價值理性、工具理性與有限理性：市縣巡察隊伍建設研究

崔巍 曹金容 李璐君

摘 要：以價值理性、工具理性與有限理性為載體分析市縣巡察隊伍建設，其內(nèi)容涵蓋巡察、隊伍建設、成員能力提升三個層面，一是價值理性層面關于巡察工作的價值追尋和理論設定;二是工具理性層面關于隊伍建設的制度建設和實際效能;三是非理性層面關于隊伍成員的能力和素質(zhì)提升，排除不理性思維和偏離價值行為。研究發(fā)現(xiàn)，當前我國市縣巡察隊伍建設存在價值理性與工具理性分裂，工具理性整體發(fā)展水平偏低，隊員的有限理性導致忽視價值理性等現(xiàn)實困境。研究認為，深化價值理性方能提升巡察隊伍責任定位;加強工具理性可以完善體制機制和巡察程序;破除有限理性可以有效回應現(xiàn)實問題。我國市縣巡察隊伍建設的重心應在于工具理性和有限理性，建立專業(yè)工作組、賦予巡察組員表達匯報權(quán)、健全保障考核機制、外聘巡察專員、培養(yǎng)第三方協(xié)查機構(gòu)等方能夯實巡察隊伍建設基礎，助推巡察工作良性發(fā)展。

關鍵詞：市縣巡察;工具理性;有限理性;政治生態(tài)

中圖分類號： D262.6文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2022）03-0025-07

一、引言

理性作為人所特有的一種能力，被笛卡爾視為正確做出判斷和識別的基礎[1] ，然而人并非總是理性的，總是受到環(huán)境、智力乃至利益的影響做出有限理性和非理性的判斷和行為。自從馬克思·韋伯將理性劃分為工具理性和價值理性，并賦予其載體和方法功能后，工具理性、價值理性便以極強的理論透視性和解釋力，成為理論界分析權(quán)力、民主和監(jiān)督等問題的理論框架[2]。因此，以工具理性、價值理性和有限理性為框架分析我國實現(xiàn)巡察隊伍建設的困境、現(xiàn)狀、問題，探尋我國實現(xiàn)巡察隊伍建設中的權(quán)力分野、主體邏輯及實現(xiàn)路徑，對于分析和辨明中國市縣巡察隊伍發(fā)展路徑，拓展研究視野和挖掘理論深度具有重要意義。

一項新制度的推行，不可避免地讓理論界和實務界想要探知這項創(chuàng)新機制是否達到了預期效果和價值理性所設定的目標。如果效果較好，那么是什么讓其成效明顯，如果出現(xiàn)問題自然也要追尋問題的緣由。自從開展市縣巡察工作以來，其取得了顯著成績，當然也面臨一些不可回避的困境。巡察隊伍作為開展巡察的最直接主體必然接受最直接的探尋。殷明認為主體的獨立性是市縣巡察具備實效性的三個最重要因素之一[3]。陳建平和鄭雯雯認為巡察工作會擠占各部門單位的稀缺人才資源，進而引發(fā)負外部效應[4]。而想要推動巡察工作的縱深發(fā)展，必然需要加強市縣巡察隊伍的建設。陳松友和王珈榕認為巡察隊伍需要高素質(zhì)人才作為支撐方能應對工作量大、任務重和情況復雜等情況[5]。易巧玉認為可以通過建立專項整改小組破解人情化社會結(jié)構(gòu)的難題[6]。王峰和李倩從市縣巡察的制度化過程切入進行分析，發(fā)現(xiàn)一支忠誠、干凈、擔當?shù)难膊礻犖椴拍艿於ㄊ锌h巡察工作堅強的組織基礎[7]。已有研究豐富了市縣巡察的研究圖景，也為市縣巡察隊伍的建設提供了切實可行的意見建議。

