互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中：風(fēng)險(xiǎn)、困境與調(diào)適

胡順嶺

[摘 要]當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，并購(gòu)?fù)皇袌?chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)將會(huì)成為大型互聯(lián)網(wǎng)公司促進(jìn)自身發(fā)展和維持自身市場(chǎng)地位的重要方式?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)具有特殊性，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的無(wú)序并購(gòu)很可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，并購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生抑制創(chuàng)新和弱化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，跨行業(yè)并購(gòu)則會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)本已強(qiáng)悍的市場(chǎng)實(shí)力。現(xiàn)行反壟斷法在應(yīng)對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)存在一定的局限性，主要表現(xiàn)為：集中前申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)、審查中競(jìng)爭(zhēng)效果難以準(zhǔn)確評(píng)估、違法集中后處罰經(jīng)營(yíng)者力度小等。為了彌補(bǔ)上述諸多不足，可以從建立科學(xué)完善的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方法和大幅度提高違法成本三個(gè)方面發(fā)力，以此來(lái)完善我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度。

[關(guān)鍵詞]互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái);經(jīng)營(yíng)者集中;反壟斷法規(guī)制

[中圖分類號(hào)]D922.29 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]2096-1308（2022）04-0063-07

一、引言

在新一代數(shù)字技術(shù)的大力推動(dòng)下，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，尤其是在傳統(tǒng)行業(yè)受新冠疫情影響發(fā)展受阻的背景下，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持正常發(fā)展的重要?jiǎng)恿?lái)源。同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)正在被以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為典型代表的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)深刻地改變著，這使得誕生于工業(yè)時(shí)代的反壟斷法在規(guī)制平臺(tái)經(jīng)濟(jì)方面力不從心。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，互聯(lián)網(wǎng)巨頭們并購(gòu)企業(yè)的數(shù)量也隨之逐年上升，并購(gòu)互聯(lián)網(wǎng)初創(chuàng)企業(yè)儼然成為互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)維持自身巨頭地位和獲取巨額利潤(rùn)的首選手段。在一定意義上來(lái)說(shuō)，公司法中的公司合并就是并購(gòu)，反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者集中也是并購(gòu)。無(wú)論是中國(guó)還是國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)活躍的并購(gòu)市場(chǎng)已經(jīng)引起反壟斷執(zhí)法和立法機(jī)關(guān)的警惕和關(guān)注。例如歐盟制定《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》來(lái)進(jìn)一步約束互聯(lián)網(wǎng)巨頭的扼殺性并購(gòu);德國(guó)第十次《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》修正案則專門修改了經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的無(wú)序并購(gòu)。從國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)上公布的執(zhí)法數(shù)據(jù)可以得知，執(zhí)法機(jī)關(guān)自2021年1月1日起，已經(jīng)對(duì)一百余起違法未申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中案件進(jìn)行了行政處罰，被處罰對(duì)象主要涉及騰訊控股有限公司和阿里巴巴（中國(guó)）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司等當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域頭部企業(yè)。對(duì)此，一方面，我們應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)巨頭們對(duì)中小互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的并購(gòu)行為，注意其密集的并購(gòu)給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序可能帶來(lái)的消極影響;另一方面，及時(shí)彌補(bǔ)我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中制度的疏漏與不足，防止非善意經(jīng)營(yíng)者集中阻礙平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中壟斷風(fēng)險(xiǎn)概述

從傳統(tǒng)反壟斷觀點(diǎn)來(lái)看，下列兩種并購(gòu)行為在特定市場(chǎng)內(nèi)并不會(huì)產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)效果，因此無(wú)需反壟斷法規(guī)制：一是并購(gòu)?fù)皇袌?chǎng)內(nèi)的小規(guī)模初創(chuàng)企業(yè);二是并購(gòu)非同一市場(chǎng)無(wú)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的其他經(jīng)營(yíng)者。但是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)市場(chǎng)具有雙邊性和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)于優(yōu)勢(shì)傳遞的特點(diǎn)使得上述兩種看似沒(méi)有任何負(fù)面效果的并購(gòu)實(shí)際上對(duì)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序極具威脅?？偟膩?lái)說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)可能產(chǎn)生的負(fù)面效果集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）兼并初創(chuàng)企業(yè)可能會(huì)減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并抑制企業(yè)創(chuàng)新

