新時期巡視制度的建構(gòu)邏輯與效能轉(zhuǎn)化路徑

肖云忠 何苗 袁良林

摘 要：巡視制度優(yōu)勢與效能的關(guān)系問題是目前相關(guān)學(xué)術(shù)研究的薄弱環(huán)節(jié)，加強新時期巡視制度的建構(gòu)邏輯與效能轉(zhuǎn)化問題研究具有理論和實踐意義。運用制度社會學(xué)原理探討巡視制度的建構(gòu)邏輯，發(fā)現(xiàn)巡視制度生成演變的過程、特點及優(yōu)勢的確立是制度環(huán)境變遷與技術(shù)環(huán)境變遷雙重作用的結(jié)果。制度化是巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機制與實踐路徑。因此，特定制度環(huán)境下的權(quán)力監(jiān)督缺陷導(dǎo)致權(quán)力異化和運行失范，巡視制度以高位勢特點集中資源，修復(fù)權(quán)力監(jiān)督運行缺環(huán)，彌補監(jiān)督體系鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)，解決監(jiān)督體系碎片化問題，實現(xiàn)監(jiān)督體系重組，由此彰顯巡視制度理念與設(shè)計優(yōu)勢，實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的有效轉(zhuǎn)化，成為全面從嚴(yán)治黨的重要戰(zhàn)略支撐。

關(guān)鍵詞：巡視制度;建構(gòu)邏輯;效能轉(zhuǎn)化

中圖分類號： D262.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1672-0539（2022）03-0017-08

一、新時期巡視制度的建構(gòu)邏輯與治理效能轉(zhuǎn)化的重要性

監(jiān)督思想和實踐具有悠久的歷史積淀，其核心是對政治權(quán)力主體及其行使過程的控制和約束。中國共產(chǎn)黨的巡視制度始于民主革命時期，而作為現(xiàn)代意義上的黨內(nèi)監(jiān)督制度，中國共產(chǎn)黨的巡視制度正式確立始于2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的頒布[1]。改革開放以來，黨和國家監(jiān)督制度不斷完善，呈現(xiàn)從單一監(jiān)督的離散狀態(tài)到監(jiān)督體系的合力狀態(tài)的演變過程。巡視制度是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，其實踐如火如荼，其研究方興未艾，主要包括巡視制度本體、價值和實踐三個方面。本體研究涉及巡視監(jiān)督的定義、特點、組成要素等基本問題。價值研究涉及巡視監(jiān)督的作用、效能與定位問題，主流觀點是把巡視監(jiān)督定位為政治監(jiān)督，巡視是政治巡視，而不是業(yè)務(wù)巡視[2]，肯定巡視監(jiān)督在黨和國家治理體系中的重要地位和作用。巡視實踐研究方面提出了聯(lián)動論、貫通論。

那么，新時期巡視制度生成演變遵循何種邏輯？其演變蘊涵的優(yōu)勢何在？這些優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?？對這些問題的探討還比較薄弱。為此，本文立足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景，把巡視制度納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化范疇，聚焦新時期巡視制度的建構(gòu)邏輯與治理效能轉(zhuǎn)化問題，為進(jìn)一步優(yōu)化巡視制度結(jié)構(gòu)、功能與運行機制提供理論依據(jù)。巡視制度的建構(gòu)邏輯是指制度和技術(shù)環(huán)境影響巡視制度監(jiān)督優(yōu)勢發(fā)揮所呈現(xiàn)出來的規(guī)律性。效能轉(zhuǎn)化路徑是指巡視制度的監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的方式方法。

任何組織都會受到技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的約束。技術(shù)環(huán)境要求組織的運作具有效率，制度環(huán)境則認(rèn)為“組織不僅僅是技術(shù)需要的產(chǎn)物，而且是制度環(huán)境的產(chǎn)物”，違背社會事實或者公眾認(rèn)可的組織實踐將遭遇“合法性”危機。巡視制度作為黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容和組成部分，其生成演化是制度和技術(shù)環(huán)境變遷的產(chǎn)物，其優(yōu)勢的生成和發(fā)揮離不開改革開放新時期的監(jiān)督難題，而監(jiān)督難題的生成演變又離不開制度和技術(shù)環(huán)境的影響與制約，由此形成“制度環(huán)境變遷-權(quán)力監(jiān)督缺陷-巡視制度設(shè)計與權(quán)力監(jiān)督科學(xué)化-治理效能轉(zhuǎn)化”的建構(gòu)邏輯與效能轉(zhuǎn)化路徑，其含義是指：特定制度環(huán)境下的權(quán)力監(jiān)督缺陷導(dǎo)致權(quán)力異化和運行失范，巡視制度通過彌合權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)碎片化，修復(fù)權(quán)力監(jiān)督運行缺環(huán)，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督科學(xué)化，由此彰顯巡視制度理念與設(shè)計優(yōu)勢，進(jìn)而實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的有效轉(zhuǎn)化。