綜觀現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)其關注主要集中在市縣巡察的實踐探索和路徑分析，較少將研究提升到理論分析的層面，更缺少搭建理論框架對巡察工作、巡察隊伍和隊伍成員進行系統(tǒng)分析的研究。故本文從理論層面提出價值理性、工具理性和有限理性的分析框架，結(jié)合實踐調(diào)研進行針對性分析，提出切實可行的對策，以期助力市縣巡察工作發(fā)展。

二、市縣巡察隊伍建設中的工具理性、價值理性與有限理性內(nèi)涵

以工具理性、價值理性和非理性為框架分析我國實現(xiàn)巡察隊伍建設，是因我國市縣巡察隊伍建設意涵了三個層面的內(nèi)容，一是工具理性層面關于隊伍建設的發(fā)展形式和實際效能，即推動隊伍發(fā)展的制度設計、有效方法乃至技術途徑等;二是價值理性層面關于隊伍建設的價值追尋和理論設定，即表現(xiàn)為黨政領導的基本原則、為人民群眾服務的價值理念和“自我革新”“自我凈化”的目標理性，更多表現(xiàn)為一種政治理性的實質(zhì)性內(nèi)涵;三是非理性層面關于隊伍成員的能力提升和素質(zhì)建設，更多是運用理性邏輯排除不理性思維和價值乃至行為，使隊伍建設更加符合客觀實際、客觀規(guī)律。

（一）價值理性引導下的市縣巡察發(fā)展

公平公正、法治、民主和為人民服務是巡察隊伍建設的價值基礎，擁護和貫徹黨的領導、確保政治監(jiān)督是市縣巡察隊伍建設的邏輯基點，為人民服務是隊伍建設的基本信條，忠誠、干凈、擔當和專業(yè)能力強是隊伍建設的目標指引。巡察本質(zhì)上是黨內(nèi)監(jiān)督、政治監(jiān)督，開展市縣巡察，就是要直視基層問題、把握基層方向、指導基層發(fā)展，嚴肅政治紀律、政治規(guī)矩，督促基層黨組織、黨員干部自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來。巡察的方向在基層、重點在基層，巡察工作的目標是著力發(fā)現(xiàn)和推動解決群眾身邊的腐敗問題和不正之風，推動管黨治黨責任傳導到黨組織的“神經(jīng)末梢”，讓群眾感受到黨的關懷就在身邊、正風反腐就在身邊。習近平同志指出：“公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。”[8]巡察工作作為全面從嚴治黨在基層衍生的重要舉措，是我黨“自我革新”“自我凈化”的有效途徑，是由市、縣紀委巡察組等專職巡察機構(gòu)對地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進行的監(jiān)督工作[9]。市縣巡察隊伍的發(fā)展深化了黨對基層權(quán)力運行和政治生態(tài)的認識，推動了市縣巡察由實踐探索向黨內(nèi)制度的轉(zhuǎn)化，也規(guī)范了基層權(quán)力和民主運行。

（二）工具理性助推下的隊伍能力提升

市縣巡察隊伍建設中的工具理性，主要體現(xiàn)為黨領導下巡察隊伍在長期監(jiān)督過程中探索形成的符合基層實際的，回應巡察問題的隊伍能力、素質(zhì)和效能實現(xiàn)形式。巡察是全面從嚴治黨向基層延伸的重大舉措，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排[10]。黨的十七大將巡視制度寫入黨章，將其作為制度確定下來，為后期巡察制度的建設奠定了制度基礎。黨的十八大以來，黨中央結(jié)合基層實踐，把巡察制度作為全面從嚴治黨向基層延伸的重大創(chuàng)新舉措。2016年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》正式提出將市縣巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度，為加強黨內(nèi)監(jiān)督提供了制度遵循。2017年修改的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確要求市縣要建立巡察制度、設立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。隨后，中央辦公廳印發(fā)了《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，要求市縣黨委根據(jù)實際需要設立若干巡察組，承擔相應的對市縣單位及機構(gòu)的巡察任務，系統(tǒng)規(guī)范市縣巡察工作發(fā)展，力圖構(gòu)建巡察監(jiān)督立體體系[11]。黨的十九大召開以來，各級巡視巡察機構(gòu)不斷創(chuàng)新創(chuàng)造巡察方式，提升巡察干部隊伍素質(zhì)和能力，力求推動各地巡察工作縱深發(fā)展。