1.并購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)可能會(huì)打破市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)的局面?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)具有更新頻率快的特點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)水平的高低對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展具有決定性作用，任何一個(gè)站在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)最前沿的初創(chuàng)企業(yè)都可能在商業(yè)領(lǐng)域獲得巨大的成功，這一現(xiàn)實(shí)使得所有的互聯(lián)網(wǎng)巨頭們不得不對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展時(shí)刻保持警惕。假如互聯(lián)網(wǎng)巨頭沒(méi)有對(duì)初創(chuàng)企業(yè)實(shí)施兼并，市場(chǎng)上數(shù)量廣泛的潛在競(jìng)爭(zhēng)者能夠形成一股力量，可以有效約束互聯(lián)網(wǎng)巨頭，最后甚至能夠取而代之。例如臉書和瓦次普都是流行短信應(yīng)用的供應(yīng)商，臉書向用戶免費(fèi)提供服務(wù)但是收集用戶的隱私信息，雖然瓦次普有償向用戶提供服務(wù)但是卻保護(hù)用戶的隱私信息。在消費(fèi)者對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私越來(lái)越重視的情況下，瓦次普的服務(wù)方式更加得到用戶的認(rèn)可。事實(shí)上瓦次普則成為臉書阻止其他注重隱私的競(jìng)爭(zhēng)性短信應(yīng)用進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘。[1]實(shí)際上，對(duì)初創(chuàng)企業(yè)進(jìn)行并購(gòu)，于交易雙方來(lái)說(shuō)是一種雙贏。從收購(gòu)方角度來(lái)看，收購(gòu)擁有新穎商業(yè)模式和較強(qiáng)技術(shù)但綜合實(shí)力不足的初創(chuàng)企業(yè)，能夠以較小的代價(jià)有效地消滅潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而且雄厚的資金實(shí)力可以支撐互聯(lián)網(wǎng)巨頭們發(fā)起連續(xù)并購(gòu)，這也意味著其沒(méi)有必要再花費(fèi)精力進(jìn)行創(chuàng)新;從被收購(gòu)方角度來(lái)看，被頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)收購(gòu)意味著公司創(chuàng)始人和股東會(huì)有豐厚的資金回報(bào)，擁有巨大的實(shí)力支持使其不需要再像創(chuàng)業(yè)階段在殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)里艱苦求生，創(chuàng)新的的動(dòng)力會(huì)慢慢下降。

