiǎn)。另外，為能及時(shí)應(yīng)付更多的風(fēng)險(xiǎn)，政府也應(yīng)該設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，由其他相關(guān)部門協(xié)助，以消除不必要的投資條件。同時(shí)，為保證工程竣工后的正常市場需要，施工單位必須與運(yùn)營單位簽訂長期保障式采購合同。

2.打造優(yōu)秀分析機(jī)構(gòu)

在PPP模式下，要及時(shí)建立高水準(zhǔn)、高質(zhì)量的專業(yè)分析機(jī)構(gòu)，才能更好地應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。從項(xiàng)目的一開始，就對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位的分析，包括風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的客觀評(píng)估，然后才能順利地推進(jìn)工程，讓各個(gè)部門的工作都能順利進(jìn)行。這不僅需要政府的幫助，也要重視自身的職責(zé)。在招標(biāo)過程中，要對(duì)社會(huì)各界的投標(biāo)者進(jìn)行全面的考察，包括資本運(yùn)作、儲(chǔ)備資金、社會(huì)信用信息等。然后再通過委托第三方機(jī)構(gòu)做出評(píng)估，確定最優(yōu)的方案，以保證政府在工程建設(shè)中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防范，并對(duì)預(yù)算體系進(jìn)行規(guī)范化管理，以保證工程的順利進(jìn)行。

結(jié) 語

總之，基建項(xiàng)目是一項(xiàng)非常重要的民生工程，可以促進(jìn)地方政府的發(fā)展。在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過引入PPP的基本籌資方式，可以有效地減輕政府財(cái)政壓力，為企業(yè)提供更多的發(fā)展機(jī)遇，從而推動(dòng)政府和企業(yè)之間的合作。但是，由于PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營都會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，所以必須采取風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式來預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)合作的效果。在風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟倪^程中，政府和私營企業(yè)應(yīng)該采取共贏的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商，為保證各方權(quán)利和責(zé)任的有效均衡，合同中必須有相應(yīng)的條款，并且在出現(xiàn)有利于項(xiàng)目的變動(dòng)時(shí)，進(jìn)行對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂?/p>