推動巡察工作內(nèi)容、方式方法、制度建設等方面的與時俱進，完善工作機制，是市縣巡察隊伍建設踐行工具理性的本質(zhì)體現(xiàn)。從實踐來看，當前各地市縣巡察工作在當?shù)攸h委領導下開展工作，一般參照巡視機構(gòu)建立健全巡察機構(gòu)，基本由市縣黨委和專門領導小組分級負責，各有關單位支持配合。成立專門領導小組辦公室處理日常事務，多與紀委合署辦公。巡察組具有一次性，實行組長負責制，而巡察干部則從各聯(lián)動部門臨時抽調(diào)。對巡察干部的選用一般是由巡察辦公室根據(jù)各成員的職務及業(yè)務特長進行選用，部分由單位推薦，選用標準較為寬泛。各地在積極探索推動巡察工作實質(zhì)化發(fā)展的過程中，在隊伍建設上也取得了許多工具性經(jīng)驗。例如，重慶市大足區(qū)出臺《關于切實加強巡察隊伍建設的意見》，以制度的形式進一步規(guī)范巡察干部的抽調(diào)、選配和管理（1）[12]。山西省探索市縣“統(tǒng)籌巡察”，由各市委巡察辦整合市縣巡察力量混合編組。曲靖市委開展縣級交叉巡察以及市級提級交叉巡察工作[13]。貴州荔波成立巡察組臨時黨支部，建立了支部會、組務會等，加強對巡察干部的教育和管理[14]。

經(jīng)過不斷發(fā)展，市縣巡察隊伍在制度豐富與建設、方法探索與實踐、程序規(guī)范和細化乃至技術能力提升上都取得了進步。在工具理性指導下，我國巡查隊伍建設取得了實質(zhì)性進步，已然成為黨內(nèi)外監(jiān)督的利劍和巡察系統(tǒng)建設工程的重要一環(huán)。

（三）有限理性制約下的成員理念與行為

市縣巡察隊伍成員作為巡察的主要力量，對巡察的成效、隊伍的發(fā)展和制度的構(gòu)建都具有重要影響。然而，隊伍成員并非總是受價值理性和工具理性支配，很多時候也會深受基層政治生態(tài)、人事關系所在單位、自身認識和上級領導的綜合影響，忽視了作為巡察隊伍成員的職責和義務，做出有限理性或非理性的判斷、行為。一是市縣場域下的熟人社會成為影響巡察的重要因素。市縣作為一個特定場域，在中國語境下往往意味著巡察人員對市縣環(huán)境的依賴和被規(guī)訓。巡察組作為臨時性的隊伍，巡察人員基本上都是在市州內(nèi)產(chǎn)生，“熟人社會”“禮尚往來”“人情關系”客觀上致使巡察人員難以絕對避免受到影響。二是結(jié)構(gòu)設置限制導致隊伍成員本身少制約。雖然巡察組在制度上接受當?shù)厥形念I導，但是并無相關單位或者組織有權(quán)力對其結(jié)論或執(zhí)法過程進行監(jiān)督，被巡察的單位領導出于所謂的“政治考量”也基本難以對巡察的結(jié)果進行抗辯。這種內(nèi)外均無制約的客觀狀況若長久運行必然會產(chǎn)生系列問題。例如，實踐中既有個別巡察組組長、副組長礙于人情關系“輕拿輕放”，對組員發(fā)現(xiàn)的一些問題不記入問題臺賬、不做問題底稿、不上報問題線索、不寫入巡察報告。三是巡察隊員面臨“囚徒困境”，抉擇困難導致工作能力受限。市縣巡察組組長多為臨時受命、單次授權(quán)或者退居二線干部，組員多為抽調(diào)人員，身份現(xiàn)狀導致巡察人員工作壓力較大。一方面是要長久打拼、事關自己“前途”“命運”的本職工作，另一方面是政治性和價值性均較高的巡察工作。巡察隊員往往出現(xiàn)“身在曹營心在漢”的情況，一邊對巡察工作敷衍應付，一邊想方設法兼顧本職工作。