2.并購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)存在著抑制市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)生的可能?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)作為高精尖行業(yè)的一種，以造富速度快而聞名于世，高薪酬的行業(yè)內(nèi)部總是不缺乏激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)和大膽創(chuàng)新，而創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)正是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)向前發(fā)展的不竭動(dòng)力源泉。創(chuàng)新具有偶然性和突然性的特點(diǎn)，雖然大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)并不缺少充足的資金、頂尖的人才和先進(jìn)的設(shè)備等生產(chǎn)要素，但是這并不意味著讓所有的創(chuàng)新都發(fā)生在它們公司內(nèi)部。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)外部性和用戶鎖定效果，這使得互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)可以憑借其穩(wěn)固的地位帶來(lái)豐厚的利潤(rùn)，其創(chuàng)新意愿相較于小微互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)更低。即使許多小微互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過(guò)獨(dú)辟蹊徑開創(chuàng)出新的商業(yè)模式或者研發(fā)出更完善成熟的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品，但如果大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)這些產(chǎn)品或者商業(yè)模式可能對(duì)自己未來(lái)的商業(yè)利益產(chǎn)生損害或者有可能對(duì)自己的穩(wěn)定的市場(chǎng)地位造成沖擊，其往往會(huì)運(yùn)用自己強(qiáng)大的資金實(shí)力和公關(guān)能力對(duì)目標(biāo)公司率先發(fā)起收購(gòu)，然后再憑借其強(qiáng)大的實(shí)力模仿或者復(fù)制被其收購(gòu)的初創(chuàng)企業(yè)的產(chǎn)品和商業(yè)模式，通過(guò)不計(jì)成本的方式同其他初創(chuàng)企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將力量薄弱的中小初創(chuàng)企業(yè)排擠出市場(chǎng)，重新鞏固自己穩(wěn)定的市場(chǎng)地位。正如上文所述，收購(gòu)企業(yè)樂(lè)于通過(guò)收購(gòu)的方式來(lái)減少潛在的競(jìng)爭(zhēng)和威脅，被收購(gòu)企業(yè)也樂(lè)于被收購(gòu)來(lái)獲取巨額的金錢回報(bào)，雖然交易雙方均實(shí)現(xiàn)了雙贏，但是這種情況如果不加干涉一直持續(xù)下去，有實(shí)力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)很容易走上不再創(chuàng)新直接收購(gòu)有創(chuàng)新成果小企業(yè)的道路，這顯然同互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)長(zhǎng)期繁榮發(fā)展的要求背道而馳，也不利于我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的角逐。

（二）跨行業(yè)收購(gòu)強(qiáng)化了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的市場(chǎng)實(shí)力

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出于應(yīng)對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的本能考慮，很容易進(jìn)行跨行業(yè)領(lǐng)域的布局并購(gòu)，以增強(qiáng)自己應(yīng)對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的能力，這種跨領(lǐng)域并購(gòu)是指對(duì)非同一市場(chǎng)上沒(méi)有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的企業(yè)進(jìn)行股權(quán)收購(gòu)?？珙I(lǐng)域收購(gòu)的收購(gòu)方企業(yè)與被收購(gòu)方企業(yè)在業(yè)務(wù)上不存在重合或者聯(lián)系，所以在一般傳統(tǒng)觀念看來(lái)，跨領(lǐng)域并購(gòu)并不會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生嚴(yán)重的損害。但是也有學(xué)者認(rèn)為，混合合并并不總是為市場(chǎng)帶來(lái)效率，在特別情況下會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成不良影響。[2]這一點(diǎn)在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其值得警示，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)傳遞作用，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)很容易將自己在原有行業(yè)的優(yōu)勢(shì)力量傳遞至新的行業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，從而很快在新的行業(yè)站穩(wěn)腳跟進(jìn)而擴(kuò)大自己的市場(chǎng)力量，這種發(fā)展模式正是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的長(zhǎng)項(xiàng)和優(yōu)勢(shì)所在。

三、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中面臨的困境

不同于以往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)者，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中的新興經(jīng)營(yíng)者身上所具有的特殊性導(dǎo)致傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)者集中審查路徑出現(xiàn)適用困境。從具體制度層面觀察，這種困境集中表現(xiàn)在審查標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估和違法成本三個(gè)層面。

（一）經(jīng)營(yíng)者集中審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性

《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中很明確地寫明我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查采取營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，而《平臺(tái)反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）要求具體經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)要靈活多變，根據(jù)每個(gè)經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際情況合理確定，重點(diǎn)參考下列因素：收費(fèi)方式、商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和行業(yè)慣例。從適用范圍來(lái)看，《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》適用范圍更廣，市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)所有的經(jīng)營(yíng)者集中均受其規(guī)制，而《指南》的規(guī)制范圍相對(duì)狹窄，只能適用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。對(duì)于規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)者集中而言，《指南》所確定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)考量因素更多，更加與時(shí)俱進(jìn)，因此申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)也顯得更加合理。從《指南》中可以看出政策制定者希望在確定互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)申報(bào)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)能盡可能的考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式的特點(diǎn)，但是這種模糊籠統(tǒng)地表述對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的解決所能起到的作用十分有限。

