社會資本與混合所有制高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

摘要：混合所有制高職院校的目標(biāo)任務(wù)可分為公益性任務(wù)與營利性任務(wù)，要實現(xiàn)對兩者的兼顧，需要構(gòu)建參與改革的社會資本與學(xué)校之間相互制衡的治理模式。為了保證高職院校混合所有制改革推進(jìn)產(chǎn)教深度融合的初衷，更宜采用集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)，但為保護(hù)社會資本的合法權(quán)益，必須賦予其相應(yīng)的制衡權(quán)。如果無法通過股權(quán)制衡實現(xiàn)治理制衡，其他的有效途徑還包括黨組織支持制衡、約定制衡和法定制衡。

關(guān)鍵詞：社會資本;高職院校;混合所有制改革;治理結(jié)構(gòu);集中式股權(quán)

2019年，國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》進(jìn)一步提出，“鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”，由此推動方興未艾的高職院校混合所有制改革理論研究進(jìn)入一個新的階段。當(dāng)前，對于為什么要開展“混改”以及“混改”中主要面臨哪些困境學(xué)界已經(jīng)闡述得相當(dāng)深入，但“混改”后的新學(xué)校如何實現(xiàn)內(nèi)部治理卻聚焦不多。[1] 新的混合所有制高職院校如何進(jìn)行科學(xué)治理將直接影響改革目標(biāo)的完成情況，無論是強(qiáng)調(diào)各治理組織機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成的合理性，還是強(qiáng)調(diào)這些組織機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，最終都是為了形成能夠相互牽制、相互監(jiān)督的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。[2]

高職院校引入社會資本進(jìn)行混合所有制改革，其重要的顯性特征之一是建立基于產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，但這不會也不應(yīng)改變學(xué)校開展改革的初衷和基本目標(biāo)，即打造利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作共同體，推動產(chǎn)教融合和校企合作在新的體制框架內(nèi)不斷趨于深入。因此，探討混合所有制高職院校的治理機(jī)制構(gòu)建，必須立足于改革的目標(biāo)任務(wù)和治理結(jié)構(gòu)的具體要求。

一、混合所有制高職院校的目標(biāo)任務(wù)及制衡治理要求

（一）目標(biāo)任務(wù)

1.培養(yǎng)符合社會及市場需求的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才是混合所有制高職院校的首要任務(wù)。高職教育既是一種類型教育，也是我國高等教育的重要組成部分，而教育作為具有知識和技能溢出效應(yīng)的公共產(chǎn)品，決定了不應(yīng)以過分追求利益為導(dǎo)向。

2.在辦學(xué)過程中形成可供分配的盈余以滿足社會資本的投資需要是混合所有制高職院校的重要任務(wù)，這是此種形態(tài)院校持續(xù)辦學(xué)和發(fā)展的前提及動力?；诖?，混合所有制高校必定要將營利性任務(wù)納入工作內(nèi)容，努力追求辦學(xué)效率的提升并為社會資本提供合理回報。

混合所有制高職院校面臨的上述兩類任務(wù)中，人才培養(yǎng)居于首要地位，發(fā)揮支配性作用，而賺取及分配辦學(xué)盈利居于從屬地位，兩者既存在沖突又相互促進(jìn)。如何在兩者之間把握好適度平衡，需要學(xué)校改變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新工作思路，在與社會資本的磨合中探索出雙方都可以接受的合作新機(jī)制。

（二）治理要求

1.公益性目標(biāo)任務(wù)要求。教書育人對高職院校而言既是中心工作，更是一種社會責(zé)任，不僅能為國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供足夠的合格人才，而且肩負(fù)萬千家庭和青年的成才期望，對社會穩(wěn)定與發(fā)展都有著重要意義。因此，學(xué)校管理層在決策時必然會將公益性目標(biāo)任務(wù)置于首要位置。與此對應(yīng)的是，社會資本更加關(guān)注學(xué)校的工作如何開展才會順利達(dá)成營利性目標(biāo)，如果相關(guān)決策影響到投資收益，可能會遭到排斥甚或反對，這是學(xué)校與社會資本在實現(xiàn)公益性目標(biāo)和任務(wù)上的矛盾之處。這種矛盾如果不能加以妥善解決，而使學(xué)校按照社會資本意志運行，開展“混改”以推進(jìn)產(chǎn)教融合及重構(gòu)教學(xué)的初衷就會發(fā)生偏離，學(xué)校自身的公益性特質(zhì)也會被遮蔽。為了保證混合所有制學(xué)校公益性目標(biāo)任務(wù)的完成，需要對社會資本加以制衡。此處的制衡，主要是指對社會資本在關(guān)乎辦學(xué)方針等重大決策方面的制約。在股份制改造后的學(xué)校，股東之間按出資比例享有話語權(quán)，校方因而具備了兩種制約社會資本的途徑：一種是掌握相對多數(shù)股權(quán)，另一種是在所持股權(quán)比例不足情形下，通過其他方式實現(xiàn)對社會資本的制約。