三、市縣巡察隊伍建設中的工具理性、價值理性與有限理性的外在表現(xiàn)及問題

近年來，我國市縣巡察工作推進取得了較大成績，也發(fā)揮著日趨重要的作用。但是，就目前來看，依然存在工具理性與價值理性不匹配，有限理性甚至非理性大量存在，隊伍建設中存在“燈下黑”“多位婆婆”等困境，導致理性目標實現(xiàn)困難。

（一）價值理性與工具理性存在分裂

我國市縣巡察本身定位較高，是強化黨的基層領導、提升全面從嚴治黨和基層治理水平的重要保障，也是通過治理“微腐敗”等方式回應鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的重要舉措。然而，實踐層面的工具理性卻難以匹配上層的價值理性，甚至出現(xiàn)分裂的狀態(tài)。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》《關于加強黨的政治建設的意見》等文件對巡察工作進行了規(guī)范，具體巡察工作及人員隊伍建設各地基本都是以“意見”等文件為主進行規(guī)定。但“意見”法律層級低、效力不足、內(nèi)容不規(guī)范，在踐行全面從嚴治黨向基層延伸、提高黨的執(zhí)政能力和確保黨員干部為人民服務等價值理性上力量還有不足，在一定程度上制約巡察機構(gòu)及人員發(fā)展。特別是實際負責巡察工作的抽調(diào)巡察組成員，更缺乏基本的定位及身份保障，在人員選取、任用、職務保障、考核等方面都無系統(tǒng)規(guī)范，客觀上使巡察隊伍根基不穩(wěn)。

（二）工具理性整體發(fā)展水平偏低

在工具理性層面，基層市縣巡察隊伍建設存在體制機制支撐力不足，程序不合理、規(guī)制不力等問題，導致隊伍正面激勵不足、工作壓力大、成員活力缺失等問題。一是巡察人員本身制度制約較少。“絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”，巡察工作也不例外。對巡察干部的制約便是對巡察權(quán)力的制約，巡察本身作為制約權(quán)力的有效形式也需要制約，但現(xiàn)實是巡察隊伍卻少有約束，也沒有從制度上形成較為明確的規(guī)范。同時，很多巡察人員都是未經(jīng)系統(tǒng)培訓就匆忙上陣巡察，尚未找到工作方法就匆忙結(jié)束，導致巡察問題不準不實，存在過分拔高和應付完成任務的問題。二是程序上接受多重領導，不利于監(jiān)督功能發(fā)揮。巡察組接受市委和市紀委的雙重領導，巡察人員易受所在單位的左右，在“多位婆婆”的多重影響下，巡察效果必然會受到影響[15]。同時，巡察組成員基本都是從各單位抽調(diào)，這些成員多數(shù)沒有巡察經(jīng)驗，對巡察的重點、方式、內(nèi)容和操作流程等都不熟悉，在巡察工作中基本都是“臨場發(fā)揮”，巡察質(zhì)量難以保障。三是巡察組員權(quán)力有限，能動性較弱。由于巡察實行組長負責制，而巡察組多是一次一組合，組長的權(quán)力多是一次一授權(quán)，組長及組員根據(jù)每次巡察任務確定并授權(quán)。 實踐中，個別組長由于缺乏民主修養(yǎng)導致其擁有絕對話語權(quán)，組員基本沒有發(fā)言權(quán)和匯報權(quán)，只能負責基礎工作，致使組員對工作喪失積極性;有的巡察組長、副組長工作方式與組員需要深度磨合，適應期較長;有的組長和組員將巡察工作看成“臨時站點”，在積極性未充分調(diào)動的情況下，工作未形成合力，巡察效果大打折扣。