實(shí)際上互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)營(yíng)業(yè)額的確定十分困難。由于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)涉及的業(yè)務(wù)比較廣泛，而且收費(fèi)方式和商業(yè)模式也各有不同，使得適用于傳統(tǒng)行業(yè)的營(yíng)業(yè)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域操作性太弱，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)向反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)申報(bào)的營(yíng)業(yè)額也不能簡(jiǎn)單的套用企業(yè)向稅務(wù)機(jī)關(guān)年度納稅申報(bào)的營(yíng)業(yè)額。這種計(jì)算困難在交易型平臺(tái)中表現(xiàn)的更加明顯，實(shí)踐中比較常見(jiàn)的一種情形是平臺(tái)企業(yè)作為中間人正常的代收和支付商家與用戶的交易款項(xiàng)，但是也經(jīng)常性的向商家和用戶發(fā)放各類現(xiàn)金抵扣券和現(xiàn)金紅包，在計(jì)算平臺(tái)企業(yè)營(yíng)業(yè)額過(guò)程中，這些抵扣券或者類似于補(bǔ)貼的各種折扣是否應(yīng)當(dāng)扣除？對(duì)于上述問(wèn)題尚沒(méi)有統(tǒng)一的答案。僅僅依靠《指南》中提及的互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)業(yè)額的參考因素，難以確定一個(gè)公平合理的標(biāo)準(zhǔn)，反而有可能造成營(yíng)業(yè)額計(jì)算的混亂，對(duì)于解決上文提到的實(shí)際難題并不能發(fā)揮太大的作用。

（二）傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式難以適用于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)效果的評(píng)估

從傳統(tǒng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)效果的評(píng)估參考因素主要是行業(yè)進(jìn)入壁壘的高低、參與集中的企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)控制力和市場(chǎng)份額等。具體的評(píng)估流程是首先準(zhǔn)確地計(jì)算出集中企業(yè)雙方在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額，再考察具體的競(jìng)爭(zhēng)因素，但是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)使得傳統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合并對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的評(píng)估。

1.平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代難以界定平臺(tái)的相關(guān)市場(chǎng)。按照傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式，界定相關(guān)市場(chǎng)是分析競(jìng)爭(zhēng)效果的前提。而平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)界定的最大難點(diǎn)在于雙邊市場(chǎng)的界定。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為雙邊市場(chǎng)與單邊市場(chǎng)最明顯的區(qū)別表現(xiàn)在單邊市場(chǎng)的用戶群體對(duì)于平臺(tái)的需求是一致的，而雙邊市場(chǎng)兩端的用戶需求并非是一致的而是對(duì)稱的，即雙邊市場(chǎng)的一側(cè)用戶提供的產(chǎn)品或者服務(wù)是用來(lái)滿足另一側(cè)用戶的需求。其根本特征是具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，即平臺(tái)一側(cè)用戶衡量該平臺(tái)價(jià)值主要取決于另一側(cè)用戶數(shù)量的多寡。以淘寶網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物平臺(tái)為例，對(duì)于消費(fèi)者而言，淘寶購(gòu)物平臺(tái)的價(jià)值主要取決于平臺(tái)上商家規(guī)模的大小，從商家角度來(lái)看，淘寶的價(jià)值則由淘寶平臺(tái)注冊(cè)用戶數(shù)量的多少?zèng)Q定。