2.營利性目標(biāo)任務(wù)要求。毫無疑問，混合所有制高職院校必須要注重提升辦學(xué)效果以保證參與改革的各類社會資本能夠獲得理想回報。從社會資本的立場而言，這必須建立在對辦學(xué)具有足夠話語權(quán)的基礎(chǔ)之上，要能憑借股權(quán)對校方形成制衡，即能夠影響校方的決策，尤其是在專業(yè)設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、培訓(xùn)開發(fā)等可能直接影響自身收益方面需要具有表決權(quán)或決策權(quán)。事實上，高職院校開展“混改”的目標(biāo)也正是推動學(xué)校與社會資本形成深層次的一體化合作關(guān)系，因此，如果僅僅著眼于只吸引社會資本參股而不是參與辦學(xué)，改革也很難取得成功。只有當(dāng)社會資本與學(xué)校形成的混合股權(quán)結(jié)構(gòu)能夠產(chǎn)生制衡效應(yīng)，并以之作為社會資本權(quán)利的保障時，才能真正提升后者的參與興趣，并進(jìn)而在產(chǎn)教融合等重大事項決策方面發(fā)表建設(shè)性意見。反之，如果高職院校的混合所有制改革僅僅局限于股權(quán)層面的形式混合，則社會資本更多將只會扮演財務(wù)投資者而非學(xué)校治理者的角色，也就無法實現(xiàn)改革初衷，即達(dá)到優(yōu)化辦學(xué)方式與提升治理績效的目的。在學(xué)校與社會資本實現(xiàn)了實際控制權(quán)層面的深度融合之后，后者才會有主動關(guān)注和參與學(xué)校治理及辦學(xué)的內(nèi)生動力，這也是保證“混改”績效的關(guān)鍵性因素。

總而言之，混合所有制高職院校既需要社會資本對校方的制衡以完成其營利性目標(biāo)任務(wù)，也需要校方對社會資本的制衡以完成其公益性目標(biāo)任務(wù)。簡言之，目標(biāo)任務(wù)規(guī)定了混合所有制高職院校中校方與社會資本相互制衡的治理模式。

二、混合所有制高職院校制衡治理實現(xiàn)的股權(quán)結(jié)構(gòu)

股權(quán)制衡是高職院校與社會資本雙方制衡的前提和基礎(chǔ)，股權(quán)比例的分配又決定著股權(quán)制衡的效果，而股權(quán)比例的分配則與股權(quán)結(jié)構(gòu)有關(guān)，基于此，混合所有制高職院校治理制衡的實現(xiàn)就有賴于合適股權(quán)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

（一）集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，股權(quán)結(jié)構(gòu)一般可以分為集中與分散兩種。股權(quán)集中是指少數(shù)大股東集中持有股份，股權(quán)分散則是指持股量大的大股東數(shù)量多且持有的股份少。無論采取哪種股權(quán)結(jié)構(gòu)，要實現(xiàn)制衡治理都需要制衡股東所持的股份能夠達(dá)到一定比例，只不過這種所需的持股比例會隨著股權(quán)結(jié)構(gòu)的不同而有所差異。

集中股權(quán)結(jié)構(gòu)情形下，相對較少的大股東數(shù)量導(dǎo)致每個大股東持有較高的股權(quán)比例，容易形成控股地位。如欲對其形成制衡，制衡方的持股比例也要相應(yīng)提高。在分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，情形則相反，較多的大股東數(shù)量導(dǎo)致單個大股東所持的股權(quán)比例相對低，以致難以形成控股地位。此時，第一大股東對單位的絕對控制權(quán)較弱，其他大股東占股比雖低卻可以對單位決策施加影響，從而形成有效制衡。