（三）有限理性導致忽視價值理性

在環(huán)境、利益等多重因素影響下，很多市縣巡察組、巡察人員會選擇在有限理性范圍下開展行動，進而忽視巡察的價值理性，導致巡察公信力下降和功能性價值減弱。一是提供巡察人員的單位囿于自身發(fā)展，推薦“包袱型人員”參加巡察。市縣巡察組的成員基本都是從各單位抽調(diào)，具體巡察由巡察組接到任務后形成組長和組員展開行動。但多數(shù)單位在有限理性指引下會將優(yōu)秀的干部“抓住不放”，在填報人員進入巡察庫時就將年齡較大、工作能力較弱、工作作風漂浮等“包袱型人員”送去巡察，以實現(xiàn)既不影響本單位正常工作開展，又支持巡察工作的目的。二是巡察人員不固定，導致巡察實效有待提升。部分單位在填報人員進入巡察庫時未審慎對待，將各方面素質(zhì)較好的人員“不慎”填入巡察庫，在巡察工作真正啟動時抽到這類人員就想方設法“換人”。每年，各地市縣都會出現(xiàn)“巡察季換人風波”，有的市縣巡察為了杜絕此類問題、保障抽調(diào)巡察人員的整體素質(zhì)，采取“強行抽調(diào)”的方式。如先發(fā)文抽人、再向相關單位主要領導通報情況，此方式往往又會產(chǎn)生與相關單位主要領導的溝通難題，引發(fā)其他問題。同時，很多“回頭看”案件和原來巡察的人員不是同一批，無法準確對位巡察發(fā)現(xiàn)的問題，對問題是否落實到位難以準確判斷。三是對巡察人員保護不足，導致易消極作為。按照巡察相關規(guī)定，市縣巡察對象基本覆蓋了所在市州和區(qū)縣主要單位的黨組領導班子及其成員，而且巡察時間較長、內(nèi)容詳細、覆蓋面廣，巡察過程可謂對被巡察對象的全面檢查。這在無形中會給巡察人員壓力，很多巡察人員都會擔心，一旦發(fā)現(xiàn)問題、深究問題會得罪相關領導甚至巡察單位，甚至會遭到報復或影響自己的前途?，F(xiàn)階段制度中并無對巡察人員的保護機制，在任用巡察人員時也多以責任和要求為主，這種情況導致很多巡察人員不愿意積極作為，基于自身價值考量甚至拒絕參與巡察。

四、以理性思維優(yōu)化市縣巡察隊伍建設

（一）深化價值理性，提升巡察隊伍責任定位

巡察工作是加強基層黨建、促進戰(zhàn)斗堡壘作用充分發(fā)揮的現(xiàn)實需要，定位是政治“顯微鏡”和政治“探照燈”，應成為基層黨內(nèi)監(jiān)督的“哨兵”、從嚴治黨的“利劍”。巡察隊伍建設是保障巡察工作順利開展的組織基礎，隊伍價值理性的提升是確保隊伍人員政治素質(zhì)、業(yè)務能力、工作作風的思想抓手。巡察隊伍建設的重點集中于思想政治建設，要求作為執(zhí)行力量的巡察隊伍的政治思想要求達到高標準。一方面，對巡察人員進行入職教育，制定具體的操作手冊，明確巡察工作的具體內(nèi)容、巡察工作的權(quán)力邊界和責任清單。對人才庫的人員至少半年進行一次實時學習，從全局上把握當前巡察動態(tài)及要求。同時，制作專門的巡察干部廉政手冊，載明巡察工作的思想要求。既要從大局上講奉獻精神，積極作為，面對問題敢于較真;又要從小處預防，面對說情公關絕不妥協(xié)，絕不泄漏相關涉密事項。另一方面，建立臨時黨支部，確保引導巡察人員思想良性發(fā)展。巡察工作開展期間，由黨支部進行專題教育，負責巡察工作的市委區(qū)委領導要親自參加會議，原則上每位黨員干部都要在支部會議上匯報思想動態(tài)和工作中面臨的思想危機和侵蝕等。