2.傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估具體參考因素難以與時(shí)俱進(jìn)?！督?jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第三章列舉了供反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的主要參考因素。從第26條來(lái)看，《規(guī)定》指出將市場(chǎng)份額作為評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中的主要考量因素，市場(chǎng)份額最能夠體現(xiàn)出一家企業(yè)在特定市場(chǎng)中的整體實(shí)力和市場(chǎng)地位。相較于互聯(lián)網(wǎng)等新興行業(yè)而言，傳統(tǒng)企業(yè)市場(chǎng)份額等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)比較容易直接獲得，或者將企業(yè)的銷售數(shù)量、銷售額等數(shù)據(jù)進(jìn)行一定的計(jì)算處理后也可以得知?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式大多采用免費(fèi)模式，即其產(chǎn)品和服務(wù)往往免費(fèi)向公眾開放，用戶無(wú)須繳納任何費(fèi)用即可使用，這一特點(diǎn)使得傳統(tǒng)的市場(chǎng)份額確認(rèn)路徑在互聯(lián)網(wǎng)適用范圍變窄。比如，像字節(jié)跳動(dòng)公司旗下的今日頭條和金山公司的WPS等非交易性平臺(tái)，如果采用公司對(duì)外公布的營(yíng)業(yè)額作為計(jì)算其市場(chǎng)份額的標(biāo)準(zhǔn)，最后計(jì)算得出的結(jié)果可能同實(shí)際狀況不甚相符。對(duì)于市場(chǎng)控制力因素，《規(guī)定》提出可以綜合考慮參與集中的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的服務(wù)替代程度、控制銷售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)的能力等。[3]的確，上述參考因素能夠較好地契合評(píng)估傳統(tǒng)市場(chǎng)中企業(yè)市場(chǎng)控制力的需求，而在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，《規(guī)定》中列舉的考量因素還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)市場(chǎng)控制力的科學(xué)評(píng)估。我們也應(yīng)注意到，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)鎖定效應(yīng)，先進(jìn)入市場(chǎng)并擁有大量用戶的企業(yè)具有很強(qiáng)的市場(chǎng)把控力，加上用戶養(yǎng)成使用習(xí)慣等因素，某些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的用戶忠誠(chéng)度很高，這在一定程度上也強(qiáng)化了企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)的控制能力。

總體來(lái)說(shuō)，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)占據(jù)經(jīng)濟(jì)主體地位背景下，傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式已經(jīng)顯現(xiàn)出諸多的適用局限性。盡管已經(jīng)考慮到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)于傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式帶來(lái)的種種沖擊，《指南》要求在評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響時(shí)要充分考慮互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊性，并列舉出具體的參考因素，比如，用戶點(diǎn)擊率和平臺(tái)活躍用戶數(shù)等，但是這種高屋建瓴的指導(dǎo)仍然是宏觀層面的，后續(xù)并沒(méi)有出臺(tái)更加細(xì)致的規(guī)定，因此該項(xiàng)條款在實(shí)際適用中難度很大。

（三）互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中未申報(bào)的違法成本過(guò)低

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出于擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、開發(fā)新市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利等多重目標(biāo)考慮，會(huì)不斷地收購(gòu)?fù)皇袌?chǎng)上的其他企業(yè)。2020年至2022年以“阿里”和“騰訊”為代表的互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)收購(gòu)企業(yè)數(shù)量不斷攀升，代表著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)入了活躍期。但是在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的諸多經(jīng)營(yíng)者都沒(méi)有集中依法向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門進(jìn)行申報(bào)，一方面是由于客觀上我國(guó)現(xiàn)行申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)存在的不足導(dǎo)致無(wú)法涵蓋所有經(jīng)營(yíng)者集中以外，另一方面則是法律上負(fù)有申報(bào)義務(wù)的經(jīng)營(yíng)者在主觀上存在僥幸心理，對(duì)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中選擇性忽視。