通常情況下，分散式股權(quán)結(jié)構(gòu)的制衡股東只需持有較低的股權(quán)比例就可以對第一大股東形成制衡，因此更有利于實現(xiàn)制衡治理。對參與高職院?！盎旄摹钡纳鐣Y本而言，當(dāng)校方是第一大股東時，自然會希望股權(quán)結(jié)構(gòu)趨于分散，以形成對校方的有效制衡，并獲取更多的話語權(quán)。相反，如果某一社會資本成為第一大股東，則會追求集中股權(quán)結(jié)構(gòu)，以保證在辦學(xué)活動中順利貫徹己方意志。無論哪種情形，僅從降低制衡難度而言，股權(quán)多元化和股東分散化無疑更為適合。

但值得注意的是，在推進(jìn)高職院校混合所有制改革時，不宜完全照搬國有企業(yè)改革的做法。兩者最顯著的區(qū)別在于，學(xué)校的目標(biāo)集里，公益性目標(biāo)居于首位，社會資本的加入對學(xué)校辦學(xué)所起的只是輔助性而非決定性作用，與此相應(yīng)，其制衡作用的發(fā)揮也將相對較弱。在“混改”目標(biāo)任務(wù)的規(guī)定下，允許校方持有高比例股權(quán)甚至絕對控股，建立起相對集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)是更為理想的選擇。

（二）集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

混合所有制高職院校集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)的形成必然要求增加大股東的持股比例，同時，從產(chǎn)教融合的角度出發(fā)，股東數(shù)量也無需過多?？紤]到當(dāng)前我國的高職院校絕大多數(shù)為公立性質(zhì)，因此，本文僅從提高校方股權(quán)比例的角度討論集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)的形成方式。由于社會資本主要憑借其出資額享有相應(yīng)的學(xué)校股權(quán)，因此提升學(xué)校股權(quán)比例勢必會導(dǎo)致對社會資本的投入有所限制。另一方面，學(xué)校在選擇合適社會資本時也面臨不小困難，不僅要從經(jīng)濟(jì)實力、管理能力、技術(shù)水平以及業(yè)界影響等方面加以考慮，更要重點關(guān)注社會資本對職業(yè)教育是否有較高的價值認(rèn)同，并愿意和校方展開緊密合作。選擇合作對象的潛在困難客觀上也會導(dǎo)致學(xué)校持有股權(quán)比例的上升。同時，與國有企業(yè)混合所有制改革一樣，對國有資產(chǎn)流失的憂慮也是學(xué)?！盎旄摹蓖七M(jìn)過程中面臨的重大難題，這會形成學(xué)校向社會資本轉(zhuǎn)讓股權(quán)的障礙，從而反過來促成集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。從當(dāng)前實踐來看，絕大多數(shù)引入社會資本開展“混改”的公辦高職院校，尤其是混合所有制性質(zhì)的二級學(xué)院，大多也正是由學(xué)校持有相對高比例股權(quán)。

如何在保證校方控股的同時增加社會資本的制衡能力，引入優(yōu)先股制度是一種可以考慮的方式。學(xué)校所持部分股轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股后，在辦學(xué)剩余的分配方面將比普通股享有優(yōu)先權(quán)，從而讓渡出一部分學(xué)校的治理權(quán)。雖然學(xué)校享有表決權(quán)的股權(quán)比例有所下降，但可以降低國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，并在不減少所持總股份的同時調(diào)動社會資本的積極性。

三、混合所有制高職院校內(nèi)部制衡治理的其他途徑

一般而言，混合所有制改革后的高職院校如果具有了制衡型股權(quán)結(jié)構(gòu)，就能實現(xiàn)制衡治理。但值得注意的是，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)對制衡股東的持股比例有相應(yīng)要求，換言之，如果社會資本所持股權(quán)達(dá)不到比例，就不可能對校方真正形成制約效應(yīng)。鑒于此，有必要引入其他方式提高社會資本的制衡能力，具體如黨組織對社會資本的支持制衡、社會資本對校方的約定或法定制衡等。