巡視制度的社會環(huán)境針對合法性問題，合法性包括合規(guī)律性、合目的性等內(nèi)容，具體表現(xiàn)為腐敗問題與民心關(guān)系以及權(quán)力的來源、指向與運行問題，應(yīng)然狀態(tài)表現(xiàn)為巡視制度要符合黨的性質(zhì)、宗旨，體現(xiàn)人民本位的價值取向。巡視制度的技術(shù)環(huán)境針對權(quán)力監(jiān)督難點、困境問題，應(yīng)然狀態(tài)是能夠?qū)?quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，要求把傳統(tǒng)技術(shù)與新技術(shù)相結(jié)合，把自上而下與自下而上監(jiān)督相結(jié)合，打破信息壟斷，實現(xiàn)權(quán)力運行的開放性、透明性。巡視制度的建構(gòu)邏輯分為兩個部分，第一個部分是“制度環(huán)境-合法性-巡視制度的價值理性表達(dá)-巡視制度優(yōu)勢的生成演變”邏輯;第二個部分是“技術(shù)環(huán)境-監(jiān)督難題-巡視制度的工具理性設(shè)計-巡視制度效能的生成演變”邏輯。

二、新時期巡視制度的建構(gòu)邏輯

（一）基于制度環(huán)境變遷的巡視制度建構(gòu)邏輯

早在新民主主義革命時期，我黨就設(shè)立了巡視制度，巡視組織為黨的奮斗目標(biāo)提供了合法性辯護(hù)，為應(yīng)對外部復(fù)雜環(huán)境壓力和團(tuán)結(jié)內(nèi)部同志發(fā)揮了積極作用。中華人民共和國成立以來，制度環(huán)境發(fā)生了深刻變遷，巡視制度結(jié)構(gòu)、功能與運行也隨之發(fā)生變遷，從中呈現(xiàn)巡視制度的建構(gòu)邏輯，制度環(huán)境與巡視制度變遷的關(guān)系概括為表1。

1.合法性功能的削弱

這是指巡視制度在計劃經(jīng)濟時期（1949-1978年），其合法性功能遭遇削弱。該時期的巡視組織與時代發(fā)展具有密切關(guān)聯(lián)，黨的八大之前，巡視活動較為活躍，巡視方式呈現(xiàn)多樣化特點，巡視制度在各項運動中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、考察、監(jiān)督功能，但受“文化大革命”波及，巡視制度在部分地區(qū)被削弱甚至取消[3]。①在功能定位方面，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)糾正各項政治運動偏差。②在人員設(shè)置方面，1949年后的相當(dāng)長時間內(nèi)，巡視組屬于采取抽調(diào)人員建成的臨時性機構(gòu)，因事而設(shè)，事畢廢止。巡視員選拔重視工作經(jīng)歷和工作經(jīng)驗。③在職權(quán)授予方面，1949年后領(lǐng)導(dǎo)方式和專項檢查的職能定位決定著巡視工作核心任務(wù)是加強上級對下級、中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)權(quán)力向上集中特征，巡視員擁有相當(dāng)大的權(quán)力。④巡視對象涵蓋國家機關(guān)和公務(wù)人員，較為寬泛。⑤巡視內(nèi)容包括監(jiān)督履職盡責(zé)、推動財經(jīng)生產(chǎn)政策的貫徹落實，較為寬泛。

2.合法性功能重建與發(fā)展

這是指巡視制度在改革開放新時期（1978-2012年），其合法性功能得到恢復(fù)與發(fā)展。1978年以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，腐敗問題越來越嚴(yán)重，巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督手段開始探索重建，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮了部分作用。①在功能定位方面，1996年1月中共中央紀(jì)委全會正式提出黨內(nèi)監(jiān)督體系的功能定位。②在人員設(shè)置方面，2003年十六屆中央紀(jì)委二次全會首次提出“專門巡視機構(gòu)”概念，要求中央紀(jì)委和中央組織部設(shè)立專門巡視機構(gòu)。③在職權(quán)授予方面，1996年的《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》和 1997年的《關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》規(guī)定巡視組“四不”原則，要求巡視組不干預(yù)被巡視黨組織工作、不承辦案件、不處理問題、不做個人表態(tài)，合理規(guī)范巡視員職權(quán)。④在巡視對象方面，黨的十八大前，巡視對象由黨政主要負(fù)責(zé)同志拓展為黨政和人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。⑤在巡視內(nèi)容方面，改革開放以后，巡視重點聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十七大之前巡視任務(wù)仍舊寬泛，內(nèi)容覆蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等情況。