目前，《反壟斷法》對(duì)于未申報(bào)的違法經(jīng)營(yíng)者集中設(shè)定了采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)和罰款兩種處罰。采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)的制裁在執(zhí)法實(shí)踐中尚處于“沉睡”狀態(tài)，從《反壟斷法》頒布實(shí)施至今只適用過(guò)一次，其多用于結(jié)構(gòu)性救濟(jì)。仔細(xì)梳理2020年1月1日至2022年2月11日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公開發(fā)布的168件行政處罰案件，其中對(duì)于所有未依法申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中最終處罰都是罰款50萬(wàn)元，上述處罰決定書一經(jīng)公布就在社會(huì)上引起了不小的爭(zhēng)議。雖然從執(zhí)法必嚴(yán)的角度來(lái)看，對(duì)涉案的企業(yè)處以人民幣50萬(wàn)元罰款已經(jīng)是法律規(guī)定的處罰限額，然而這些被處罰的企業(yè)多是年銷售和利潤(rùn)總額都非常巨大的互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)，比如阿里巴巴和騰訊，50萬(wàn)元的罰款對(duì)其來(lái)說(shuō)九牛一毛。事實(shí)上，單純的對(duì)違法企業(yè)每次處以50萬(wàn)元罰款根本無(wú)法達(dá)到阻止和遏制其實(shí)施下一次違法集中的效果。對(duì)于違法集中的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，不經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)審批直接進(jìn)行合并更符合其利益要求：快速合并后直接開展商業(yè)活動(dòng)能夠帶來(lái)各種利益收入;聘請(qǐng)中立的第三方評(píng)估集中可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響是一筆不小的開支;遞交申報(bào)材料等待反壟斷執(zhí)法部門審批的時(shí)間也需要計(jì)入成本范圍內(nèi)，而且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，機(jī)會(huì)稍縱即逝。綜合上述各種因素，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)更傾向于選擇造成合并事實(shí)后直接支付50萬(wàn)元的罰款。如果經(jīng)營(yíng)者違法成本過(guò)低，那么經(jīng)營(yíng)者集中制度設(shè)置的效果會(huì)大打折扣，甚至制度的設(shè)立目的將會(huì)落空。因此有必要對(duì)現(xiàn)行《反壟斷法》中關(guān)于罰款的金額設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以保證經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度的高效實(shí)施。

四、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中困境的調(diào)適建議

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的快速發(fā)展給傳統(tǒng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局造成巨大的沖擊，當(dāng)前我國(guó)《反壟斷法》與反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)無(wú)法有效地解決互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域無(wú)序的經(jīng)營(yíng)者集中所帶來(lái)的難題。為了防止互聯(lián)網(wǎng)資本巨頭進(jìn)行無(wú)序的資本擴(kuò)張，筆者建議對(duì)《反壟斷法》經(jīng)營(yíng)者集中制度以及配套法規(guī)的修改和我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法應(yīng)當(dāng)做好兩方面的工作：即在立法上研究如何提高經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和違法主體的違法成本;在執(zhí)法上研究如何革新競(jìng)爭(zhēng)效果的評(píng)估方式。因此，下文將從經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、違法主體的責(zé)任設(shè)置和競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式三個(gè)方面對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中制度完善提出參考建議。

（一）建立并購(gòu)交易額與營(yíng)業(yè)額雙重經(jīng)營(yíng)者集中審查標(biāo)準(zhǔn)