（一）黨組織支持制衡

高職教育是高等教育的重要組成部分，必須毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，其表現(xiàn)包括：一是突出政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo);二是對辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、依法治校的領(lǐng)導(dǎo);三是對學(xué)校思想政治工作體系、立德樹人體制機(jī)制、師德師風(fēng)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。[4] 作為混合所有制學(xué)校治理力量中的重要一級，把學(xué)校黨組織內(nèi)嵌到治理結(jié)構(gòu)中，有利于實現(xiàn)學(xué)校的制衡治理。

黨組織在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，會給與不同股東代表以無偏向支持，這是由黨組織的政治屬性和使命所決定的。由于高職院校黨組織的目標(biāo)追求與國家教育管理的大政方針相一致，因此能夠?qū)W(xué)校的教書育人目標(biāo)、社會資本的投資收益、教職員工和學(xué)生的利益等與社會利益統(tǒng)一起來，在協(xié)調(diào)平衡中實現(xiàn)多方共贏。因此，黨組織的獨特政治角色決定了它將支持一切有利于混合所有制高職院校完成公益性及營利性目標(biāo)任務(wù)的舉措，而無論被支持股東對象的身份背景。另外，如果校方與社會資本的任何一方偏離混合所有制學(xué)校的目標(biāo)任務(wù)，或是有侵犯國家及社會公眾利益的行為，黨組織有權(quán)開展監(jiān)督和進(jìn)行制約。

需要注意的是，黨組織對任何一方的制衡支持必須以有效嵌入學(xué)校治理為前提。因此，在制定學(xué)校章程時，要按照黨和國家的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合高職院校的實際，就黨的領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校治理做出較為詳細(xì)的規(guī)定。例如，章程要寫明黨組織的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制、基礎(chǔ)保障等重要事項，明確黨組織研究討論是董事會和學(xué)校行政辦公會決策重大問題的前置程序，落實黨組織在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的法定地位;重大辦學(xué)事項必須經(jīng)黨委研究討論后，再由董事會或者學(xué)校行政做出決定;可參照相關(guān)公司合伙人制度，確保黨委擁有董事會內(nèi)多數(shù)董事的提名權(quán)，[4] ?以及重大人事任免的建議權(quán)和否決權(quán)。上述規(guī)定的目的在于，一是確保學(xué)校始終堅持社會主義辦學(xué)方向;二是為黨組織嵌入學(xué)校治理提供制度保障;三是實現(xiàn)黨組織對社會資本的制衡支持并進(jìn)而推動學(xué)校的制衡治理。可供參考的案例如較早開展混合所有制改革的山東海事職業(yè)學(xué)院，其辦學(xué)體制中，黨委領(lǐng)導(dǎo)被置于首要位置，并主要體現(xiàn)在政治、組織、意識形態(tài)三個方面，[5] 這一制度設(shè)計無疑為黨組織支持制衡治理提供堅實保障。

（二）約定制衡與法定制衡

1.約定制衡。約定制衡即法律授權(quán)社會資本與學(xué)校之間商定前者如何對后者加以制衡。此時，各自的持股比例將不成為主要的考慮因素，雙方協(xié)商選擇采用表決制衡、董事會制衡、監(jiān)事會制衡、否決制衡等方式。

在高職院校的辦學(xué)過程中，對修訂學(xué)校章程、改變盈余分配、調(diào)整專業(yè)設(shè)置等可能影響社會資本核心利益的重大事項，應(yīng)考慮給予其一定的否決權(quán)，如此才能有利于在學(xué)校和社會資本之間形成制約機(jī)制，保護(hù)后者的合法權(quán)益訴求。此外，在董事會制衡方面，“混改”學(xué)校的董事會中，除了校方代表之外，還應(yīng)有社會資本方的董事，必要時也可以設(shè)置獨立董事和職工董事，幫助社會資本方通過董事會實現(xiàn)對校方的制衡。江西應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院與深圳訊方公司合作組建的二級學(xué)院中，董事長即由學(xué)校校長擔(dān)任，而常務(wù)副董事長則由深圳訊方公司總經(jīng)理擔(dān)任。監(jiān)事會和二級學(xué)院的管理團(tuán)隊也都由雙方共同派人組建。[6] 上述治理結(jié)構(gòu)安排為實現(xiàn)董事會及監(jiān)事會制衡提供了前提條件。