3.合法性功能完善與優(yōu)化

這是指巡視制度在改革開放新時代（2012年至今），其合法性功能得到完善和優(yōu)化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視制度在黨和國家治理體系中的重要作用，將巡視制度作為黨自我凈化、自我革新的重要手段。黨的十八大報告、十八屆六中全會、十九大報告、十九屆二中全會和四中全會相繼出臺關(guān)于巡視制度的規(guī)定和論述。黨中央在推動巡視巡察實現(xiàn)常規(guī)化、貫通化的基礎(chǔ)上發(fā)揮巡視巡察在黨的政治建設(shè)中的整合監(jiān)督作用，從根本上凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，維護(hù)其權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。①在功能定位方面，2013年4月，習(xí)近平總書記提出巡視制度的“四個重要”，巡視制度作為黨之利器、國之利器，成為全面從嚴(yán)治黨重要戰(zhàn)略支撐。②在人員設(shè)置方面，設(shè)立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組-辦公室-巡視組等機構(gòu)，以及省級巡視機構(gòu)、市縣區(qū)巡察機構(gòu)。③在職權(quán)授予方面，2013年5月，建立巡視組組長庫，由原來終身制改為“一次一授”，明確巡視組不同于干部任命考察組、工作組、辦案組。④在巡視對象方面，黨的十八大后，巡視對象在突出關(guān)鍵少數(shù)的同時，強調(diào)巡視全覆蓋和部門、人員無禁區(qū)。⑤在巡視內(nèi)容方面，黨的十八大后，巡視工作經(jīng)歷三次深化。第一次圍繞“一個中心、四個著力”，第二次緊扣“六項紀(jì)律”，深化“四個著力”，突出紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)挺法前;第三次圍繞“三大問題”，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨，2015年中央第八輪巡視首提“政治巡視”，黨的十九大報告從以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、全面加強黨的建設(shè)的高度，再次強調(diào)要堅定不移深化政治巡視，《中央巡視工作規(guī)劃（2018-2022）》按照“六圍繞一加強”布局，對政治巡視巡察要求進(jìn)行再次深化和具體化，把政治巡視始終放在首位。

上述制度環(huán)境與巡視制度互動呈現(xiàn)的建構(gòu)邏輯表現(xiàn)為三個方面：首先，宏觀經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成巡視制度生成演變的制度背景。一是社會背景，著眼于經(jīng)濟社會演變過程中的腐敗現(xiàn)象，提出對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要性和必要性。二是歷史背景，著眼于巡視監(jiān)督的歷史演變過程，強調(diào)路徑依賴及對優(yōu)秀監(jiān)督文化的繼承發(fā)展。三是監(jiān)督背景，著眼于監(jiān)督中的困境，提出監(jiān)督制度改革與重構(gòu)的必要性。巡視制度出臺的相關(guān)會議和文本著眼于監(jiān)督實踐的經(jīng)驗與成效，提出監(jiān)督體系與效能轉(zhuǎn)化問題。

其次，巡視制度圍繞合法性機制展開自身內(nèi)容。在革命黨地位下設(shè)置的巡視制度，其使命、組織機構(gòu)、運行帶有特定制度背景的特點，是建構(gòu)合法性、爭取合法性、確立合法的過程;到了中華人民共和國成立初期的計劃經(jīng)濟時期，巡視制度的設(shè)置、使命、任務(wù)及效果受到削弱;改革開放新時期，巡視制度得到重建，并不斷發(fā)展;改革開放新時代，巡視制度結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、運行機制更加完善和優(yōu)化，優(yōu)勢不斷凸顯。

再次，巡視組織趨同于黨政組織而具有獨特優(yōu)勢。巡視組織在目標(biāo)任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、運行機制等方面與黨政組織一致，這樣的組織設(shè)計具有三個優(yōu)勢：第一，能夠以同體結(jié)構(gòu)獲得合法性，巡視組代表上級組織，具有較強的權(quán)威性，容易取得群眾信任、認(rèn)同和接受;第二，能夠整合資源，集中力量開展實踐工作;第三，能夠更有力地實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。