（二）加強工具理性，完善體制機制和程序

我國市縣巡察隊伍建設的重心應當是工具理性，而從制度層面回應工具理性存在的現(xiàn)實問題是我國市縣巡察隊伍建設的迫切任務。一是靈活配比巡察人員，建立專業(yè)工作組?？上鄬`活化匹配巡察組長、副組長，從人才庫中選取具有巡察經(jīng)驗的干部進行專門培養(yǎng);也可以從省市一級進行統(tǒng)籌，建立巡查組長、副組長“成長庫”，建立“任職回避、地域回避、公務回避”制度， 靈活調(diào)配巡察組長進行市州和區(qū)縣之間的“交叉”巡察和“統(tǒng)籌”巡察，有效避免地域局限問題。同時，專業(yè)化巡察組員。巡察辦公室注重在內(nèi)部建立專門的財審組、法律組、信息組、文案組、機動組等專業(yè)組，組員從不同組中抽取出來負責專門的工作。根據(jù)各市縣實際情況，最好為每個巡察組配備一名專業(yè)財務工作人員、線索管理人員和信息聯(lián)絡員。固定設置這三個崗位人員的原因是：財務工作較為專業(yè)，特別是巡察工作中查詢一個單位的賬目，要在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題必須有過硬的基本功和巡察工作經(jīng)驗，頻繁換人不利于發(fā)揮巡察“利劍”作用。線索管理需有較強的政治意識、規(guī)矩意識和保密意識，不宜在較大范圍內(nèi)公開巡察發(fā)現(xiàn)的線索，建議由專人管理每個巡察組的線索。信息聯(lián)絡則涉及巡察各個方面，需要對相關情況較為熟悉。除了這三個位置，其他巡察人員例如黨建工作、政工工作、機動人員等則可以從各個單位抽調(diào)人員組成的人才庫中隨機抽取。無論是固定財務人員、線索管理員、信息聯(lián)絡員，還是隨機抽取的黨建工作、政工工作、機動人員，原則上每位成員對最后的報告都有建議權(quán)，報告由每位組員簽字。組員的不同意見背書明確寫在附件報告中，附件報告必須同時上交。二是制度上賦予巡察組員表達權(quán)和匯報權(quán)，將工作成績納入考核。可賦予每位巡察組員在巡察之時的同等意見表達權(quán)和匯報權(quán)，即每位成員都有直接向巡察辦公室匯報的權(quán)利，每位成員之間實行相互監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時處理，不會影響整體巡察工作。同時，可考慮將是否參與過巡察工作作為干部提拔的條件之一，以保證將優(yōu)秀的人才納入巡察工作隊伍，形成各個單位和相關黨員干部主動支持參與巡察工作的環(huán)境。三是健全保障考核機制，規(guī)范化巡察運行。巡察機制的運行離不開基層黨委政府的“人財物力”支持和考核機制的完善?，F(xiàn)階段來看，保障的關鍵在于夯實其獨立地位，確保規(guī)范化運行?？山⑾鄬Κ毩⒌呢斦Ｕ蠙C制。雖然《關于市縣工作黨委建立巡察制度的意見》已明確要求地方政府要為巡察提供財政支持，但在實際運行中，這種財政保障還是缺乏具體的落實對策，操作中多由紀委相關部門負責保障。從長遠來看，還是應當建立獨立的財務保障機制，建議由省、市一級劃款專項資金的方式對每一次巡察進行保障，在減少基層壓力的同時為巡察注入活力，同級黨委政府以年為單位進行財政撥款和驗收。同時，一項任務一次考核。巡察的內(nèi)部考核不僅應當從結(jié)果來看，還應適當關注巡察的過程，將巡察的線索數(shù)量和質(zhì)量作為巡察組和巡察人員的重要考核內(nèi)容[16]。建議對抽調(diào)的巡察成員原則上一年只抽一人一次，一次不超過一個月。若遇到特殊情況，超過一個月，則應當給其原單位在績效考核上進行考量加分。每一項巡察任務結(jié)束由巡察辦公室給每位成員進行考核，考核結(jié)果通報原單位，同時對一成左右的個別優(yōu)秀人員以黨委或巡察辦公室的名義給組織部提供人事建議以激活巡察人員積極性。另外，要建立與相關單位的信息溝通制度，特別注重建立巡察組與同級紀檢、組織、公檢法、信訪、審計等部門的信息溝通機制。