2.法定制衡。法定制衡是通過法律強(qiáng)制力保障股東彼此之間的制衡。在股份制公司中，法定制衡包括兩種方式，一是累積投票制，二是董事監(jiān)事的占比分配。累積投票制下，股東持有的有表決權(quán)的股份數(shù)乘以本次股東大會選舉董事或監(jiān)事人數(shù)之積，即為該股東本次累積表決票數(shù)。該制度主要適用于上市公司，其目的是實現(xiàn)小股東對大股東的聯(lián)合制衡。但該制度應(yīng)用并不廣泛，我國也只是強(qiáng)制上市公司中控股股東占比30%以上的才采取累積投票制。因此，可供“混改”院校借鑒的是此制度的設(shè)計思路，即防止校方利用表決權(quán)優(yōu)勢主導(dǎo)董事選舉，通過強(qiáng)制性政策規(guī)定來矯正“一股一票”表決制度存在的弊端，保證社會資本方能夠選出代表自己利益的董事。在董事、監(jiān)事的占比分配中，鑒于董事會是“混改”學(xué)校的中樞和“大腦”，監(jiān)事會是重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，兩者對于實現(xiàn)制衡治理均十分關(guān)鍵，因此如果社會資本所持股份有限，則可以引入強(qiáng)制規(guī)定方式，即要求混合所有制學(xué)校中一定比例的董監(jiān)事要由社會資本推選產(chǎn)生。

3.具體制衡方法選擇。上述兩種制衡方法中，約定制衡操作起來雖較為便利，但結(jié)果不易明確，社會資本如欲順利實現(xiàn)對校方制衡，須以當(dāng)事人協(xié)商一致為前提。法定制衡則具有較強(qiáng)的約束性，更有利于取得理想的制衡效果。盡管如此，在實際操作中，卻并不意味著法定制衡是一種優(yōu)先選擇，畢竟忽略了股權(quán)結(jié)構(gòu)和持股比例而強(qiáng)制學(xué)校接受的法定制衡實質(zhì)上并不符合基本的市場經(jīng)濟(jì)原則，對校方而言也欠缺公平。不過，這對于吸引社會資本參與高職院校混合所有制改革卻很有幫助，因為制衡權(quán)能有效地維護(hù)其在合作中的話語權(quán)和收益權(quán)。通過上述兩種方法的比較，再結(jié)合當(dāng)前高職院?；旌纤兄聘母镞€處在初步探索階段，相關(guān)法律法規(guī)都有待進(jìn)一步完善的實際情形，從可行性角度看，筆者認(rèn)為約定制衡更加適合于當(dāng)前實踐。畢竟在現(xiàn)階段，同時具有參與改革主觀意愿和客觀能力的社會資本為數(shù)并不多，因此，即使社會資本在“混改”學(xué)校中的持股比例非常之少，校方也仍宜考慮與其約定制衡，通過部分權(quán)利的讓渡體現(xiàn)對合作的誠意，以推動改革早日實施。

結(jié) ? 語

混合所有制高職院校所擔(dān)負(fù)的公益性為主的目標(biāo)任務(wù)很大程度上決定了其更適宜采用集中式股權(quán)結(jié)構(gòu)，由此社會資本必須要有一定的制衡能力，以保證股東的意見在決策中能夠有所反映。[8] 已有的經(jīng)濟(jì)理論和國企混合所有制改革的實際經(jīng)驗均表明，不同股東之間相互制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)一般是最優(yōu)的治理結(jié)構(gòu)，也是有助于完成混合所有制組織目標(biāo)任務(wù)的治理結(jié)構(gòu)。在保證公益性目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)而構(gòu)建集中性股權(quán)結(jié)構(gòu)的前提下，為吸引社會資本參與和保障其權(quán)益，必須圍繞賦予社會資本制衡權(quán)設(shè)計相應(yīng)的內(nèi)部治理機(jī)制，這也是完善“混改”學(xué)校治理、推動產(chǎn)教深度融合的有效路徑。

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收稿日期：2022-03-09

基金項目：江蘇省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度重點資助課題“參與高職院?；旌纤兄聘母锏纳鐣Y本研究”（B-a/2020/03/06）

作者簡介：朱鴻翔（1980- ），男，泰州職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：產(chǎn)教融合。