（二）基于技術(shù)環(huán)境變遷的巡視制度建構(gòu)邏輯

技術(shù)環(huán)境是影響組織運行效率的技術(shù)條件，這些技術(shù)條件包括組織運行的設(shè)施設(shè)備、技術(shù)手段、行為方式。對于巡視組織的技術(shù)環(huán)境而言，是指巡視組織在所屬黨建范疇中的技術(shù)規(guī)定，這種技術(shù)規(guī)定以監(jiān)督問題為導(dǎo)向，即針對監(jiān)督缺陷及績效。要在弄清制約監(jiān)督績效因素的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)、流程、手段等工具理性層面的創(chuàng)新實現(xiàn)巡視制度效能的提升和優(yōu)化。就改革開放新時期的監(jiān)督難題來看，主要有監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督機制、監(jiān)督方法等五個方面。因此，圍繞監(jiān)督難題展開的技術(shù)環(huán)境創(chuàng)新構(gòu)成技術(shù)環(huán)境變遷的巡視制度建構(gòu)邏輯。

（1）監(jiān)督主體碎片化。監(jiān)督主體多，有黨內(nèi)監(jiān)督，有體制內(nèi)監(jiān)督，還有體制外監(jiān)督，這些監(jiān)督主體相互之間存在疏離和協(xié)同性不足的問題，給腐敗和不正之風(fēng)留下空子和機會。而協(xié)同性不足的一個重要原因是缺乏高位勢的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，高位勢領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的缺失使得資源整合力不足，難以打破利益藩籬、利益壁壘或者利益共同體對改革政策的阻礙，難以對“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督，由此衍生出腐敗問題。要破解監(jiān)督主體碎片化難題，需要建立權(quán)威性強的組織機構(gòu)，以此在縱向?qū)用鎸崿F(xiàn)監(jiān)督力量的整合。

（2）監(jiān)督機制不順。在行政監(jiān)察機關(guān)方面，監(jiān)督者往往受制于被監(jiān)督者，監(jiān)督工作難以開展，只能對下級監(jiān)督，不易對同級監(jiān)督，更難對上級進(jìn)行監(jiān)督?？h級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)對本級人民政府各部門及其公務(wù)員、下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員實施監(jiān)察。但監(jiān)察機關(guān)在對同級單位進(jìn)行監(jiān)督時存在較大的掣肘，作為監(jiān)管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之一的本級政府如果介入干預(yù)，會導(dǎo)致平行監(jiān)督形同虛設(shè)。即使是對下級的垂直監(jiān)督，受監(jiān)督區(qū)域或空間的限制，上下級監(jiān)察機關(guān)之間實際上存在信息不對稱、溝通不順暢的問題，通常只能以事后補救為主，事前預(yù)防為輔，削弱了監(jiān)督機構(gòu)的威懾力，難以做到防患于未然。紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公有助于克服黨政監(jiān)督體制分離所帶來的重復(fù)、交叉乃至沖突等問題，但弊在黨政不分、行政監(jiān)察職能萎縮、政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱，同時出現(xiàn)非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束的空白地帶。由于監(jiān)督機構(gòu)隸屬地方和部門，其功能受到限制，腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機制失靈、防范機制失效、懲治機制乏力，同級監(jiān)督形同虛設(shè)。其最大危害是無法對地方和部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行日常監(jiān)督，省部級官員問題必須寄希望于中央查處，中央一旦監(jiān)督不到位，極易發(fā)生腐敗問題。

（3）監(jiān)督對象覆蓋不全。以前的監(jiān)督對象主要是黨員，非黨員公職人員的監(jiān)督是個空白，給腐敗和不正之風(fēng)留出空子和機會。

（4）監(jiān)督內(nèi)容泛化。以前監(jiān)督內(nèi)容多，紀(jì)委、監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)大量業(yè)務(wù)，沒有集中精力聚焦主業(yè)，力量分散，監(jiān)督效率不高，監(jiān)督效益不顯著。

（5）監(jiān)督方法單一。以前監(jiān)督主要是運用現(xiàn)場走訪、看材料、問卷、座談會等方法，信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析方法運用不多，多種監(jiān)督方法的協(xié)同性不夠。普通群眾對反腐敗機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的意識較為薄弱，參與監(jiān)督渠道不夠通暢，存在被打擊報復(fù)的擔(dān)憂。

正是監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容、機制、方法方面存在的問題，導(dǎo)致監(jiān)督效能不夠顯著，這些問題可以歸結(jié)為監(jiān)督結(jié)構(gòu)碎片化與監(jiān)督過程不閉合，只有破解這些難題才能提高監(jiān)督效能。巡視監(jiān)督作為治理范疇，可謂切中現(xiàn)有監(jiān)督的癥結(jié)，實現(xiàn)了監(jiān)督治理的科學(xué)化。

三、巡視制度建構(gòu)邏輯與治理效能的關(guān)系

（一）巡視制度優(yōu)勢與治理效能的關(guān)系

制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對巡視制度建構(gòu)邏輯呈現(xiàn)巡視制度生成演化的必然性、合理性，這種必然性與合理性體現(xiàn)為巡視制度的優(yōu)勢，巡視制度優(yōu)勢需要通過運行效能來檢驗，運行效能的檢驗首先需要探討巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的理論和路徑問題，即一方面弄清巡視制度與治理效能的關(guān)系，另一方面探討制度化在巡視制度效能生成演化中的角色地位及其實踐路徑。