（三）破除有限理性，回應隊伍建設現(xiàn)實問題

一方面，吸收多元力量，挖掘組織外人才。外聘巡察專員開展巡察工作?；鶎訂挝坏墓珓諉T一般都是人少任務重，想要踏實干好巡察工作難度過高，為保障巡察的順利開展，可以探索實行外聘巡察員制度。瑞典建立了世界上第一個行政監(jiān)察專員制度，發(fā)展至今已經(jīng)形成了較為完善的行政監(jiān)察體系。瑞典除了有首席專員外，還從民間團體等聘請專員，設置行業(yè)性專業(yè)性專員，其經(jīng)驗值得我們學習。結(jié)合當前我國國情來看，市縣的巡察外聘人員的范圍可以適當放寬，例如從離退休老干部、人民團體、社會團體中聘請巡察專員，建立外聘人才庫，每年實時更新，特別是從法學會、工青婦等21個國家認可的免注冊的人民團體中聘請。外聘的巡察員除了應當是黨員外，還應當具備“理想信念堅定，對黨忠誠，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致” 等基本要求。外聘人員采用“按次結(jié)費”形式，以每次巡察的效果來決定是否繼續(xù)聘用。當然，對這些外聘人員要簽訂嚴格的保密協(xié)議，從法律上落實巡察人員的責任，確保巡察的外部監(jiān)督。

另一方面，培養(yǎng)專業(yè)的第三方協(xié)查機構(gòu)。巡察既然是政治巡察，在定位和運行上除了應當注重內(nèi)部的政治效應外，還應當注重外部政治效應。培養(yǎng)相對獨立于我黨和被巡察單位之外運行的協(xié)查機構(gòu)具有實踐探索價值?？晒膭钌鐣纬傻谌絽f(xié)查機構(gòu);也可以建立如公證、仲裁、審計等組成的協(xié)查組織，或者依托公證機構(gòu)進行協(xié)查外包，探索公正公開的協(xié)查制度建設。同時，充分借助民主黨派力量。民主黨派是我國推動基層建設和社會治理的重要力量，可為巡察提供助力。巡察可以借助民主黨派力量，在巡察的啟動、運行以及“回頭看”及驗收上適當吸收民主黨派人士的介入。特別是在司法、審計、紀律等單位從事相關業(yè)務民主黨派人士，可以充分調(diào)動其積極性，切實發(fā)揮巡察除震懾、教育引導之外的政治作用。實踐中，有的地方已經(jīng)開始探索吸收民主黨派力量參與巡察工作，但尚未形成長效工作機制，民主黨派監(jiān)督作用有待進一步發(fā)揮。

五、結(jié)語

市縣政治生態(tài)有其獨特屬性，是中國整個政治生態(tài)中非常重要的組成部分。巡察工作肩負凈化市縣政治生態(tài)的重責，不僅要關注市縣整體的政治發(fā)展環(huán)境、黨員領導干部的政治生活狀況，還要關注“蠅貪”“微腐敗”“雁過拔毛”等消磨民心的現(xiàn)實問題。在當前反腐斗爭的格局下，構(gòu)建科學合理的巡察隊伍是保障巡察工作順利開展的基礎。