雖然每個(gè)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式和盈利模式不盡相同，但是其行為的最終目的具有一致性，均是為了吸引用戶使用本公司提供的產(chǎn)品或者服務(wù)，然后讓用戶養(yǎng)成使用慣性以便于最終形成穩(wěn)定的用戶流量。在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中用戶的數(shù)量多少往往比營(yíng)業(yè)額大小更加重要，特別是對(duì)一些互聯(lián)網(wǎng)初創(chuàng)企業(yè)而言，因?yàn)閾碛辛擞脩袅髁孔詈蟊厝粫?huì)帶來(lái)巨額的利益。部分初創(chuàng)企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)模式的限制處于聚集用戶群體和收集分析數(shù)據(jù)的起步階段，營(yíng)業(yè)額通常不大，但是企業(yè)營(yíng)業(yè)額數(shù)量的大小與其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力并不是成完全正比的關(guān)系，部分營(yíng)業(yè)額很小的初創(chuàng)企業(yè)仍然是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中重要的力量。初創(chuàng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)潛力無(wú)法反映在營(yíng)業(yè)額或市場(chǎng)份額的標(biāo)準(zhǔn)之中，因而就容易逃脫反壟斷事前審查。[4]僅從申報(bào)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)要求來(lái)看，其營(yíng)業(yè)額和市場(chǎng)份額通常很少，尚達(dá)不到申報(bào)門檻要求。這極有可能導(dǎo)致具有限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中被排除在市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的審查范圍之外，例如滴滴合并優(yōu)步案件，引起了學(xué)界對(duì)營(yíng)業(yè)額申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的巨大爭(zhēng)議。

新增并購(gòu)交易額標(biāo)準(zhǔn)。在堅(jiān)持原有營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上新增并購(gòu)交易額標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)者集中審查范圍，特別是將部分營(yíng)業(yè)額較低但是將來(lái)可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響的經(jīng)營(yíng)者集中補(bǔ)充到審查范圍內(nèi)。德國(guó)成為世界上首個(gè)將并購(gòu)交易額標(biāo)準(zhǔn)納入經(jīng)營(yíng)者集中控制制度的國(guó)家，在其《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第九次修訂中將交易額申報(bào)門檻設(shè)定為4億歐元。實(shí)際上，新增交易額門檻的要求主要是為了對(duì)預(yù)先抹殺競(jìng)爭(zhēng)行為的提前控制，進(jìn)行過(guò)高溢價(jià)的收購(gòu)的目的可能是為了消滅潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，過(guò)高溢價(jià)收購(gòu)的實(shí)質(zhì)是：高出企業(yè)公允價(jià)值的收購(gòu)價(jià)格實(shí)際上是給初創(chuàng)企業(yè)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)償。傳統(tǒng)的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的建立基礎(chǔ)是企業(yè)的實(shí)力往往通過(guò)營(yíng)業(yè)額或者銷售額來(lái)體現(xiàn)，但是這忽略了經(jīng)營(yíng)者控制的數(shù)據(jù)等資源對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的作用，并購(gòu)交易額標(biāo)準(zhǔn)可以有效地反映出被收購(gòu)方真正的市場(chǎng)價(jià)值和未來(lái)的市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿?，很好地彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的不足。

（二）優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方法

1.應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)并購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)后的競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式，盡量避免評(píng)估方式不科學(xué)導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤評(píng)估集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響。在目前傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方式下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)兼并初創(chuàng)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)可能產(chǎn)生的負(fù)面效果。從市場(chǎng)份額角度抑或是從市場(chǎng)控制力角度，初創(chuàng)企業(yè)的市場(chǎng)力量都無(wú)足輕重，而且市場(chǎng)監(jiān)管部門本著抓大放小提高監(jiān)管效率的原則，有限的注意力幾乎不會(huì)放在初創(chuàng)企業(yè)身上，但是精明的互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)以遠(yuǎn)超出正常市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格去收購(gòu)一個(gè)并不知名的初創(chuàng)企業(yè)這一“反常行為”本身就值得我們思考，實(shí)際上被兼并的初創(chuàng)企業(yè)對(duì)收購(gòu)主體來(lái)說(shuō)必然有其獨(dú)特的價(jià)值。這就要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)革新競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估方法，在堅(jiān)守市場(chǎng)份額和市場(chǎng)控制力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真考量初創(chuàng)企業(yè)未來(lái)的發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新潛力、初創(chuàng)企業(yè)的繼續(xù)存在是否有利于行業(yè)內(nèi)形成更加多元化的競(jìng)爭(zhēng)格局。