制度優(yōu)勢與治理效能的關(guān)系體現(xiàn)為層層遞進(jìn)的三個方面：一是“并列結(jié)構(gòu)”，二者不可偏廢;二是“相互支撐”，二者相得益彰;三是“更好轉(zhuǎn)化”，聚焦效能優(yōu)化?！案棉D(zhuǎn)化”聚集實踐環(huán)節(jié)，強調(diào)實踐是將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵橋梁。制度設(shè)計的優(yōu)勢既可以通過加強制度話語宣傳和制度理論研究來進(jìn)行闡釋，也可以通過在這種制度條件下治理效能的實際轉(zhuǎn)化水準(zhǔn)來進(jìn)行呈現(xiàn)[4]。制度優(yōu)勢是提高治理效能的基礎(chǔ)和前提，制度設(shè)計科學(xué)合理是治理效能生成演化的前提，不好的制度難以產(chǎn)生良好的治理效能。治理效能是制度優(yōu)勢發(fā)揮的結(jié)果，可以印證制度優(yōu)勢，鞏固、完善制度優(yōu)勢，二者相輔相成，構(gòu)成工具理性與價值理性的辯證關(guān)系。

巡視制度優(yōu)勢是巡視制度在監(jiān)督體系中所具有的優(yōu)越性能，從本體角度看，是指制度優(yōu)勢的內(nèi)涵、特征，從實踐角度看是制度優(yōu)勢的運行路徑、方法手段，從價值角度看是制度蘊藏著優(yōu)勢，這種優(yōu)勢有絕對優(yōu)勢、比較優(yōu)勢之分。治理效能屬于價值理性范疇，表現(xiàn)為結(jié)果或效果，效果體現(xiàn)為效益、效率，效益有正效益、負(fù)效益之分，效率是單位時間完成的工作量多少，或者單位產(chǎn)品生產(chǎn)所耗費的時間多少。治理效能包括質(zhì)與量的規(guī)定性，質(zhì)的規(guī)定性是指性質(zhì)，量的規(guī)定性是指數(shù)量、規(guī)模、大小、速度、強度等。衡量制度優(yōu)勢的標(biāo)準(zhǔn)是什么？習(xí)近平總書記在十九屆中共中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時指出：“衡量一個社會制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)。中國特色社會主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系?！敝贫仁且?guī)范，治理是行為，制度優(yōu)勢不可能直接轉(zhuǎn)化為治理效能，要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，必須借助中介，即首先要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性。從能量角度看，優(yōu)勢是一種勢能，優(yōu)性一種性能。勢能是外在的，需要借助他力才能發(fā)揮作用;性能是內(nèi)在的，它自身是能夠做功的。勢能因其外在性，往往是容易喪失的;性能由于內(nèi)在性，則是不容易喪失的。因此，只有通過制度變革，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，使制度本身具有優(yōu)秀的品質(zhì)（即制度稟賦），制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能才能實現(xiàn)，從而制度自身才能長治久安[5]。

由此來看巡視制度的優(yōu)勢，表現(xiàn)為：一是絕對優(yōu)勢，這是指巡視制度針對特定問題而產(chǎn)生，對問題具有對癥下藥的精準(zhǔn)性，構(gòu)成巡視制度的絕對優(yōu)勢。二是比較優(yōu)勢，這是指相對于其他方案，巡視制度在解決問題時具有優(yōu)越性：巡視組代表上級組織，具有較強的權(quán)威性，容易取得群眾信任;巡視組成員來自外地、外單位，具有獨立性，敢于監(jiān)督;巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題能力強，具有震懾性。

（二）制度化是巡視制度效能生成演化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

制度化是指“行動被重復(fù)和被自我及他人賦予相似意義的過程”，制度化是在組織的歷史進(jìn)程中發(fā)生的。組織的制度化反映了組織獨特的歷史，反映了組織中的人們、組織所代表的群體及其既得利益，還反映了組織適應(yīng)環(huán)境的方式。制度主義在分析組織與制度環(huán)境互動中的獨特視角與理論思維具有啟發(fā)性，即更多關(guān)注“事情如何發(fā)生”。巡視制度化是指巡視組織在環(huán)境影響下不斷調(diào)整自身結(jié)構(gòu)、功能與運行的過程，包括五個維度：①文本化，這是指巡視制度作為正式政策提出并確立的情況。②組織結(jié)構(gòu)化，這是指巡視制度在組織建設(shè)和機構(gòu)設(shè)置方面的情況。③功能定位，這是指巡視制度要解決問題的確立情況。④方式方法運用，這是指巡視制度的具體方法和技術(shù)使用情況。⑤反饋機制，這是指巡視制度效能評估、問題反思與改進(jìn)情況。