以價值理性、工具理性、有限理性為載體分析市縣巡察隊伍建設，其內(nèi)容包含了三個方面，一是價值理性上對巡察及其隊伍建設的目標定位和應然追求;二是工具理性方面關于巡察隊伍建設的體制機制及其實效提升;三是有限理性上關注隊伍成員的思想塑造和行為約束，讓其回歸價值理性，確保巡察工作高質(zhì)高量。就現(xiàn)實而言，雖然市縣巡察價值理性定位較高，但工具理性層面上的制度、機制和程序等仍然存在很大的提升空間，如“包袱型”人員眾多導致隊伍組建不科學，巡察權(quán)力約束少致使出現(xiàn)“燈下黑”，組員在巡察之時工作壓力大但正面激勵少導致效能不足?；诖?，我國市縣巡察隊伍建設的重心應是工具理性和有限理性，注重以制度規(guī)范化隊伍內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設，固定組長，實行交叉巡察和統(tǒng)籌巡察，巡察組員從專門的法律、財審人才庫進行抽選，設置專業(yè)固定崗。健全考核保障機制，以專項經(jīng)費形式保障巡察順利開展，對抽調(diào)人員的考核掛鉤績效和相關的職務晉升。提高巡察人員價值理性以提升工作能力，制作巡察干部廉政手冊、操作手冊，探索投票和報告制度，鼓勵成員相互監(jiān)督。同時，探索外聘巡察專員制度，培養(yǎng)專業(yè)第三方巡察協(xié)查機構(gòu)，協(xié)同推進巡察力量發(fā)展。在價值理性、工具理性和有限理性的指引下，凈化市縣政治生態(tài)，確保巡察隊伍持久的生命力。

注釋：

（1）大足區(qū)委巡察人才庫300人，其中組長庫50人，副組長庫60人，巡察專業(yè)人才庫190人。

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Value Rationality， Instrumental Rationality and Bounded Rationality：

A Study on the Construction of City and County Inspection Teams

CUI Wei1，2， CAO Jinrong3， LI Lujun4

（1. College of Discipline Inspection and Supervision， Sichuan Normal University， Chengdu Sichuan 610022， China;

2. Research Center for Intra-Party Regulations， Sichuan Normal University，Chengdu Sichuan 610066， China;

3.School of Political Science and Public Administration，East China University

of Political Science and Law，Shanghai 201620，China;

4. Deyang Municipal Procuratorate， Deyang Sichuan 618099，China）

Abstract：Taking value rationality， instrumental rationality and limited rationality as the carrier to analyze the construction of the city and county inspection team， its content covers three levels： inspection， team building， and member ability improvement. One is the value pursuit and theoretical setting of the inspection work at the value rationality level. The second is the institutional construction and practical effectiveness of the team building at the level of instrument rationality. The third is the improvement of the ability and quality of team members at the irrational level， excluding irrational thinking and deviation from value behavior. The study found that at present， there is a split between value rationality and instrumental rationality in the construction of the inspection team in China， the overall development level of instrumental rationality is low， and the limited rationality of team members leads to the neglect of value rationality and other practical dilemmas. The study believes that deepening value rationality can improve the responsibility orientation of the inspection team. Strengthening instrumental rationality can improve institutional mechanisms and inspection procedures. Breaking down bounded rationality can be an effective response to real problems. The focus of the construction of the inspection team in Chinas cities and counties should be on the rationality of tools and limited rationality， and the establishment of professional working groups， the right to express the right to express reports to the inspection team members， the improvement of the guarantee assessment mechanism， the appointment of external inspectors， and the training of third-party auxiliary inspection institutions can consolidate the foundation for the construction of the inspection team and promote the benign development of the inspection work.

Key words：city and county inspectors; instrumental rationality; bounded rationality; political environment

編輯：鄒蕊