2.關(guān)注企業(yè)跨行業(yè)領(lǐng)域收購(gòu)活動(dòng)，重視互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)優(yōu)勢(shì)傳遞作用?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)較之其他行業(yè)擁有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)滲透能力，絕大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都會(huì)利用這一特點(diǎn)，將自己在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域建立起來(lái)優(yōu)勢(shì)地位延伸至其他領(lǐng)域，而反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)往往受制于此無(wú)法準(zhǔn)確地評(píng)估出互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在其他市場(chǎng)的控制力，這一缺陷的存在極容易導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估不能完全反映出的真實(shí)狀況。目前互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)的發(fā)展模式大多是采用深耕互聯(lián)網(wǎng)某一二級(jí)市場(chǎng)，然后建立起市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，在鞏固好現(xiàn)有平臺(tái)用戶關(guān)系的基礎(chǔ)上，向其他互聯(lián)網(wǎng)二級(jí)市場(chǎng)擴(kuò)展。

像BAT等一些網(wǎng)絡(luò)巨頭多是采用上述發(fā)展路徑，例如百度收購(gòu)愛(ài)奇藝、阿里巴巴收購(gòu)高德地圖等，都是盡量將自己熟悉領(lǐng)域的用戶流量帶到新的行業(yè)中。所以執(zhí)法機(jī)關(guān)在在評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)效果影響時(shí)，不僅要將關(guān)注目光放在同一行業(yè)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者合并，也要格外留意跨行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者集中，防止其利用優(yōu)勢(shì)傳遞作用損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（三）提高違法互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者集中罰款金額

2020年12月11日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張作為下一年經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，我國(guó)反壟斷執(zhí)法部門以此為契機(jī)加強(qiáng)了對(duì)違法未申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的查處力度。2021年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)95件違法經(jīng)營(yíng)者集中的案件進(jìn)行了處罰，查處案件數(shù)量是2019年18件的5倍多，是2020年16件的6倍，上述執(zhí)法數(shù)據(jù)彰顯了我國(guó)反壟斷執(zhí)法部門制止經(jīng)營(yíng)者違法集中的決心和堅(jiān)決態(tài)度。但是我們也要看到，僅僅依靠加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法次數(shù)并不能起到很好地預(yù)防和遏制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施違法集中的效果。有必要對(duì)《反壟斷法》規(guī)定的罰款限額進(jìn)行調(diào)整，大幅度提高罰款金額以形成震懾效果確保經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度的有效實(shí)施。建議應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)者集中收購(gòu)方的年?duì)I業(yè)收入，同時(shí)結(jié)合個(gè)案的不同情況，合理確定處罰對(duì)象的罰款金額。

為了達(dá)到相應(yīng)的遏制效果，對(duì)違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，必須提高行為主體的違法成本，讓違法行為主體認(rèn)識(shí)到自己的違法行為不僅會(huì)造成自己名譽(yù)的損失而且經(jīng)濟(jì)上也不會(huì)帶來(lái)任何利益?；谖覈?guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異巨大的現(xiàn)實(shí)，設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一適用的固定罰款金額雖然表面上平等但是實(shí)際上并不科學(xué)，具體違法主體的罰款金額應(yīng)該與企業(yè)收入相掛鉤，具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是違法企業(yè)的上一年度營(yíng)業(yè)額的一定比例。我國(guó)最新的《反壟斷法》（修訂草案）將罰款金額從“五十萬(wàn)元”上升到“上一年度全部銷售額百分之十以下”，這使得罰款對(duì)互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)威懾作用大大提升，使企業(yè)的態(tài)度從原先的熟視無(wú)睹轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨殨r(shí)刻注意自己的行為，避免因違反《反壟斷法》而受到處罰。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：張 毫〕

[收稿日期]2022-02-26

[作者簡(jiǎn)介]

胡順嶺（1996—），男，山東臨沂人，碩士研究生，從事經(jīng)濟(jì)法研究。