巡視制度化構(gòu)成巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的動力機制，通過制度環(huán)境與巡視組織的互動，巡視制度合法性得到增強，效能得到增長。巡視制度效能來自巡視制度結(jié)構(gòu)與環(huán)境互動產(chǎn)生的適應(yīng)力、轉(zhuǎn)換力、引領(lǐng)力，適應(yīng)力是指巡視制度隨著環(huán)境變遷做出相應(yīng)調(diào)整，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，其創(chuàng)新方式有誘致性制度創(chuàng)新、強制性制度創(chuàng)新。轉(zhuǎn)換力是指巡視制度通過發(fā)現(xiàn)問題、形成威懾，為解決問題提供支持的能力以及促進(jìn)地方政治生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)與優(yōu)化的能力。引領(lǐng)力是指巡視制度在監(jiān)督體系中的紐帶能力，作為貫穿監(jiān)督體系的紐帶，能夠起到綱舉目張的效果。概言之，制度環(huán)境變遷與巡視制度功能定位，制度環(huán)境變遷引發(fā)巡視制度結(jié)構(gòu)變遷，結(jié)構(gòu)變遷的過程就是不斷調(diào)整巡視制度的性質(zhì)和運行的過程，由此增強巡視制度適應(yīng)環(huán)境的能力，最終通過監(jiān)督范疇的定性及紐帶作用的定位，發(fā)揮出比較優(yōu)勢。

實踐證明，黨的十八屆中央委員會在五年任期內(nèi)進(jìn)行十二輪巡視，首次實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視工作的全覆蓋，并以巡視工作帶動巡察工作高效開展。截止2021年2月，十九屆黨中央第六輪巡視工作完成，巡察工作亦向基層黨組織深入推進(jìn)。巡視制度在新時代獲得新的生命力，進(jìn)入質(zhì)量并行的新發(fā)展階段，成為黨內(nèi)監(jiān)督和政治建設(shè)的戰(zhàn)略性制度安排，在理論與實踐的交互中不斷將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能。

四、巡視制度效能轉(zhuǎn)化的實踐路徑

（一）巡視制度的文本化

從巡視制度變遷過程來看，巡視制度文本化程度不斷提升，直接體現(xiàn)為巡視制度在制度勢位、正式化、體系化這三個方面的程度不斷提高，巡視制度進(jìn)入頂層設(shè)計范疇，制度勢位較高。巡視制度作為黨建的正式文本，正式化程度較高。巡視制度內(nèi)容設(shè)計不斷完善，體系化程度較高。巡視制度文本化為依規(guī)治黨打下了基礎(chǔ)，提供了依據(jù)，成為巡視制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依據(jù)。

（二）巡視組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

1.橫向結(jié)構(gòu)

黨的各級委員會（黨組）在巡視巡察組織架構(gòu)中居于核心地位。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組圍繞黨委（組）構(gòu)成巡視工作的橫向組織架構(gòu)。各級黨委成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并委托巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組部署開展具體巡視工作。按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017年）規(guī)定，“巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由同級黨的紀(jì)律檢查委員會書記擔(dān)任，副組長一般由同級黨委組織部部長擔(dān)任。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長為組織實施巡視工作的主要責(zé)任人?！毖惨暪ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組在同級黨的紀(jì)律檢查委員會下設(shè)辦公室作為其日常工作機構(gòu)，輔助其開展巡視工作。巡視組由黨委設(shè)立，具體負(fù)責(zé)每輪巡視工作的開展，并向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報工作。巡視組設(shè)置組長、副組長、巡視專員及其他職位。在巡視實踐中，各級黨委（組）一般設(shè)置巡視組長庫，從中選任執(zhí)行任務(wù)的組長，組長對巡視組負(fù)總責(zé)。

2.縱向結(jié)構(gòu)

巡視制度堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級負(fù)責(zé)原則。中央、省、自治區(qū)、直轄市委員會及中央有關(guān)部委、中央國家機關(guān)部門黨委（組）實行巡視制度，市、縣委員會實行巡察制度，各級黨委（組）承擔(dān)主體責(zé)任，設(shè)立巡視巡察機構(gòu)，組織開展對被管理黨組織的巡視巡察工作。省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組巡視范圍和對象的相對級別和類別與中央巡視組巡視對象和范圍大致相同。在巡視工作開展過程中，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組需要加強對省、自治區(qū)、直轄市委員會及中央有關(guān)部委、中央國家機關(guān)部門黨委（組）巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組同樣對所負(fù)責(zé)和所巡視部門黨組織的巡視工作加強領(lǐng)導(dǎo)，巡察工作參照施行，進(jìn)而確保協(xié)同推進(jìn)巡視巡察高效開展，在縱向?qū)用姘l(fā)揮巡視制度合力。通過中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，巡視組織在橫向建構(gòu)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了縱向貫通，巡視工作在全國上下一盤棋的整體布局穩(wěn)步推進(jìn)[6]。

（三）巡視制度性質(zhì)和內(nèi)容的聚焦

經(jīng)過前9輪的“三次深化”創(chuàng)新后，中央巡視工作漸次把政治巡視放到巡視工作最重要的位置，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要緊緊圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個中心，著力聚焦作風(fēng)、紀(jì)律、腐敗和選人用人等四個方面，發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾?！耙粋€中心”和“四個著力”抓住了黨內(nèi)監(jiān)督的重點，克服了以往巡視內(nèi)容過泛、職能過散的問題，這是中央巡視工作的第一次深化。第二次深化是在繼續(xù)強化“四個著力”的基礎(chǔ)上，緊扣“六項紀(jì)律”，突出紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，更加強調(diào)抓早抓小、懲前毖后、治病救人，從源頭遏制。第三次深化則以執(zhí)政黨建設(shè)為根本，聚焦全面從嚴(yán)治黨，強化“四個意識”，明確提出巡視工作的政治站位。2017年5月，中央政治局會議強調(diào)：“深化政治巡視，聚焦堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨，突出嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，促進(jìn)管黨治黨標(biāo)本兼治?！薄罢窝惨曇獜暮裰颤h執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的高度辨析問題，查找政治偏差，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！敝醒胙惨暋叭紊罨弊罱K把政治站位作為巡視的聚焦點，不僅是巡視實踐成果的集中反映，抓住了全面從嚴(yán)治黨的根本性問題，而且保證了巡視工作的科學(xué)開展。

（四）巡視技術(shù)和方法的不斷更新

習(xí)近平總書記指出：要抓好工作創(chuàng)新，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適應(yīng)形勢發(fā)展，推動巡視工作方式方法、制度建設(shè)等方面與時俱進(jìn)，完善工作機制，增強巡視工作的針對性和實效性。

（1）實行“三個不固定”。在建立巡視組長庫和一次一授權(quán)、一次一任命的基礎(chǔ)上，實行“三個不固定”，即巡視組組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關(guān)系不固定。

（2）探索應(yīng)用多種巡視方法。在常規(guī)巡視的基礎(chǔ)上開展專項巡視、回頭看以及點穴式、巡查式、機動式巡視。在一對一巡視的基礎(chǔ)上，開展“一托二”“一托三”等一對多的巡視方式。打破以往“板塊輪動”的巡視方式，采用從整體上統(tǒng)籌推進(jìn)、交叉安排的方式。正是有了這些創(chuàng)新，才保證了巡視的全方位和不缺位、不越位、不錯位，使之成為反腐利劍，對腐敗形成更大震懾。

（3）巡視工作機制實現(xiàn)融貫聯(lián)動。一方面，巡視制度的縱向聯(lián)動路徑，包括中央和省級巡視的功能定位、市區(qū)縣和單位內(nèi)部巡察的功能定位以及聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制。另一方面，巡視制度的橫向貫通融合路徑，運用系統(tǒng)性思維和“閉環(huán)理念”[7]，完善巡視制度包括巡視巡察監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的關(guān)系，巡視巡察與組織監(jiān)督、司法監(jiān)督、信訪監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督的關(guān)系。實現(xiàn)巡視組巡視和有關(guān)職能部門辦案的密切協(xié)作和無縫對接，即中紀(jì)委有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室全程參與巡視工作（巡視前向巡視組通報情況，巡視中派員參加，巡視后立即將問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察室處理）。整合內(nèi)外監(jiān)督資源、加強制度有效鏈接，形成巡視機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題、深入分析研判問題，相關(guān)職能部門優(yōu)先處置問題，再到巡視機構(gòu)嚴(yán)格督查督辦，從而推動問題整改到位的完整鏈條，以更好地彰顯巡視制度的價值[8]。

（4）發(fā)揮新技術(shù)在巡視巡察中的積極作用。巡視巡察小組是一個實體，要入駐被巡視巡察單位，能否在技術(shù)層面運用大數(shù)據(jù)輔助進(jìn)行巡視巡察，做到權(quán)力監(jiān)督與治理體系和治理能力現(xiàn)代化的結(jié)合，實現(xiàn)廉潔與效率并重[9]。

（五）建立巡視反饋機制

（1）提升巡視結(jié)果的應(yīng)用能力。①中央巡視辦建立巡視工作統(tǒng)計指標(biāo)體系“四率七表”，分為縱向和橫向兩個向度，覆蓋巡視全環(huán)節(jié)、全過程和所有責(zé)任主體;②巡視組就巡視發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分類處置，強化巡視報告、巡視反饋和巡視整改;③及時把巡視探索得到的經(jīng)驗和創(chuàng)新成果以黨內(nèi)法規(guī)形式固定下來，使巡視工作制度化、法治化。中央政治局會議分別于2015和2017年兩次修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，就是在充分吸收前期巡視成果基礎(chǔ)上的“升級版”。強化整改落實和成果運用，就是做好巡視的“后半篇文章”[10]。

（2）不斷解決巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化中的問題。①監(jiān)督困境，即如何有效監(jiān)督監(jiān)督者的問題。在巡視工作實際運作過程中，巡視人員的違紀(jì)違法問題是較難發(fā)現(xiàn)的。巡視長于對巡視對象的監(jiān)督，短于對自身監(jiān)督，如果自我監(jiān)督乏力，可能導(dǎo)致巡視權(quán)力被濫用[11]。②代理人困境，即如何有效激勵代理人的問題。巡視是上級黨組織對下級黨組織的下沉監(jiān)督，上級黨組織是委托人，巡視組是代理人，而委托人和代理人之間的利益未必完全一致。③信息困境，即如何獲取有效信息的問題。被巡視黨組織成員出于維護(hù)團(tuán)體利益或者“多一事不如少一事”的心態(tài)，往往不會主動聯(lián)絡(luò)巡視組反映問題。④權(quán)力有限，即巡視只發(fā)現(xiàn)問題、不解決問題。如果群眾反映的問題在巡視后不能得到真正解決，容易影響群眾以后參與巡視監(jiān)督的積極性。⑤時間有限，即每次巡視時間不會太長，如果準(zhǔn)備不足、能力有限，就難以發(fā)現(xiàn)有價值問題。⑥制度信用困境，即如何維護(hù)巡視制度威信的問題。制度的威懾力根植于制度的執(zhí)行力，而被巡視黨組織整改不徹底的問題在一定程度上損害巡視制度的威信。面對巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化中的困難、難點，可以從建立激勵機制、保護(hù)機制、追責(zé)機制、隊伍建設(shè)機制等方面優(yōu)化制度設(shè)計，破解委托與代理困境，打破信息壁壘，保障巡視工作人員及舉報人員的人身安全，保障巡視制度有生力量的培養(yǎng)、選拔、重組與更迭，從而提升制度整治和政治效能。

巡視制度本質(zhì)是一種自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督方式。在當(dāng)代中國反腐倡廉工作格局中，黨紀(jì)反腐與司法反腐構(gòu)成制度反腐的“兩翼”，巡視制度具備高位勢、權(quán)威性強的特點，由此整合多元監(jiān)督力量，打破地方封閉和藩籬，實現(xiàn)監(jiān)督力量一貫到底，解決監(jiān)督體系碎片化問題，實現(xiàn)監(jiān)督體系重組，彌補監(jiān)督體系鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)，由此增強監(jiān)督效能，成為全面從嚴(yán)治黨的重要戰(zhàn)略支撐。

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Construction Logic and Efficiency Transformation

Path of Inspection System in New Period

XIAO Yunzhong1， HE Miao1， YUAN Lianglin2

（1.Humanities and Law School， Chengdu University of Technology， Chengdu Sichuan 610059， China;

2.School of Marxism， Chengdu University of Technology， Chengdu Sichuan 610059， China）

Abstract：The relationship between the advantages and efficiency of the inspection system is a weak link in the current research. It is of theoretical and practical significance to strengthen the research on the construction logic and efficiency transformation of the inspection system in the new period. Based on the theory of institutional sociology， this paper discusses the construction logic of the inspection system， and finds that the establishment of the process， characteristics and advantages of the inspection system are the results of the dual effects of institutional environment change and technological environment change. Institutionalization is the internal mechanism and practical path of transforming the advantages of inspection system into governance efficiency. Therefore， the specific system under the environment of power supervision defects leads to alienation and anomie operation， the system of inspection tours characteristics with high potential resources， repairing power supervision run short of ring， making up the supervision system of weak links， solving the problem of supervision system fragmentation， and implementing the supervision system restructuring， which displays the system of inspection Tours concept and design advantages. Effective transformation of institutional advantages into effective governance has become an important strategic support for comprehensively governing the Party with strict discipline.

Key words：inspection system; construction logic; efficiency of the conversion

編輯：鄒蕊